光伏产业主要政策及其与资源环境问题关联性分析

耿海清 任景明

(环境保护部环境工程评估中心，北京 100012)

我国2005年颁布了《中华人民共和国可再生能源法》，旨在促进可再生能源开发利用，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展。这部法律开启了我国大力发展新能源的序幕，随后从2006年开始，有关部委陆续颁布了一系列配套政策，无一例外地把促进可再生能源的开发利用作为首要目标。然而，截至2010年，全球光伏发电总装机容量已超过4000万千瓦，而我国仅有80万千瓦，仅占世界总量的2%;与此形成鲜明对比的是，太阳能光伏电池产量则高达1000万千瓦，占到了世界总产量的62.5%。由于光伏产业上下游之间严重失衡，导致我国太阳能电池产品90%以上出口欧美，相当于牺牲国内的资源环境为国外提供清洁能源。近年来，西方国家为了保护本国光伏产业，不断对我国的光伏产品展开反倾销、反补贴调查，致使国内企业大量停产、倒闭。当初政策出台的目的是为了促进自身的太阳能利用，而最终结果却适得其反，其中的政策原因值得深思。

1 光伏行业的主要政策

1.1 价格管制

对于并网太阳能发电项目，目前国家的主要激励政策是上网电价管制。根据《国家发展改革委关于印发〈可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法〉的通知》(特急?发改价格［2006］7号)、《国家发展改革委关于印发〈可再生能源电价附加收入调配暂行办法〉的通知》(发改价格 ［2007］44号)、 《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》(发改价格 ［2011］1594号)等文件要求，最新核准的太阳能光伏发电项目，除西藏执行每千瓦时1.15元的上网电价外，其余省(区、市)均按每千瓦时1元执行，是火电上网电价的两倍以上。同时，为了保证电网企业的利益，可再生能源发电项目上网电价高于当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分则通过向电力用户征收电价附加的方式解决。也就是说目前包括太阳能光伏发电在内的新能源发电成本有相当一部分是通过行政手段转移给了终端用户。

1.2 财政补贴

对于与城乡建筑结合的分散式太阳能发电系统，现阶段国家主要是通过财政补贴的方式鼓励其发展。根据《关于印发〈太阳能光电建筑应用财政补助资金管理暂行办法〉的通知》(财建〔2009〕129号)，对于城乡光电利用项目，2009年的补助标准是20元/Wp，以后年度补助标准将根据产业发展状况予以适当调整。根据《关于实施金太阳示范工程的通知》(财建〔2009〕397号)，并网光伏发电项目原则上按光伏发电系统及其配套输配电工程总投资的50%给予补助，偏远无电地区的独立光伏发电系统按总投资的70%给予补助。

1.3 示范工程

为了增强太阳能光伏产业的影响力，调动社会各界的积极性，实施示范工程也是重要的政策手段之一。对于并网太阳能项目，2007年国家发展改革委发布了《国家发展改革委办公厅关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的通知》(发改办能源〔2007〕2898号)，提出要大力支持在沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地发展大型并网光伏示范电站的要求。对于太阳能光电技术在城乡建筑领域的应用，2009年国家财政部出台了《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》(财建〔2009〕128号)，提出了“太阳能屋顶计划”。随后又出台了《关于实施金太阳示范工程的通知》(财建〔2009〕397号)，提出各省要加快制定实施方案，推进金太阳示范工程建设。

1.4 准入控制

国家发展改革委会会同有关部门不定期发布的《产业结构调整指导目录》，是各级政府部门审批和核准建设项目的主要依据。在《产业结构调整指导目录》(2005年本)中，把太阳能开发利用，太阳能发电设备制造，太阳能电池生产，6英寸及以上单晶硅、多晶硅及晶片制造列入了鼓励类项目，但在限制和淘汰类项目中并没有涉及光伏产业。在最新的《产业结构调整指导目录》(2011年本)中，鼓励类项目专门增加了“新能源”类别，包括了太阳能光伏发电系统集成技术、太阳能建筑一体化组件设计与制造、各类晶体硅和薄膜太阳能光伏电池生产设备、太阳能光伏电池及高纯晶体硅材料、太阳能热利用及光伏发电应用一体化建筑、光伏太阳能设备等，几乎覆盖了光伏行业的各个产品环节。此外，首次在限制类项目中列入了电耗高于12000千瓦时/吨的工业硅生产。2009年9月，在《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》(国发〔2009〕38号)中，首次把多晶硅列入产能过剩行业，提出了一些准入控制条件。2010年12月，工业和信息化部、国家发展改革委、环境保护部联合发布了《多晶硅行业准入条件》，从项目建设条件和生产布局、生产规模与技术设备、资源回收利用及能耗、环境保护等多个方面提出了多晶硅行业的准入要求。

2 政策系统存在的主要问题

2.1 政策体系的欠缺

只有通过科学和规范的政策设计，建立由具体政策相互支持、相互制约的政策体系，才能真正起到引领和规范行业健康发展的作用［1-3］。反观我国的光伏产业政策体系，迄今仍存在诸多不足。首先，缺乏对产业体系的整体考虑。现有政策主要集中在终端发电环节，且以鼓励为主，对中上游产品只是进行简单的准入控制，事实证明在中国特有的政策环境下作用非常有限;其次，政策缺乏前瞻性。2006-2009年是光伏行业政策的密集发布期，但所有政策都在鼓励太阳能终端发电，只到2010年后才提出了一些规范中上游产业发展的要求，但此时多晶硅和太阳能电池已经出现了严重产能过剩。从政策逻辑上讲，在大力鼓励下游产业发展的同时，就应想到上游产业可能出现的失序，并同时做好准入控制，而事实上政策的出台顺序正好与产业链顺序相逆，明显缺乏前瞻性(如图1所示);第三，政策实施的保障措施不足。迄今尽管出台了很多鼓励太阳能发电的政策，但配套保障措施不足，如许多太阳能发电企业仍存在上网困难，对太阳能光电建筑如何补贴也存在操作上的问题［4，5］。

图1 光伏产业主要政策工具与产业链关系示意图

2.2 政策工具的不足

政策工具是为了实现政策目标而采取的手段和方式。我国光伏产业政策系统中的政策工具使用不尽合理，主要表现在以下几个方面:首先，对于市场在资源配置中起主导作用的中上游产品生产，本应多使用经济手段，而实际上却采取了行政干预;对于需要政府大力扶持的太阳能终端发电环节，行政手段却软弱无力;第三，对光伏发电的经济激励不足。对太阳能发电上网电价进行补贴，是各国的通用做法［6］，但我国的补贴标准太低，仅能使太阳能发电企业处于微利状态。再加上政府没有明确提出补贴的持续时间(德国、西班牙等国均有明确的购电电价存续期，一般在20年以上)，使企业预期不明确，难以起到激励作用;第四，技术创新是太阳能实现大规模应用的核心，也是解决资源环境问题的关键，但我国迄今没有出台相关的技术政策。

2.3 政策主体的短视

政策主体是指直接或间接参与政策制定、执行、评估等活动的个人和组织，其中政府的作用至关重要。在处理政府和企业、市场之间的关系上，我国与西方国家存在显著差异，而这直接影响到了政策的制定和执行。德国、西班牙、美国等西方国家，鼓励发展光伏产业的根本目的是利用绿色能源，改善能源结构。由于政企边界清楚，行为规范，因而其补贴政策能够直接促进太阳能终端发电［6］。反观我国，尽管中央政府的初衷是促进太阳能利用，但地方政府更感兴趣的则是投资和增长。因此，地方政府普遍把通过技术和设备引进短期内就能产生效益的多晶硅、太阳能电池等中上游产品作为扶持的重点，在招商引资方面给予了众多优惠政策;而对于技术不成熟、调度和运营困难，且短期内几乎无利可图的太阳能终端发电则普遍积极性不高。

2.4 政策环境的变化

政策环境是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和，包括政治、社会、经济和自然环境，对于政策的执行过程具有重要影响。早在2000年，德国就制定了《可再生能源法》，并于2004年对该法进行了修改，根据不同的太阳能发电形式，政府给予为期20年、每千瓦时0.45-0.62欧元补贴，每年递减5%-6.5%，旨在促进太阳能利用，同时鼓励技术进步。随后，西班牙、意大利等国也出来了类似的鼓励政策，对于上述国家的太阳能应用起到了直接推动作用，也拉高了国际市场上的太阳能产品价格，导致多晶硅价格在2008年一度高涨至500美元/t，这是导致我国很多企业争相涌入光伏产业的主要原因。然而，2008年全球金融危机后，欧债危机愈演愈烈，西方国家纷纷减少了太阳能发电补贴，为国际市场上多晶硅价格的直线下落埋下了伏笔。与此同时，我国则在2008年推出了四万亿投资刺激计划，光伏产业被当作战略性新兴产业重点扶持，这直接导致了随后几年光伏产品的严重产能过剩。

3 政策系统与资源环境后果的关联性分析

3.1 使我国成为西方国家的污染转移目的地

从2006年开始，国际国内几乎同时掀起了开发利用太阳能的热潮，多晶硅、太阳能电池等产品价格迭创新高，吸引了国内众多并不具备资金和技术优势的企业大量上马光伏项目。一些地方政府为了招商引资，也在土地、信贷、税收等方面给光伏企业提供了众多优惠。在国际、国内两方面因素的作用下，国内迅速掀起了多晶硅、太阳能电池等项目的建设热潮。面对这一态势，管理部门并没有及时出台相应的规范和指导性政策，很快便出现了多晶硅、太阳能电池等上游产业的无序发展。与此同时，欧美国家则由于太阳能电池制造厂成本高、污染严重等原因，纷纷将制造业务向亚洲地区迁移或以代工方式生产。我国下游太阳能发电则由于产品没有价格竞争优势，政策不配套等原因，无法消化上游产品的巨大产能，因此很快便沦为为世界发达国家提供上游光伏产品的“世界工厂”，多晶硅产品90%以上用于出口，事实上已经沦为西方国家转移行业污染地目的地。

3.2 强化了能源富集区的传统路径依赖

目前电力成本约占多晶硅生产成本的30%～40%，导致多晶硅生产企业布局明显向西部煤炭资源富集区集中，特别是一些中西部地区打着承接东部转移产业的大旗，已将煤—电—多晶硅产业链当作新的经济增长点。例如鄂尔多斯市已经明确提出要立足当地煤电资源，打造“单晶硅—太阳能电池及组件—太阳能发电”产业链，力争到2015年，多晶硅产能达到8500吨。一些企业也转向了光伏产品生产，如鄂尔多斯集团原是一家服装企业，近年来受国际市场上多晶硅价格居高不下的影响，从2007年开始，也将业务延伸到了多晶硅生产上，目前已建成了产能2500吨的太阳能级多晶硅项目。类似情况在山西、河南等煤炭资源富集区普遍存在，客观上制约了当地的产业结构升级，强化了对“两高一资”行业的路径依赖。从2012年开始，我国的煤炭行业已经明显产能过剩，如果不加以控制，多晶硅极易成为煤炭富集区消耗过剩产能的目标行业，从而影响我国经济转型战略的实施。

3.3 隐藏着巨大环境风险

多晶硅生产过程中会产生大量四氯化硅、氯化氢、氯气等废液和废气，均属有毒有害物质。特别是主要副产物四氯化硅，是一种腐蚀性极强、难以保存的有毒液体，具有急毒性，即使浓度很低也会使人出现咳嗽、胸闷、头晕等症状，高浓度的四氯化硅会引起角膜混浊、皮肤组织坏死，引发呼吸道炎症甚至肺水肿。当前国际上回收或处理四氯化硅主要有两条途径。一是在高温高压下利用氢气将四氯化硅还原为多晶硅的主要原料三氯氢硅。国内大量中小企业由于技术上的原因，该法的单程转化率较低，氢化成本比直接合成三氯氢硅的成本还要高。二是利用四氯化硅生产高附加值的气相法白炭黑，形成一个循环经济产业链，德国瓦克、日本德山等大厂就是采用该法。但是，这些厂家长期实行技术封锁，国内多晶硅企业无法购买该项技术，导致自行回收的四氯化硅纯度不高，不能满足气相白炭黑的生产。目前国内中小企业一般采取以下两种方式处理四氯化硅:一是在厂区建立专门的储罐片区存放四氯化硅;二是干脆深埋、乱倒，或者贴钱将四氯化硅“外包”给不法人员，任其处理。不管采取哪种处理方式，都隐含着巨大的环境风险［7，8］。

4 促进光伏产业健康发展的政策建议

2012年7月，国家能源局发布了《太阳能发电发展“十二五”规划》，提出到2015年底，太阳能发电装机容量达到2100万千瓦以上，年发电量达到250亿千瓦时;2020年太阳能发电总装机容量达到5000万千瓦，可见我国的光伏产业仍有很大发展空间。为促进产业健康发展，急需加强政策引导。

4.1 减少政府对上游产业的干预

从历史经验来看，几乎在每个产能过剩行业发展的初期，都有地方政府不顾成本的扶持。而在行业已经出现了严重的无序发展态势后，一些准入政策才会迟迟出台，而此时已经难以发挥作用，多晶硅和太阳能电池组件同样如此。据统计，迄今全国31个省级行政区均把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业，600个城市中有300个正在发展光伏产业。光伏产业上游已经出现了产业集中度低、技术水平不高、资源环境影响突出等问题。由于全球性产能过剩，自2011年5月以来，光伏产品价格不断下跌，迄今我国90%以上的多晶硅生产企业均已停产。在此形势下，通过企业兼并重组，实现产业上下游一体化成为唯一出路。在行业重新洗牌的过程中，应充分吸取历史教训，发挥市场的资源配置作用，尽量减少政府干预。

4.2 加强对下游产业的规范和引导

当前，以德国为首的西方太阳能利用大国纷纷降低了对下游产业的补贴，导致全球多晶硅、多晶硅电池等产品严重产能过剩。作为全球最大的太阳能产品生产国，我国许多企业已经陷入停产状态。在此形势下，大力推进太阳能终端利用势在必行。然而，对于发电环节，目前的所有政策均持鼓励态度，尚缺乏规范太阳能利用的相关要求。从目前来看，太阳能光伏发电的土地占用面积较大，生态影响也非常突出。为防止全球太阳能产品的过剩产能集中涌入我国，重蹈上游产业无序发展的覆辙，我国亟需改变对下游产业片面支持的政策导向。为此，急需制定针对太阳能利用环节的准入政策，并把土地利用、环境保护、生态建设等作为重点内容。

4.3 突出政策的行业服务功能

由管制型政府向服务型政府转变，是我国行政体制改革的重点。与此相适应，政府部门在行业政策的制定上，也应突出服务功能。对于光伏产业而言，可从以下几个方面着手:首先，面对上游产品外部市场的恶化和国内产能的严重过剩，国家可考虑加大政府采购力度，例如在市政建设中可优先使用太阳能路灯，在一些政府投资的建筑中可率先安装太阳能屋顶，如此不仅有助于企业渡过难关，也可在社会上起到示范效应;其次，太阳能发电能否实现大规模商业化，关键在于技术创新。对此，政府亟需加大科研投入力度，除创立国家级光伏研究中心开展基础研究外，更应与行业龙头企业联合，加大关键技术研发力度;第三，为引导行业有序发展，国家除政策引导外，还应做好相关的信息服务，如国际市场上的产品供求信息、价格变化、贸易管制等，并提前对企业提出预警。

4.4 将战略环评融入行业决策

战略环评(包括政策环评和规划环评)已被实践证明是从决策源头防范环境风险的重要手段［9，10］。国家能源局、工信部等部门先后发布了《太阳能发电发展“十二五”规划》、 《太阳能光伏产业“十二五”发展规划》，但均未依法开展规划环评。因此，整个太阳能光伏产业的发展规模、布局、产品结构、发展时序等，尚未从资源环境承载能力、重大环境风险防范等角度进行过深入论证。此外，作为一个新兴产业，在发展初期受政策的影响较为突出，而其本身隐藏的资源环境问题也具有很大的不确定性。从目前行业暴露出来的一些问题来看，政策制定时缺乏前瞻性、全局性考虑，缺乏对政策环境的准确判断是主要原因，因此开展针对主要经济、技术政策的环境影响评价非常必要。

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