村镇银行运行格局、发展偏差及应对策略＊

王修华，刘志远，杨 刚

（湖南大学金融与统计学院，湖南 长沙 410079）

一 引 言

作为现代农村经济的核心，农村金融的发展滞后，已经成为当前农村经济发展的主要瓶颈。为从根本上解决农村金融供给不足问题，切实提高农村金融服务质量和水平，2006年12月银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好地支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》），按照“低门槛，严监管”的原则，积极引导各类资本到农村地区投资设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。这次具有增量改革鲜明特色的农村金融新政因承载着破解农村金融困境的重任，而被监管层寄予厚望。

村镇银行是本次农村金融增量改革的主要成果，截止2011年7月底，全国共发起设立三类新型农村金融机构542家，其中村镇银行490家，占比达到90.4%。基于此，本文以批准设立的490家村镇银行为考察对象，尝试通过把现实运行情况与政策设计初衷进行对照，科学评价村镇银行的实践效果，探究其制度安排中存在的问题以及发展中的偏差，推动改革的进一步完善和深化。

二 村镇银行运行的基本格局

村镇银行的试点设立是增量改革的重要举措，是吸引民营资本进入银行业、支持农村金融发展的重要途径，同时也是促使农村民间金融阳光化的重要路径。在政策层面已经经历首批试点准入、扩大试点及完善配套政策等三个阶段。下面从地区分布、发起机构种类、注册资本等方面对村镇银行运行基本格局进行分析。

（一）地区分布情况

全国村镇银行地区分布中，东部地区11个省市设立204家，中部地区8省共设立146家，西部12个省份共设立140家，三者比例为41.6：29.8：28.6。如表1所示。总体来看，尽管村镇银行在中西部率先试点，但中西部的数量和东部有差距，两相比较，都没有东部地区多。由于资本的逐利性，在扩大试点阶段银行业金融机构更愿意在经济发达的东部地区设立，而中西部欠发达地区投资动力不足。尽管银监会实施了“东西挂钩、城乡挂钩”政策，即主发起人在全国百强县或大中城市发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行1：1挂钩，或与中西部地区实行1：2挂钩；在东部地区规划设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2：1挂钩，或与中西部地区实行1：1挂钩，但并没有改变原有格局。

（二）发起机构类别情况

不同类型的银行机构由于战略导向不同，在发起设立村镇银行的态度上存在显著差异。从表2可以看出，发展空间受限制的城市商业银行设立的最多，为246家。农村商业银行和农村合作银行紧随其后，分别设立85家和44家，三者合计共占76.5%。全国性股份制商业银行设立38家，四大国有银行积极性不高，共设立29家。外资银行设立9家，国家开发银行作为政策性银行转制而来的商业银行，没有机构网点，发起设立7家。总体上看，城市商业银行、农村商业银行和合作银行等地方性中小银行是设立村镇银行的主力军。

表1 2011年7月底村镇银行地区分布情况

__表2 村镇银行主发起行机构类别（单位：家）

（三）注册资本情况

在银监会颁布的《意见》中，要求低门槛设立村镇银行，如在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元人民币；在乡（镇）设立的村镇银行，其注册资本不得低于100万元人民币。但当前设立的村镇银行其注册资本普遍走高，注册资本均值为6535万元，如表3所示，很多村镇银行的注册资本

单位：家达到了新设城市商业银行或农村商业银行的要求①依《商业银行法》，设立城市商业银行的最低资本金限额为1亿元人民币，设立农村商业银行的最低资本金限额为5000万元人民币。。相对较低的注册资本金门槛并非各类主发起行新设村镇银行的主因。

图1 注册资本金的分布情况（单位：家）

（四）支农情况

根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行发放贷款应首先满足县域内农户、农业和农村经济发展的需要。村镇银行成立时间不长，相关数据不易于取得，本文根据公开资料取得的数据进行整理，以此对村镇银行的支农情况进行分析。

表3 村镇银行服务对象情况

从表3可以看出，村镇银行主要的服务对象主要是农户及县域中小企业，即村镇银行较好地执行着其历史使命，但又有着结构上的区别。这些村镇银行对中小企业发放贷款的比例将近一半，为46.1%，最高比例为87%，对农户和涉农企业贷款的比例分别为31.8%和13.4%，对农户发放贷款的最低比例为6.6%，有的村镇银行还没有发放涉农企业贷款的记录。这些村镇银行对农户及涉农企业的贷款比例总和低于对中小企业贷款的比例，村镇银行在发放贷款方面倾向于中小企业等具有较大贷款规模的客户［1］。

三 村镇银行发展过程中的偏差分析

作为“草根”金融机构的代表，村镇银行充分利用自身拥有的信息优势、机制优势和文化优势，在缓解农村金融服务不足、提高农村金融网点覆盖率、强化农村金融市场竞争等方面发挥了积极作用，显示出良好的发展态势和顽强的生命力。然而，由于现行制度安排的缺陷和不完善，不仅使村镇银行的发展进程与与政策初衷相差甚远，而且导致已设立村镇银行发展出现偏差，表现出诸多不好的倾向，在解决当地三农贷款难上还未能起到应有的作用。

（一）向东部发达地区集中，布局不合理

我国村镇银行发展出现“东快中西慢”的不均衡态势［2］。从图2可知，东部地区共204家，中、西部地区分别为146家和140家，东部地区的数量分别高于中部地区数量和西部地区数量。中国城乡之间、区域之间经济发展不平衡、产业结构不协调等状况，决定了金融产业政策的导向是引导金融资源由东部聚集向中西部地区扩散。村镇银行作为金融产业的一部分，其布局应当根据当前经济发展的特征，吸引金融资源向中西部欠发达地区合理布局，进而推动经济的协调发展。因此，村镇银行的这种地区分布与国家的金融产业资源布局导向不匹配，也与国家监管部门的初衷相背离。因为金融服务严重不足和空白点的地区基本上位于中西部地区，如此分布不能缓解我国广大中西部农村地区有效金融服务缺乏和农村金融竞争不充分的矛盾［3］。

图2 村镇银行的区域分布（单位：家）

（二）支农目标偏移，村镇银行不“村镇”

如表3，村镇银行支农贷款只占45.2%，农户和涉农企业并没有成为村镇银行的服务主体。部分村镇银行不愿意发放小额贷款，倾向于“傍大款”，做大额批发业务与对公业务，如邛崃国民村镇银行注册资本仅为5000万，单笔贷款金额达到120万，仪陇惠民村镇银行注册资本仅3000万，单笔贷款达到200万。自贡农商村镇银行与当地政府签订了银政合作协议，将资金投向当地的专业阀门制造企业华夏阀门有限公司。部分村镇银行支农目标偏移，表现出村镇银行不“村镇”的一面［4］。

究其主要原因在于，这些主发起行设立的动机不纯所致。以城市商业银行为代表的地方性中小银行表现出极大的热情，但如果我们考察其发展过程就不难理解个中缘由。城市商业银行组建之初，出于防范风险考虑，只许在所在市（区）城区范围内设立分支行，不允许跨区域经营。尽管近年来政策有松动，但对大多数城市商业银行而言，要想突破政策限制是有很大难度的，如今有这样一举两得的机会他们自然是不会错过的。可谓是“借新设之名，行扩张之实”，同时由于响应政策号召在监管层面前也积攒了一些“政策筹码”。外资银行热衷设立村镇银行也是“醉翁之意不在酒”。由于分支机构设置受到较为严格的限制，假借村镇银行的形式可以规避政策限制，间接实现机构布局的扩张。仔细分析目前外资村镇银行的选址和股本结构情况，其跟踪大客户、配合各地分行开展业务的意图就非常明显了。目前所有的外资村镇银行都以全资控股形式设立。选址首要考虑经济效益，多以当地经济是否发达，是否有潜在黄金客户资源为标准［5］。如北京密云汇丰村镇银行选址密云县新东路，而密云经济开发区汇集了伊利、太子奶、今麦郎、韩国万都等知名企业。湖北随州汇丰村镇银行选在有武汉健民集团、波导随州公司和一些出口型企业的随州经济开发区。内蒙古和林格尔村镇银行选在蒙牛集团的总部所在地。国有大型银行对于重返农村金融领域一直持犹豫态度，设立村镇银行更多地是出于对政策的策略性回应和社会责任的履行。事实上，正是因为农村地区不符合四大行的比较优势，设立村镇银行对于机构网点众多的国有大型银行而言，商业价值并不大，1999年以来从农村的大规模撤离就是生动的证明。从首次发起设立时间与设立地点看，全国性股份制商业银行与国有大型银行类似，发起设立的政治表态大于商业意图。

从以上分析可以看出，这些银行参与设立村镇银行并不是出于真正的诚心诚意，致使新设机构经营出现偏差是再自然不过的事了。

（三）基础设施不完备，经营面临“短板”

存、贷、汇是银行的基本功能，由于村镇银行难以达到中央银行对银行业金融机构进入其支付结算系统设置的标准，大部分村镇银行无法进入到中央银行的支付结算系统，进而导致村镇银行面临汇兑业务、人民币票据凭证等现代化的结算功能缺失和资金清算系统不完备等困难；目前村镇银行尚处于独家网点经营阶段，客户把钱存入村镇银行难免为其流动性担忧，使得人们对村镇银行持怀疑态度。［6］如果村镇银行的现代化结算功能长期缺失及基础设施得不到改善，不但村镇银行的新客户会望而却步，老储户也会流失，甚至出现资源枯竭的可能，极不利于村镇银行发展。同样作为支农惠农的主体，村镇银行没有享受到与农信社同等的优惠待遇，如没有获得人民银行的扶贫贴息贷款支持；在征税方面多是参照商业银行的标准，使得村镇银行在与当地农信社等农村银行业金融机构的竞争中处于劣势，给村镇银行的发展带来了较大的压力。

（四）民间资本参与热情不高，设立速度缓慢

目前银监会对村镇银行的发起机构有严格的规定，要求必须是银行业金融机构。这种制度安排的初衷：一是引进银行业金融机构作主发起人、最大股东能确保机构安全运营、健康发展，有效防范金融风险［7］，防止重蹈上世纪九十年代农村基金会的覆辙。二是引进和利用银行的运营、管理经验和技术、网络优势，使村镇银行从设立开始就具有良好的发展基础。这种制度安排体现出监管层的审慎原则和防范风险的大局意识，可谓用心良苦。从保障村镇银行设立后安全运营的角度看，银监会的规定不无道理。然而，这样的制度安排对民间资本过于审慎，导致其参与热情不足。民间资本不能作为主发起人，持股比例也有限制，《意见》规定，单一境内银行业金融机构持股比例不得低于20%，单一自然人持股比例、单一其他非银行企业法人及其关联方合计持股比例不得超过10%。任何单位或个人持有村镇银行、农村合作金融机构股份总额5%以上的，应当事先经监管机构批准。村镇银行的董事长由发起行的行长兼任，监事长、行长、风险执行官及财务科长也都由主发起行下派。无论从村镇银行的实质所有者来分析，还是从其高管来源来考察，村镇银行都受控于母行［8］。民间资本在村镇银行实际上没有话语权，导致民间资本投资村镇银行的热情度锐减，这也是村镇银行设立缓慢的重要原因所在。［9］

四 村镇银行可持续发展的应对策略

村镇银行的试点推广增加了农村金融供给，一定程度上填补了农村金融服务空白，对农村金融市场起到了一定的“鲶鱼”效应，有助于缓解农户融资难的状况。但由于制度设计存在缺陷，村镇银行的发展偏离了政策设计初衷，其可持续性也令人堪忧。因此，需要完善相关政策措施，防止村镇银行支农目标偏移，促进村镇银行可持续发展。本文认为应从以下几个方面着力：

（一）有序引导民间资本进入，拓宽市场准入深度

2011年5月13日，国务院颁布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（又称“新36条”），给予民间资本更大的“活动空间”。第十八条明确规定允许民间资本兴办金融机构。在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。然而，一年半过去了，金融领域并没有实质性放开，“新36条”成为“白条”。现在监管层应拿出智慧，不失时机地将贯彻落实国务院 “新36条”文件精神与加快发展村镇银行结合起来，改变民间资本参与的制度瓶颈，在发起设立资格、持股比例等方面给予平等的权利和预期，以渐进的方式有序引导达到一定准入门槛的民间资本作为主发起人到中西部地区试点设立村镇银行，激发民间资本参与的积极性，同时也有助于扭转“东快中西慢”的不平衡态势。政府要做的就是完善规则制度，加强监管，限制其负面效应。

拓宽发起机构的范围，推动村镇银行多元化发展。银监会在《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》（银监发2010﹝27﹞号）中，提出允许资产管理公司发起设立村镇银行，可视为放松村镇银行发起设立限制的尝试。监管当局可以进一步降低村镇银行准入门槛，允许信托投资公司、证券保险类机构等符合条件的非银行金融机构发起设立村镇银行；同时，也允许境外非银行金融机构作为第一大股东发起设立村镇银行。允许运行绩效良好的社团法人发起设立村镇银行，给予它们平等的市场准入资格，破解银行机构参与积极性不高、动机不纯，而企业和社团法人等民间资本参与积极性高却被排除在外的矛盾，逐步形成多种所有制、多元化主体发起设立村镇银行的竞争格局。

（二）加快配套扶持政策措施出台和落实的步伐

村镇银行作为新兴事物，其发展壮大离不开良好的外部运营环境和相关配套扶持政策。一是加快全国性统一的支付结算系统及征信系统的上线推广工作，对村镇银行通过间接方式加入清算系统进行统一规范，允许村镇银行借助其主发起行平台开通个人及企业征信系统，实现个人和企业信用查询功能；人民银行也应尽早将村镇银行纳入主流支付结算系统。二是统一税收优惠政策。目前国家尚未正式下发文件明确对村镇银行的税收优惠政策，部分地方政府同意村镇银行参照信用社的税率缴纳所得税和营业税，而大部分地方政府因未接到财政部的正式文件仍按正常税率征收。应争取将村镇银行作为服务三农的社区性金融组织，比照农村信用社享受所得税减半和营业税减免的优惠政策。三是拓宽资金来源渠道。给予村镇银行更低的存款准备金率及支农再贷款、再贴现的专项支持，以解决村镇银行支农信贷资金不足的难题；地方政府应增加在村镇银行的财政存款，作为对积极发放涉农贷款的奖励；鼓励村镇银行以同业拆借、协议贷款等方式从邮政储蓄银行、农业银行和信用社等借入资金，加强与当地银行合作。四是加快财政支农激励机制建设。落实《财政部关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知》，扩大县域金融机构涉农贷款增量奖励试点范围；加大涉农贷款财政贴息力度，充分发挥财政资金杠杆作用，提高村镇银行 “三农”信贷投放的积极性。

（三）健全涉农贷款激励约束机制

银监会应加快研究制定村镇银行支农考核办法，加大对村镇银行支农比例达标的奖惩，通过考核来强化对村镇银行服务“三农”情况的监督管理。对考核排在前列的村镇银行，实施正向激励机制，在网点设置、业务开展方面给予一定奖励，纠正村镇银行偏离设立初衷和市场定位的行为，敦促村镇银行切实为所在区域农民、农业和农村经济发展服务。

监管部门要进一步明确主发起行对村镇银行可持续发展的职责，建立主发起行支持村镇银行发展效果的后评价机制。主发起行要在创新与风险防控等方面，从创新金融工具、金融技术、金融产品、金融服务方式等方面对村镇银行进行支持，满足新农村建设的资金需求。同时，尽快出台具体的奖惩措施和标准，对发展方向偏离“三农”或出现经营风险的村镇银行的主发起行，要采取限制其发起设立村镇银行等约束机制；对发展状况良好、支农贷款达标的村镇银行，给予其主发起行相应的奖励措施。

（四）探索建立村镇银行分层监管模式

银监会在负责对银行业金融机构进行监管的同时，还承担着推动农信社改革的重任。在村镇银行数量的快速增长的背景下，银监会在基层原本就比较分散的监管力量会更加薄弱，统一监管的模式难以有效兼顾对村镇银行的监管。根据村镇银行主发起行类型及资本实力的差别，可以尝试设置两层监管模式。由国有大型银行、股份商业制商业银行及外资银行发起设立的村镇银行，鼓励其发展村镇银行子银行和采取控股公司模式，继续由银监会及其分支机构进行监管，在监管对象上，突出对控股公司或村镇银行管理总部的监管；在监管方式上，主要采取非现场监管，强调管理总部或控股公司对子银行的自律管理。

城市商业银行、城市及农村信用社等区域性商业银行发起设立的村镇银行，由地方政府设立专门的监管部门实施监管，缩短监管链条。监管机构可以根据当地实际情况，制定灵活的监管标准和发展计划。地方政府要着重加强基层监管能力的建设，提升基层监管人员的业务素质，加大对村镇银行的现场监管力度，保障监管的有效性。在民间资本获准发起设立村镇银行后，也可以将其纳入地方政府监管范围。

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