论行政诉讼原告资格

徐锐

摘 要：我国《行政诉讼法》规定原告为公民、法人或者其他组织，但是在实际操作中，对原告资格却仍难以确定。通过对我国行政诉讼原告资格认定标准的相关规则及评析，可以分别从实体及程序规则方面对我国行政诉讼原告资格标准进行完善。

关键词：行政诉讼；原告资格；认定标准；构想

中图分类号：D925 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）23-0121-02

当前，对于行政诉讼原告资格的研究不仅是一个理论难题，更是在司法实践中遭遇困境，不仅使得行政相对人或者相关人的合法利益难以得到保障，而且，我国的法治建设也难以取得突破性进展。大体而言，行政诉讼原告资格的设定会受一国行政诉讼的目的及政治、经济、法律、文化传统等诸多因素的制约。在我国，虽然《行政诉讼法》对行政诉讼原告有明文规定，但是，在实际操作中，仅根据这些规定，是很难正确把握行政诉讼原告资格的认定标准的。

一、行政诉讼原告资格的概念

（一）国外相关概念

在国外，关于行政诉讼原告资格的研究比我国要更早，也更全面和深入。针对其概念，《布莱克法律大辞典》作出了比较详尽地解释。在该辞典中，明确指出行政诉讼原告资格就是在有关诉讼争议中，人们所享有的将该诉讼争议求助于法律程序并借此保护自己的合法利益不受损，此举目的在于确定该诉讼争议能否对提起诉讼的当事人产生某些有利影响，并据此使得争议当事人能够被确定为该案的正当原告。换个角度来说，假如行政机关的行政行为对当事人产生了不利影响，但是这种影响还不足以达到动用法律来弥补和救济的话，就无法启动相关的法律程序。因此，从上可以看出，并不是说只要行政机关做出了对提起诉讼之人利益有所侵害之事，提起诉讼的人就获得了法律上所认可的原告资格，只有达到了“足够的利益”标准才能使得起诉人获得行政诉讼原告资格。

从研究的资料来看，之所以设定原告诉讼资格，追根究底是为了防止人们滥用诉权，毕竟可以动用的公权力资源是有限的。比如，在英国的《行政法》规定中，就指出法院在审查案件的初期阶段时，如果发现了复审的申请人与本案没有任何关系，或者不会对其产生任何影响时，法院就可以将此案件予以驳回，这样做的目的是防止一些有不良企图之人利用法律所赋予的权利胡乱生事。有人甚至还认为，如果不对当事人的诉权进行限制的话，法院就会堆满案件，并且任何人的权利都无法得到切实的保障。其实，如果我们再进一步深入进行探究的话，这些理论所依据的原理就是我们所说的“利益衡量法”。虽然当时的立法者并没有明确指出他们所遵循的就是利益衡量法，但是我们无法否认的是，在原告资格的设定过程中，还是或多或少运用到了利益衡量的方法。比如，普遍获得人们认可的是如果不对原告的资格设定规定任何条件的话，那么行政机关的工作效率无疑会大打折扣。另一方面，如果为了单方面提高行政效率，而对原告资格进行过分限制的话，结果也会适得其反，会使得法院对行政机关的监督有所削弱，难以切实保障相对人的合法利益。针对此种现象，折中法是立法者比较倾向的一个选择。

（二）我国的规定

要准确定义行政诉讼原告资格，这不是一件容易的事情，当前在我国并没有一个准确而全面的概念来诠释行政诉讼原告资格。尽管如此，我国《行政诉讼法》中还是对原告的资格做出了相关的规定。比如，在该法的第2条中有规定，公民、法人或者其他组织有在行政争议中提起诉讼的权利，但是，享有提起这种诉讼的权利是有前提的，那就是行政机关或者行政机关工作人员所实施的具体行政行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益。不过，这只是一个十分原则性的规定，既不具体明确，也不便于司法人员的实际操作。此后，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>干问题的解释》（以下简称“若干解释”）对此做出了解释，其中第12条明确指出如果公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼的一个必要条件就是他们与行政机关的具体行政行为必须具有法律上的利害关系。因此，要真正把握行政诉讼原告资格，关键就在于要理解“法律上的利害关系”，并且，可以确定的一点是，原告资格的真正内容是提起诉讼之人与行政机关具体行政行为之间的利害关系。这些笔者将在后文予以详尽分析。同时，在我国《行政诉讼法》的其他条款中，如第24条第1款以及第41条也明确规定了，行政诉讼的原告是认为行政机关的具体行政行为侵犯了其合法利益的公民、法人或者其他组织。可见，我国对行政诉讼原告资格是有明确规定的，但是如何理解这些规定以及如何在实践操作，却有赖于我们的进一步理解和把握。

二、对我国行政诉讼原告资格认定标准的评析

因为我国对行政诉讼原告资格的研究并不是很多，因此，研究行政诉讼原告资格的认定标准对于研究行政诉讼原告资格具有非常重要的意义。当前，在我国，认定行政诉讼原告资格的标准主要有两个，一个是合法权益标准，另一个是法律上利害关系标准。

（一）合法权益标准

根据我国《行政诉讼法》第2条、第24条第1款，第41条的规定，可以得知，认定行政诉讼原告资格的一个关键标准就在于原告的合法权益是否被行政机关的具体行政行为所侵犯。意思就是，依据行政诉讼法，有权提起行政诉讼的原告是被具体行政行为侵犯了合法权益的人。但是，这里需要注意的是，原告的合法权益侵犯与否，不是有关人员直接认定的，而必须要经过法院的最终审查认定才能得知，是一个所能够认定的结果，在起诉阶段这个问题是无法真正解决的，况且侵犯合法权益这是一个实质结果，原告资格首先要回答的不是结果问题而是法律关系的关联性问题，这是一个形式问题。

（二）法律上利害关系标准

前面我们有提到《若干解释》中的第12条，并认为理解该条的一个关键就在于理解“法律上的利害关系”。这里，“法律上利害关系”的表述方式源自于我国《行政诉讼法》第27条有关行政诉讼第三人的规定。

那到底如何正确理解“法律上的利害关系”呢？首先，我们必须了解下当前学界对此的观点，总的来说，主要有三种观点：一是二要素说。一是有应当受到法律所保护的利益，二是这种应受法律所保护的利益受到了侵犯，且侵犯来自行政机关的行政行为。二是三要素说。三要素说在二要素说的基础上增加了受法律所保护的利益必须是提起诉讼之人所独有的。三是四要素说。四要素说是对二要素说以及三要素说的归纳与总结，并没有提出新的观点与看法。

从上不难看出，上述三观点都是以构成要件为角度来进行分析的，可以说，这只是简单的在运用逻辑分析方法而已。可是，我们对于“法律上的利害关系”的把握，仅仅靠这些还是不行的。通常来说，要准确了解某一件事物或者某一个概念，最重要的应该是了解它的核心部分，而不是了解其由几部分构成。无论“利害关系”被分解为多少个构成要件，必须具备一个核心要件。当然要抽出这个核心部分，就依赖于“利益衡量”的方法，此方法是在逻辑分析方法的基础上进一步总结出来的。根据这些分析，我们再仔细分析上述各个学说，其中，各学说中都包含了两个要素，这就是“合法权益”和“因果关系”，这当然就是我们所要分解出来的“利害关系”最核心的部分。其实，在司法实践中，对“利害关系”有所争议的地方也体现在这里。此时，引进利益衡量的方法可以使我们对这一问题有更深入的看法，也便于我们确定行政诉讼原告的资格，从而达到正确适用法律，保护原告合法利益的目的。

三、完善我国行政诉讼原告资格之构想

不可否认，在设定行政诉讼原告资格的立法规定中，我国立法还存在着严重的不足，对当事人的利益保护非常不利，也不利于行政诉讼的发展。因此，必须尽快完善我国行政诉讼原告资格的相关规定，并且，通过分析我们还可以得知，目前行政诉讼原告资格有“动态扩展”的趋势，如果不对此进行研究和完善，或者仅通过对实体方面进行完善的话，是无法达到真正解决问题的目的的。鉴于此，笔者认为，应同时从实体和程序方面入手来完善我国行政诉讼原告资格。

（一）实体规则方面

结合我国目前的国情及行政诉讼的实践出发，笔者认为，应当从如下四个方面考虑来界定我国行政诉讼原告资格的标准。

第一，在立法的总体构架当中，首先应当要考虑的是当事人要具备必须动用法律来解决问题的利益，而其他一些构成方面则不包括在内，如追诉期限、当事人的人数、法院是否具有管辖权等等。在《布莱克法律大辞典》中，其也认为原告所具备的资格应当是在诉讼争议中，人们所享有的将该争议求助于法律解决的权益。可以说，这样解释是与实践需要相符的，因为它认为原告资格与原告法律地位是不同的。而且，如果我们在立法上这样来区分原告的资格，那么法院在受理案件过程中遇到的诉讼主体资格问题就会轻而易举得到解决，同时，这与受案范围等法律规定的另外一些要求成为法院受理案件的条件，就可以更好地使司法工作人员在实践中区分相关概念的混同，正确适用法律，及时有效地开展工作，以全面保障当事人的利益。

第二，重新界定“利害关系”的内涵，将“事实上的损害”作为当事人起诉的标准。当前，“直接利益受到侵犯”是我国《行政诉讼法》中规定的标准，而《若干解释》则与此不同，它是以“法律上的利害关系”为标准的，二者虽然表述不同，但是从内涵上来讲，二者是相同的，只是《若干解释》中的规定比《行政诉讼法》中的规定相对要宽松一些。但是，这仍然无法满足现实的需要，还不是一个相对宽松的规定，其设定的主要目的仍然是为了缩小或者限制行政诉讼原告的范围，不利于行政诉讼的发展。基于此，有学者认为，《若干解释》第12条中的“法律上”的修饰语应当去掉，而应当以事实上的利害关系或可能有事实上的利害关系为标准，即“单一的事实标准”已经能够满足实践的需要，损害它是具有大众性质的且特定，它极有可能发生或者在现实中已经发生，并且这种损害与行政行为有因果关系，因此，这种事实上的损害标准，足够成为原告或具有原告的资格。

第三，为允许更多的行政相对人或者相关人提起行政诉讼，应当全面确立“司法最终救济”原则。根据目前我国行政诉讼法的规定，虽然行政机关作出的大多数具体行政行为都允许当事人提起行政诉讼，但对于抽象的行政行为和一些终局的具体行政行为，当事人是不享有诉权的。这个范围是与《行政复议法》中所设定的行政复议范围不一致的，而且，这根本就不符合行政救济中原则性的规定以及国际上通用的WTO的规则要求。鉴于此，在立法中，我们应当将“司法最终救济原则”确立为行政诉讼的原则，规定无论是抽象行政行为还是具体行政行为，在法律所允许的范围内，当无法通过行政手段解决争议的时候，可以向有管辖权的人民法院提起诉讼。

第四，可以根据行政诉讼的类型来确定原告的资格。笔者认为，依据行政诉讼的基本功能以及行政诉讼所要达到的目的，在立法时，可以考虑将行政诉讼分为个人救济诉讼和公法秩序救济诉讼两大类，具体如下。

1.个人救济诉讼的原告资格

现代行政诉讼发展的一个重要目标就是要尽全力保护保护的基本权利，努力拓宽公民基本权利的范围，使个人在整个社会中能够得到更全面的尊重和保护。因此，我国行政诉讼的重心也应当有所改变，要将其重心延伸到公民个人权利的救济上。

2.公法秩序诉讼的原告资格

目前，在我国公法秩序诉讼是不存在的，可是，这并不说明这种诉讼就是没必要的。相反，在现实生活中，这种诉讼秩序是有很大存在必要的，因为，在我们周围侵害国家或者社会公共利益的行政违法行为是经常发生的。由于这类违法行为并不会实际对具体的个人产生不利影响，因此，个人也就无权就该类行为提起诉讼，使得国家或者社会公共利益遭受侵害，因而可以说，设立公法秩序诉讼是十分有必要的。可以规定在该类诉讼中，原告不一定要是实际受到违法行政行为侵害的个人或者组织，只要其利益受到了影响，哪怕这种影响是潜在的，原告就被赋予了法律上可以请求相关法院撤销该违法行为的权利。当然，还可以规定在某些特殊情况下，即便个人的利益没有受到任何影响，在将来也不会受到影响，但是违法行政行为却对国家或者社会公共利益造成不利影响，作为一名普通的公民也是可以向法院提起诉讼的。

综上所述，有学者建议将行政诉讼法第二条的规定修改为：“与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼。行政行为侵犯国家或者社会公共利益的，受行政行为影响的当事人或者其他人可以依法提起诉讼。”笔者认为，该建议是可行的，值得借鉴。

（二）程序规则方面

“动态扩展”已经成为了行政诉讼原告资格的一个显著特点，这就说明在不同的历史发展阶段，由于社会情况的不同，原告诉讼资格当然就会有所不同。同时，我们知道，立法是具有滞后性的，其根本不可能在立法时穷尽所有的原告。因此，为有效解决这个问题，笔者建议，在我国行政诉讼法当中，对原告的资格设定一个总体的原则性的条款，同时，可以通过对最高人民法院进行授权，规定应当及时对有关行政诉讼原告的资格问题进行分析和研究。最高人民法院还可以在合适的时机公布相关典型案例以及在条件成熟时发布司法解释，及时确认新出现的原告资格。这是一种非常有效的确认原告资格的方法，与原告资格确定的相关政策是相吻合的，可以成为我国立法的一种理想选择。

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（责任编辑：许广东）