“新县制”体系下失学民众补习教育研究*

黄 昊

(首都师范大学历史学院，北京 100048)

1939年9月，国民政府颁布《县各级组织纲要》，正式推行“新县制”。“新县制”是国民政府改造中国基层社会的重大举措。作为“新县制”庞大制度体系的重要组成部分，国民政府教育部自1940年起，颁布了以《国民教育实施纲领》为首的一系列法令法规，开始实施“国民教育”。失学民众补习教育则作为“国民教育”的两大支柱之一，被列入新县制改革及地方自治必须完成的事项，在抗战期间得到了官方前所未有的提倡，并伴随国民学校的普设而广泛开展，在日本帝国主义实施“奴化教育”，中华民族面临亡国灭种的危机关头，对唤醒民族意识发挥了作用。但是目前学界对于新县制下的失学民众补习教育尚未有专门研究①目前涉及新县制下国民教育的论文有三篇:汪巧红:《试论“新县制”下国民教育专制统治的强化》，《理论月刊》2006年第12期;周险峰、李红燕:《“新县制”的推行与地方教育行政机构的演变》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)1995年第3期;曹天忠《新县制“政教合一”的演进和背景》，《近代史研究》2008年第4期。但主要以“政教合一”政策研究为主，未涉及到失学民众补习教育的具体情况。新县制研究著作如张俊显《新县制之研究》，台北正中书局1988年版，魏光奇《官治与自治:20世纪上半期的中国县制》，商务印书馆2004年版第212—255页，对新县制下国民教育没有提及，也没有失学民众补习教育内容。，笔者拟对抗战时期国民政府推行失学民众补习教育进行论述，以期对抗战时期国民政府教育事业及“新县制”的研究有所补益。

一、“新县制”与失学民众补习教育的整合

1939年6月，蒋介石发表了名为“确定县各级组织问题”的演讲，该演讲作为1939年9月“新县制”改革纲领性文件《县各级组织纲要》制定的基础，第一次提出了将小学教育与民众补习教育合流。1940年，国民政府“紧接着‘新县制’之后，又颁布了《国民教育实施纲领》”，著名成人教育家陈礼江说:“这是因为我们的基层政治有了新的布置，配合这新的设施，而产生了新的教育制度，我们可以说，国民教育因新县制而生，新县制将因国民教育而完成。”②陈礼江:《国民教育与新县制》，《国民教育指导月刊》(重庆)1944年第1期。

新县制对于失学民众补习教育的整合，主要体现在以下三个方面:

(一)“失学民众补习教育”地位的提高

国民政府为何重视失学民众补习教育，并将之作为国民教育的两大支柱之一呢?抗战前的中国，基层民众识字率相当低，依照1930年全国教育方案编制委员会通过的《实施成年补习教育初步计划》估计，全国人口436094953人，既识字者为百分之二十，共计87218990人，不识字者约为百分之八十，共计348875962人。其中12岁以上、50岁以下之文盲为202435277人①《陶行知全集》(第2卷)，成都:四川教育出版社，1991年，第531－532页。。民众没有文化知识，缺乏对国家观念、民族意识的正确理解，则容易被日军利用。1938年担任安徽省主席、21集团军总司令的廖磊在日记中写道:“敌实施怀柔政策，我民众帮敌筑阵地，修公路，运行李者有之，当向导任斥候者亦有之。”②廖磊:《燕农日记》，《廖主席言论集》，立煌:中原出版社，1939年，第273页。基层官员不识字者大有人在，1938年初安徽省府对凤台、怀远、霍邱、寿县基层行政进行考察，发现各县区保长“有一部分年龄过长、程度太低，且多不识字，于保甲法令及保甲人员，职责多欠明了”③安徽省政府秘书处:《巡视凤怀霍寿各县局施政概况》，《安徽政治》1938年第1期。。保甲长连字都不识，则上级公文亦无法看懂，遑论“新县制”改革。

抗战爆发前，民众补习教育由各地民众教育馆办理，或由乡村建设运动者推行。“政府对于民众补习教育之推广始终未有合适之路径。”④《最近云南教育概况》，《云南教育通讯》1939年第16期。然而，在《国民教育实施纲领》中，失学民众补习教育的地位发生了重大变化。《纲领》规定，国民教育仅分两大部分，一为义务教育(当时的义务教育即指小学教育，不包括中学——引者注)，一为“失学民众补习教育”。并对“失学民众补习教育”的范围作了界定:“全国自十五足岁至四十五足岁之失学民众，应依照本纲领分期受初级或高级民众补习教育，但得先自十五足岁至三十五足岁之男女实施，继续及年龄较长之民众，其十二足岁至十五足岁之失学儿童，得视当地实际情形及其身心发育状况，施以相当之义务教育或失学民众补习教育。”⑤中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编教育1，南京:江苏古籍出版社，1997年，第421页。

由此，民众补习教育“自实施国民教育后，为着配合新县制，加速完成地方自治起见，便将他划归国民教育的领域而与小学部巍然并立，成为国民教育中之两大支柱”。⑥沈复镜:《推行国民教育应如何实施失学民众补习教育》，《国民教育指导月刊》(湖北)1941年第3期。

(二)推广途径:利用新县制“三位一体”广泛开展

“新县制”纲领性文件《县各级组织纲要》对传统教育体制的变革，首先在“政教卫三位一体”制，即乡(镇)长兼任乡(镇)壮丁队长、乡(镇)中心学校校长，保长兼任保壮丁队长、保国民学校校长，也即行政长官“一人三长”。同时，乡镇公所内各股主任和干事，保办公处干事，均由学校教员分别担任，以便利地方自治的推行⑦李相勖:《国民教育制度中的三位一体制》，《教育通讯周刊》1941年第10期。。

为了配合新县制“三位一体制”，《国民教育实施纲领》规定，在每乡镇设中心学校一所，每保设国民学校一所，并且规定“国民教育分义务教育及失学民众补习教育两部分，应在保国民学校及乡镇中心学校内同时实施”。“保国民学校及乡(镇)中心学校均应设置小学部及民教部。”⑧中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编教育1，南京:江苏古籍出版社，1997年，第421－423页。这样，推行失学民众补习教育的主体，由战前的民教馆和乡村建设派，改为了新普设的保国民学校及乡镇中心学校。简单讲，要设多少小学，就应有多少学校开办“失学民众补习教育”。“三位一体制”下乡(镇)长、保长同时兼任乡(镇)中心学校校长、保国民学校校长，对失学民众补习教育推行负有直接之领导责任。

“在抗战以前，全国江苏等三十五个省市民众教育馆的总数为1539所，抗战后，有许多省份已沦于敌手，或已陷入战区，致原设的民众教育馆，多因无法继续办理，相率趋于停顿，而全国民众教育馆的总数，便亦大大减少。”⑨姜和:《全国民众教育馆的改进》，《教育通讯周刊》1941年第10期。而新县制下的失学民众补习教育，计划为五年内在全国的80万保设立80万校，至1945年7月止，入学民众至少应达到失学民众总数百分之六十以上⑩宛学宝:《成年补习教育之初步任务——扫除文盲》，《国民教育指导月刊》(贵州)1943年第3期。。学校数量上比战前数量多出500多倍，大大拓展了失学民众补习的渠道和场所。

(三)推广手段:利用国民教育的普遍性与强制性，以行政手段推行

国民教育是抗战时期国民政府强制推行的基础教育，施教对象为适龄儿童及失学成人。按照时人的说法:“自国民教育实施后，失学民众补习教育已正式列入学校系统，把民众学校的工作交给中心学校、国民学校的民教部去办理，在理论上，制度上都是十分完善的。”①陈礼江:《国民教育与新县制》，《国民教育指导月刊》(重庆)1944年第1期。《国民教育实施纲领》对失学民众补习制定了阶段性目标:“(1)自民国二十九年八月起至三十一年七月止为第一期，在本期内各乡(镇)均应成立中心学校一所，至少每三保成立国民学校一所。在本期终了时，入学民众达到失学民众总数百分之三十以上。(2)自民国三十一年八月起至三十三年七月止为第二期，在本期内，保国民学校数应逐渐增加，或就原有之国民学校增加班级，在本期终了时，入学民众，达到失学民众总数百分之五十以上。(3)自民国三十三年八月起，至三十四年七月止为第三期，保国民学校应尽量增加，以期达到每保一校为目的，或就原有之国民学校增加班级，在本期终了时，入学民众达到失学民众总数百分之六十以上。”②中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编教育1，南京:江苏古籍出版社，1997年，第422页。

失学民众补习教育利用国民教育的普遍性与强制性，以行政手段强制推行。《纲领》规定:“应由乡(镇)公所及保办公处，实行强迫学龄儿童及失学民众入学，凡应入学而不入学者，应对其家长或保护人或本人予以一定期限必须就学之书面劝告，其不受劝告者，得将姓名榜示示警，其仍不遵行者，得由县市政府处以一元以上五元以下之罚款，或以相当日期之工作抵充，并仍限期责令入学”③中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编教育1，南京:江苏古籍出版社，1997年，第426页。。1943年国民政府颁布《中心学校、国民学校分期办理失学民众补习教育办法》，对“三位一体”制下的乡(镇)、保长办理失学民众补习程序作了具体规定，要求其首先就本保内失学民众人数造具清册，再依据人数多寡，预定分为若干期举办。每乡镇中心学校、保国民学校以每期办成人及妇女班各一班为原则。“故意推诿，延不入学者，应由保长依照强迫入学办法令其入学”④阮国华:《中心学校、国民学校分期办理失学民众补习教育办法》，大东书局，1947年，第438－439页。。在实际操作中，“三位一体”下兼任乡(镇)中心学校校长、保国民学校校长的乡(镇)长、保长可以通过武力手段强迫民众入学，兹后论述。

同时国民政府还颁布了一系列关于办理国民教育人员督导考核办法。国统区各省分别划分了督导区，依照各地状况开展。如四川新都县“特将督学增加为三名，并切实遵照省令规定，分别驻区巡回督导，每月巡回督导该视导区内各学校一次，主管教育科长为求明了各校办理之实际情形，每月视察学校至少十五所以上，全期普遍视察县属各校一次……各乡镇公所设专任文经股主任一人，由县政府教育科制发视导表式，令各主任每月巡回督察该乡(镇)内各保国民学校一次，并将视导记录呈报查核。各乡镇中心学校校长，亦规定每月视察转导该乡内各保国民学校一次，并切实推行辅导工作”⑤《新都县国民教育近况》，《教育视导通讯》1941年第11－12期。。

二、招生、教材与师资

抗战时期，推行新县制省份共19个，由于抗战特殊环境，情况千差万别，国民政府允许“推行新县制省份自行制定失学民众补习教育实施规程”⑥《四川省第七区国民教育集中视导简报》，《国民教育指导月刊》(四川)1942年第8期。。各省实施的情况各不相同，但多数省份在招生、教材与师资培训等方面都进行了不少创新尝试。

在招生宣传上，河南省第十一区(包括灵宝、广武、淅川、许昌等县)，“在卅年度春季，该区各县会同时举办一次推行国教宣传大会，这次大会，把怎样催导妇女入学，作为重要宣传之一”，同时该区各县因感到“自由报名，劝导入学等办法成绩都不见佳”，于是改用抽签办法。“这种办法也可以说是强迫入学办法之变通办法。即由县政府责成各乡镇保长及中心学校国民学校校长，共同负责，将本乡镇保所有合于入学年龄之失学妇女统统写在签上，除公务员及教育人员家庭间之妇女必须先行入学，使作榜样外，其他妇女分保抽签，分期入学。如一家仅有两个应入学之妇女，同时中签，可先使其一人入学，另一人留待下期再入学。这样，家庭一切工作，不致受影响”①孙爱棠《河南省第十一区实施失学民众补习教育之成绩》，《国民教育指导月刊》(贵州)1943年第3期。。

被国民政府推为模范的福建龙溪县，“为明了全县文盲总数以为失学成人补习教育之依据”，举行全县文盲调查一次，“继于三十年总复查一次。调查确实之后，复加以统计，然后再就各保情形分别编造失学成人妇女分期就学名册，按照名册分期征调入学，则毫无困难，亦无差错”。为确保民众入学，该县将新县制“国民兵团”政策与之相结合。国民兵团是国民政府为保障征兵而采取的一种役政，规定适龄壮丁应一律参加国民兵团组训，以作为政府征兵的预备队。龙溪县将“民众失学教育补习”与“国民兵团”组训挂钩，两者同时征调、同时结束，对所征壮丁由乡镇中心学校、保国民学校进行施教。该县划分区域，责任到人，制定了严格的“催学办法”，并派“兵警”协助催学:“(1)学期开始时，派兵警协助学校普遍催学;(2)学生缺席，应即派兵警协助催促复学……”②洪石鲸:《介绍福建省龙溪县办理失学成人补习教育各项办法》，《国民教育指导月刊》(广西)1943年第3期。湖北省亦要求“各县国民兵团后备队，一律兼办成年补习教育，各级党团各文化实业团体，一律附设民众学校”③竹君:《本省失学民众补习教育实施现状与今后计划》，《国民教育指导月刊》(湖北)1941年第3期。。

为了留住生源，福建龙溪县更于1942年制定了“限制文盲结婚”政策:“各保民结婚，必须事先到乡公所履行登记手续，经审查认为已受国民教育者，即持有成人班妇女班毕业证书者，方准予登记结婚，并发给结婚许可证，如未经登记而自行结婚，一经查出，拘押惩办”。而且当年龙溪县莲塘乡便查出两起，“一为男性尚在成人班肄业，女性则未曾入学，一为男女均未曾入学。乡公所闻报，立即派兵拘押。结果由保长具结领回。并负责送往学校受教”④洪石鲸:《介绍福建省龙溪县办理失学成人补习教育各项办法》，《国民教育指导月刊》(广西)1943年第3期。。

在教材上，“我国幅员广大，民众的生活状况，各处不同，人情风俗，随地而异，要想以一二种部编的民教班课本，而能满足全国各地失学民众之需要，事实上决不可能”⑤沈复镜:《推行国民教育应如何实施失学民众补习教育》，《国民教育指导月刊》(湖北)1941年第3期。。“1941年，教育部教科用书编辑委员会为适应中心学校、国民学校民校部份之需要起见，已编就初级成人班、妇女班课本各一种。”⑥《教育部编审成人班妇女班课本》，《国民教育指导月刊》(湖北)1941年第3期。以《初级成人班识字课本》为例，共分四册，80课，内包涵生字1204字，但使用中问题颇多。如浙江省报称，“在短短四个月当中，我们要使一个未曾受过教育的文盲，来念八十课书，学会1204个生字，未免理想过高”，且内容上及天文，下至地理，“教者费力，学者更费力，结果生吞活剥，吃了不会消化”，“只可供专家们欣赏之用，与施教时实际情形，相差甚远”⑦陈德杰:《实施失学民众补习教育之困难及今后解决的途径》，《浙江民众教育》1948年第2期。。有的地方便干脆使用小学教材，也有县份如四川泸县“充分的自编补充读物施教”⑧《四川省第七区国民教育集中视导简报》，《国民教育指导月刊》(四川)1942年第8期。。广西则由省编教材，男成人班教授抗战讲话、珠算、国语第三科，妇女成人班教授新四字女经、妇女卫生常识、家庭常识、抗战谈话四科⑨张镇道:《办理成人教育的点滴经验》，《国民教育指导月刊》(广西)1943年第3期。。

师资问题，是民众补习教育面临的最大困境之一。《国民教育实施纲领》要求每乡(镇)设一中心学校、每保设国民学校，且各校均须设立民教部，所需师资数量，据1940年3月国民教育会议讨论结果，不少于120万⑩汪通祺:《新县制下之国民教育》，上海:中华书局，1945年，第34页。。而且实际上各校专职民教教师几乎没有，都是小学老师在兼办。福建省为征集师资，开设半年制简易班、一年制简易班，规定具有初中及与初中同等学校毕业资格之学生、或有初中程度在社会上服务一年以上人员，18岁以上高小毕业生、以及具有高级小学程度在社会上服务满一年之人员，以至20－45岁之私塾塾师，或文理通顺、常识充足年在20岁以上30岁以下之普通民众均一律招收，师资招收几乎已快到“识字便收”的程度⑪郑贞文:《二十九年推行国民教育计划》，《闽政月刊》1940年第6期。。然即便如此，各地教师人数缺口依然巨大。以贵州省情况为例，失学民众补习教育实施三年来，“各校民教部教师，均由小学部职教员兼任，但中心学校，有学生两班者，仅设教师二人，保国民学校多为单级编制，每校仅有校长兼教员一人，彼终日授课，已属疲劳，晚间尚须批改课本，更无时间与精力顾及民教部教学事宜，故各校民众补习教育，并无专人负责办理”①白懋宽:《实施民众补习教育之困难及其解决之途径》，《国民教育指导月刊》(贵州)1943年第3期。。

三、成效与不足

国民政府依托新县制国民教育来推行失学民众补习教育，是在抗战的特殊而且急迫的情况下采取的举措，“同时也是适应现实环境需要的一种紧急措施”②陈大白:《民众补习教育综合的研究》，《国民教育指导月刊》(广西)1943年第3期。，其首要任务是“注重民族意识，国家观念，国民道德之培养及身心健康之训练，并应切合实际需要，养成自卫自治之能力，授以生活必需之知识技能”③中国第二历史档案馆:《中华民国史档案资料汇编》第5辑第2编教育1，南京:江苏古籍出版社，1997年。。其推行成效主要有以下两点:

(一)普及识字，使得一部分民众脱盲。国民政府对于失学民众补习教育的目标是相当远大的，“教育部计划此项学校预定在五年内全国设立齐全，全国约八十万保，每保一校，在五年内须设立八十万校”，“至三十四年七月止，在本学期内，入学民众至少应达到失学民众总数百分之六十以上”④宛学宝:《成年补习教育之初步任务——扫除文盲》，《国民教育指导月刊》(贵州)1943年第3期。。80万校，使60%的失学民众脱盲，在抗战时期只能是一个理想。“据教育部国民教育视察于本年(1941年——引者注)上半年视察员各省县市推行国民教育之报告，各地中心学校与国民学校内所设之成人班与妇女班，有一部分省份，大都均已设置，但其人数不多，内容尚不十分充实。有一部分省份，仅有设至半数以上，亦竟有若干省份，大部分均未设置者。”⑤顾树森:《实施国民教育后关于推行失学民众补习教育的我见》，《国民教育指导月刊》(贵州)1941年第3期。目前官方关于国民教育五年计划期间失学民众补习人数统计资料有两个:一是教育部国民教育司司长顾树森的统计，见表一。按照顾树森的资料，推行国民教育五年计划期间，失学民众入学人数总计40550925人。二是1947年国民政府编《第二次中国教育年鉴》里国民教育三期实施结果:“已入学失学民众数”为38511850人⑥1942年新增五省为安徽、青海、宁夏、西康、新疆省。1942年统计数据中，乡(镇)数、保数缺安徽、青海、宁夏、西康、新疆省，该年乡镇保数下降“因改编后更少”，学校及招收成人数缺西康、新疆两省，因两省“尚未报部”。1945年乡镇保数变化“因又改编故”，国民学校数目“因受战事影响，故实较上年为少”。。两种统计人数相差不大。但各省间推行情况差别很大，同一省份间年次差别也很大。按照《第二次中国教育年鉴》原始文献，办理失学民众补习最多的省份是四川省。见表二。

表一 国民教育失学民众补习教育推行情况

表二 四川省历年人口、失学成人数及现在尚有失学成人数

四川省五年来普及民众数超过1000万，比推行国民教育19省(市)失学民众入学总数的四分之一还多。而大后方另一主要省份广西省，作为抗战前新桂系治理时期的县政“模范省”，是公认的推行新县制较好省份。据档案载，截至1943年底，全省中心国民学校2455所，村(街)国民学校22923所，已达每乡镇一中心学校，三村(街)①“村(街)”是广西省乡(镇)下的一级行政机构，地位相当于其它各省的“保”一级。村(街)国民学校即“保国民学校”。二国民学校之标准，但各校开办成人班者，仅6514所，不足学校总数的三分之一。该年参加一期补习(四个月)失学民众为575023人②《广西省国民教育概况(1946.5.12)》，广西壮族自治区档案馆，全宗号7，目录1，案卷号157。。1944年豫湘桂会战爆发，广西“省境沦陷，呈报是项数字者，仅四十五县。计高级成人班404班，学生28950人，初级成人班2805班，学生109349人。其余之五十四县一市及一设治局，均未据报。三十四年(1945年——引者注)八月，全省收复，各县市忙于复员工作，是项数字均未据报”③《广西省国民教育概况(1946.5.12)》，广西壮族自治区档案馆，全宗号7，目录1，案卷号157。。推行情况最差的是西康省，五年来总计入学人数不足三万。如表三:

表三 西康省失学民众补习教育推行情况

(二)弘扬了爱国精神、宣传了抗日主张，激发民族意识，以增强抗战力量。“为了民族的利益，人人应毁家纾难……我们必须使民众都有这种强烈的民族意识，而后抗战的胜利可期。失学民众补习教育，就有唤起民众民族意识的功能。它可以使无国家民族意识的民众爱国家爱民族，使民众具有同仇敌忾的精神，报仇雪耻的决心，所以欲求抗战胜利，民族发展，必须推行成年失学民众补习教育。”④孙邦正:《成人补习教育的重要及其心理的根据》，《国民教育指导月刊》(四川)1941年第3期。各地均将唤醒民众民族意识，增强抗战力量作为民教的中心工作。以广西为例，广西省教育厅明确提出“失学民众补习教育”的目的在于“培养国家实力、唤起民族意识、提高文化水准”⑤《广西省国民教育概况(1946.5.12)》，广西壮族自治区档案馆，全宗号7，目录1，案卷号157。。该省“把成人班教学课程加以灵活运用。新四字女经是告诉在抗战建国的时期中，妇女应该怎样去鼓励丈夫或教训儿女为国家民族尽忠尽孝。男成人班的课程是抗战讲话、珠算、国语第三科。抗战讲话和妇女成人班的内容一样”⑥张镇道:《办理成人教育的点滴经验》，《国民教育指导月刊》(广西)1943年第3期。。

既然是紧急举措，自然有很多权宜而不尽如人意之处。制约民众补习教育实施的因素有很多，客观上有日伪干扰、天灾兵祸。据当时人观察，最大的制约因素有两点，一是经费严重不足，二是师资严重缺乏。第二点前文已论及。关于第一点，抗战时期国民政府内外交困，财政始终处于严重困境之中，“单是识字课本、煤油两项支出，已可骇人，学校本身没有钱，向学生征收，就没人上门”⑦陈德杰:《实施失学民众补习教育之困难及今后解决的途径》，《浙江民众教育》1948年第2期。，而新县制“地方自治”成效寥寥，地方政府办教育所能依靠的，其实只有摊派一途。

除此之外，抗战时期失学民众补习教育的缺陷还有以下数点:

(一)新县制普设乡镇中心学校、保国民学校，小学教育再同失学民众补习教育合并实施，虽大大拓展了失学民众补习的渠道与资源，但是“中心学校国民学校能够依照规定办理的实在太少，大多数只是换了一块招牌，依然关着门办传统的小学。民众教育既然没有了，中心学校国民学校又只负了一个虚名，于是小学吞噬了民众教育，使得国民教育失掉真义”⑧陈礼江:《国民教育与新县制》，《国民教育指导月刊》(重庆)1944年第1期。，流于形式。“多数学校教师观念错误，往往以办理小学部为主要工作，歧视民教部为兼办附设。”⑨薛天汉:《实施成年失学民众补习教育的检讨》，《国民教育指导月刊》(广西)1943年第3期。如四川第十三区(绵阳地区)“各校对民教班多存观望，且仍以昔之民众学校视之，认为不关己事，办理者寥寥”⑩《第十三省视导区国民教育集中视导简报》，《教育视导通讯》1941年第11－12期。。

(二)教育时间过短。“失学民众补习教育的实施，分两个阶段，第一个阶段为初级成人班、妇女班，为期四月;第二个阶段为高级成人班、妇女班，也是四月结业。一个文盲受了四个月或八个月的教育，我们知道是不能有多大学识的，出了学校，要是没有继续教育，一年半载之后，也许可能退步到零点。”①胡毓菁:《实施失学民众补习教育的几个问题》，《胜流半月刊》1948年第7期。

(三)教学方法不良。由于各校民教部师资多小学教师兼任，因此于成人扫盲“往往不甚研究，故教学方法，或与儿童无异，致成人不感发生兴趣，尤其是教科书与教材，往往仅采用一种课本，按课教授，而其材料部分，是否合于一般成人心理，是否切合实际需要，均成问题”②顾树森:《实施国民教育后关于推行失学民众补习教育的我见》，《国民教育指导月刊》(贵州)1941年第3期。。

当时还有不少民众认为“工作时间比就学时间还要宝贵，因为工作时间愈长，而收入愈高，所以不愿意放弃工作来就学”。有的地方因为“社会风气关系”，“即使妇女本身喜欢受点教育，也因为‘丈夫不放心’、‘公公婆婆不放心’不敢出来”。还有的地方“村落稀疏”，各住宅距离甚远，加之夜间上课，沿途黑暗，民众还要自己买烛，携带灯笼入学。又因战事，“好多处公路破坏行走困难，雨天尤甚。一般成年民众，日间工作辛劳，晚间必须从事休息，早一点睡觉，自然不喜欢再跑到远地去就学”③高时良:《失学民众补习教育实施问题》，《国民教育指导月刊》(四川)1941年第3期。，都大大限制了失学民众补习教育的开展。

抗战时期国民政府的失学民众补习教育，“若就整个成绩言之，则并不甚佳”④陈大白:《民众补习教育综合的研究》，《国民教育指导月刊》(广西)1943年第3期。，其80万校，60%之失学民众脱盲的目标无法实现。但抗战时期的中国政府以“明知不可为而为之”之决心，和不甘作亡国奴之精神，在极端艰难困苦的情形下，依托新县制体系推行失学民众补习教育，其意义不仅仅在于数字上统计，如具体使多少中国失学民众脱盲，还在于其为对抗日伪奴化教育、弘扬爱国精神、激发民族意识、不使民族文化弦歌断绝所做的努力，这是应值得肯定与记录的。