对中心城区基础设施投融资规划的思考——以黄山市为例

凌家琪

（黄山市城市建设投资（集团）有限公司，安徽 黄山245041）

一、投融资规划在中心城区建设发展中的指导性作用

投融资规划是以城市规划为基础，以科学落实城市发展战略为目标，以系统工程的统筹兼顾方法为手段，以城乡统筹发展为基本原则，以城市开发所涉及的土地储备和供应及各类基础设施、公共服务设施、公益设施项目的投资、融资、建设工作为统筹对象，以政策、法规、资源、资金等为输入，以管理体制设计、参与主体分工机制建立、参与主体利益平衡、各类建设时序安排等为输出的城市开发建设管理技术工作。

投融资规划是一个系统性工程，它必须遵循一些原则：其一，系统性原则。城市开发是一个开放的复杂的系统，研究城市开发工作要应用系统的观点和方法。其二，均衡性原则。在规划中要充分保证城市建设投资及融资的资金平衡。其三，稳健性原则。城市开发过程中，政府需适度负债和超前投入城市公共及公益性基础设施等建设。但负债的规模及未来市场评估要遵循稳健性原则，以免给地方财政造成风险。其四，可操作性原则。投融资规划的主要目的是用于指导城市开发的具体工作。[1]

黄山市中心城区基础设施投融资规划是综合谋划未来一定时期内中心城区需要市本级财政城建资金投资建设项目的规模和资金需求的工程，其目的是充分盘整可为黄山市城市建设投资 （集团）有限公司（以下简称“黄山市城投公司”）利用的资源及经营性收益，增强黄山市城建投融资工作的计划性、预见性，提出科学可行的投融资方案以指导公司的投融资工作。黄山市城投公司作为市本级财政城建资金的运行主体，面对黄山市构建“现代国际旅游城市”战略目标以及新安江延伸段综合工程、高铁站前新区综合开发等重点项目和中心城区基础设施项目建设的需要，承担的投资建设任务艰巨，相应地需要一定的融资规模。与此同时，黄山市城投公司历史上积累的近20 亿元负债已相继进入还款高峰期，一旦投资、融资及还本付息等资金断链，将会影响政府信用和财政安全。因此，为确保城建资金平衡，规避财政金融风险，也为进一步建设更高标准的现代化国际旅游城市提供资金保障，黄山市政府决定编制未来6年（2009-2014）中心城区城市基础设施投融资规划。

黄山市中心城区基础设施投融资规划以黄山市城市发展战略与城投公司发展战略研究为起点，一方面明确了市本级财政城建资金服务于构建“现代国际旅游城市”核心发展战略的要点，以衔接投资项目的选择和土地开发优先度评估等工作；另一方面将深入研究各地城投公司发展历史与现状，提炼自己未来5-10年的发展定位、目标、指导思想和战略实施要点，为投融资规划的编制提供若干参考，同时还要整理历史债务（包括还本付息计划）并明确当前重要财务情况，以备与未来投融资资金运行方案的编制相衔接。

二、黄山市中心城区城市基础设施投融资规划的影响因素

黄山市中心城区城市基础设施投融资规划是一个专项规划，它既要符合黄山市总体规划，发展目标尽可能量化，发展任务具体明确、重点突出，又要根据具体的地域特点，使政策措施具有可操作性。但在实施时，由于外部条件环境变化很快，给黄山市中心城区城市基础设施投融资规划的实施也带来一定的影响，其显著表现是投融资规划受外部条件及宏观政策的影响较大，主要表现在两个方面。

其一，黄山市中心城区城市基础设施投融资规划是建立在许多假设条件基础上的，如果这些条件或政策发生变化，相应的规划内容则需要进行修正与调整。以征地成本和动迁费用的增涨为例，征地成本由初始设定的9 万元/亩增加到现在的15 万元/亩，动迁费用由初始设定的1700 元/平方米提高到目前的3200 元/平方米，且有继续增长的趋势，这些随着经济形势变化的数据无疑对投融资规划的具体实施提出新的难题，同时由于各种原因而导致的拆迁难度加大也进一步促成了总体成本的提升。在这种由市场价值规律操控的变数中，要想如期完成规划的内容就必须依靠提升预算成本来解决，这在制定规划初期也是不可规避的问题。

其二，投融资规划的某些具体内容直接受宏观经济调控影响，具有较大的不确定性。一方面，作为政府融资平台的城投公司，其所有债务都由财政兜底，其偿还来源是土地出让收益，而直接影响土地出让收益的是土地市场即房地产市场。近几年来，国家在对房地产市场进行调控的同时也加强了土地的管理，这便直接加大了城投公司偿债的风险。另一方面，投融资规划中对未来融资数额的估量也受国家经济调控的制约，表现出不稳定性。如2010年6月国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》后，政府相关部门及银监会陆续出台对政府平台公司清理、整顿、整改等相关文件，各商业银行几乎对平台公司停止了贷款。黄山市城投公司的融资也从2010年最顶峰的15.1亿元下降到2011年的5.74 亿元。这种大幅的资金缩减极大地影响了城投公司的规划发展，也使其对城市基础设施的开发和建设处于举步维艰的境地。

从上述可以看出，投融资规划实施的效力远比不上国家法律、法规及城市总体规划的效力。投融资规划中设字的初始条件也跟不上外部客观环境变化快。实际上，投融资规划是采用系统工程对城市投融资工作进行综合统筹的过程。规划的核心是投融资平衡，这种平衡是动态的，即在动态中保持平衡，在平衡中进行修正，并呈螺旋式上升态势，具体的规划工程不仅是一种理念和工作思路的融合，也是践行科学发展观指导城市投融资工作的具体体现。

三、黄山市中心城区城市基础设施投融资规划的对策思考

结合黄山市的市情，根据投融资规划工作的要点，可以将黄山市中心城区基础设施投融资规划分为四项专题：第一：建设项目与投资。在具体调查分析的基础上谋划未来6年需黄山市市本级财政城建资金投资的项目，建立项目库，完善项目信息，评估各项目投资规模及实施优先度。第二：土地储备出让。估算投融资规划空间范围内未来可储备和出让的经营性用地规模，对其出让收益进行评估，并研究各片区土地开发的轻重缓急。第三：可利用资源性质及收益。需要盘整出包括经营性用地在内的各类可为市本级财政城建资金所利用的资源，并评估其未来5年的收益规模。第四：融资需求及实施。这需要在与模型输出结果的互动检验中完成，并确定未来6年城投公司融资方案，进而形成市本级财政城建资金平衡方案。资金平衡方案经综合评估通过后，相应形成投融资规划最终方案，包括未来5年项目投资计划、土地储备出让计划、资源收益实现计划、再融资计划以及风险评估等。

图1 投融资规划编制方法及流程示意图

在具体的操作中，要加大土地资源以外的资产运营力度，提高经营性收入比重，增强公司造血能力，提高风险防范能力，这样才能确保规划可持续地健康发展。任何一个行政区域都是有边界的，靠不断圈地、卖地是不能做到可持续发展的，而土地也是一种稀缺资源，总有卖完的时候，因此需要引入社会资本，改善股权结构，提高资金使用效率，降低项目投入成本。在具体的投融资规划过程中，可以将公司股权向社会转让，这样既可改善法人治理结构，又可解决资金需求问题。在规划中引入市场化管理模式，扩大投融资建设平台，允许和鼓励多种模式的经营方式进入公用事业或有盈利预期的基础设施投资。对于公益项目，尤其是一些准公益项目通过民间资本来建设，即采取BOT 方式。项目建成后，政府规定在一定期限内，经营收益归投资者，不足部分由政府给予补贴或奖励。只有按市场化运营并提高经营性收入，增强自身造血功能，才能真正做到投融资平衡，确保公司可持续发展。

需要注意的问题是，黄山市中心城区城市基础设施投融资规划的目的是保持相对平衡的投资融资环境，以减低财政风险，维护政府信誉，但目前政府地方领导实行任期制，普遍存在短期行为，不可避免地也会产生规划过度的问题。基于此，应建立风险预警机制，将公司的偿债资金列入黄山市人大批准的财政预算中。黄山市财政部门参照外地城投公司的先进经验，建立科学的指标体系，如采用债务率≤100%、偿债率≤15%等指标体系，建立风险预警机制，以控制财政风险及公司的融资规模。另外建立重大项目公示制度也可以在一定程度上规避这种风险。在建设公益项目之前，应建立公示制度，听取百姓的意见，在建设过程中受百姓的全程监督，最好列入人大监督范畴，这样才能真正管好用好全体纳税人的钱，防止拆了建、建了再拆等极大浪费现象的发生。

投融资规划的目的是切实地提高黄山市城投公司的投融资实力，增强其偿债能力和抗风险能力。从根本上讲，只有赋予城投公司更多的可利用资源、更大的国有资产运作权限，才能使其摆脱“借债还债”的状态，做大做强黄山市市本级这一城建投融资平台。

[1]李伟，陈民，等.投融资规划[M].北京：中国统计出版社，2009.