从十二大到十八大中共反腐倡廉建设的文献考察

王同昌 谈育明

党的十八大提出“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”［1］。这就把反腐倡廉建设作为一个独立的方面与思想建设、组织建设、作风建设、制度建设并列起来，充分体现了党中央对反腐倡廉建设的重视程度。报告列举了提高党的建设科学化水平的八个方面的任务，其中之一是“坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色”。报告鲜明的强调，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。这就把反腐倡廉建设提到了前所未有的高度。实际上，改革开放以来，中国共产党一直坚持反腐倡廉，但是对反腐倡廉的认识有一个深化过程。从十二大到十八大党的报告文献反映了这一认识过程。为了更好的认识这一深化过程，就需要了解历次党代会是如何论述反腐倡廉建设的？又是如何逐步深化的？从中可以得出哪些结论？本文就上述问题作一探讨。

一、历届党代会关于反腐倡廉建设的论述

党的十二大提出了“把党建设成为领导社会主义现代化事业的坚强核心”的任务。报告根据党的状况和新党章的精神，指出了党的建设必须解决好的四个问题，即“健全党的民主集中制，使党内政治生活进一步正常化”“改革领导机构和干部制度，实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”“加强党在工人、农民、知识分子中的工作，密切党同群众的联系”“有计划有步骤地进行整党，使党风根本好转”。报告在论述整党的部分，指出个别党员和干部贪污腐化，营私舞弊，进行严重的经济犯罪活动。第一次明确提出“党风问题是关系执政党生死存亡的问题”，要用三年时间对党的作风进行一次全面整顿，强调整党的中心一环是进行深入的思想教育。十二大报告没有出现“反腐倡廉”的词语，只是在党的作风建设中涉及到反腐倡廉建设的内容。

党的十三大是在加快和深化改革的背景下召开的，提出“在改革开放中加强党的建设”的任务。在论述作风建设时指出“必须把反腐蚀寓于建设和改革之中。在改革开放的过程中，党内反对腐败的斗争是不可避免的”。这次报告的重要创新之处是认识到，反对腐败不能仅仅靠教育，必须从严治党，严肃执行党的纪律，对于腐败分子必须清除，决不能姑息养奸。

党的十四大是确立社会主义市场经济体制改革目标的大会。报告提出了“加强党的建设和改善党的领导”的任务。报告从五个方面对此进行了部署，其中第三个方面是“密切党同群众的联系，坚决克服消极腐败现象”。报告指出，坚持反腐败斗争是密切党群联系的重大问题。要充分认识这个斗争的紧迫性、长期性和艰巨性，要把端正党风和加强廉政建设作为一件大事，下决心抓出成效，取信于民。强调反腐倡廉要从各级领导机关和领导干部做起，廉政建设要靠教育，更要靠法制。这次报告的重要创新之处，是突出强调了监督的重要性，即加强各级党组织和纪律检查机关对党员干部的监督，人民群众、各民主党派和无党派人士对我们党的监督，建立健全党内党外、自上而下和自下而上相结合的监督制度。还强调了要建立预防腐败制度，即建立有效防范以权谋私和行业不正之风的约束机制。

党的十五大是把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪的一次大会。报告指出，要“按照新的伟大工程的总目标，从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设，不断提高领导水平和执政水平，不断增强拒腐防变的能力”［2］。报告强调，反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持。这次报告的创新之处是提出了反腐倡廉要“坚持标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键”。要通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。强调了反腐败的主体是：党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与，坚决遏制腐败现象。

党的十六大是新世纪我们党召开的第一次代表大会。报告强调，“必须毫不放松地加强和改善党的领导，全面推进党的建设新的伟大工程。”［3］报告在加强和改进党的作风建设部分，强调要深入开展反腐败斗争，坚决反对和防止腐败，是全党一项重大的政治任务。在长期执政的条件下，在对外开放和发展社会主义市场经济的环境中，党必须注重防范各种腐朽思想的侵蚀，维护党的队伍的纯洁。这次报告的创新之处是提出了“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度”。强调要通过教育、发展民主、健全法制、强化监督、创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题，形成防止和惩治腐败合力。

党的十七大是在我国改革发展关键阶段召开的一次大会。报告强调要“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程”。这次报告第一次提出了党的建设的“五位一体”格局，即思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设。把反腐倡廉建设从作风建设中分离出来，成为一个独立的部分。这次报告提出了中国特色的反腐倡廉道路，即“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域。”［4］强调要形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，要完善巡视制度。

以上具体回顾了从十二大到十七大历次党代会报告关于反腐倡廉建设的有关论述。通过这些论述，我们可以看出，第一，改革开放以来的每次党代会报告都有反腐倡廉建设的论述，尽管有时并没有用“反腐倡廉”词语。第二，我们党对反腐倡廉建设的认识有一个逐步深化的过程。改革开放之初，党的建设主要是指思想建设、组织建设、作风建设三个方面的内容，反腐倡廉建设是党的作风建设的重要组成部分。实际上，作风建设与反腐倡廉建设是有区别的。作风建设的着眼点是保持党同人民群众的血肉联系，反腐倡廉建设的着眼点是惩治和预防腐败，当然，这二者也难以完全分开的。第三，对反腐倡廉建设的论述逐步丰富。十七大明确提出了中国特色反腐倡廉建设道路。

二、十八大关于反腐倡廉建设的论述

十八大报告在总结过去五年工作时，充分肯定党风廉政建设和反腐败斗争取得新成效。在对全面提高党的建设科学化水平部署时指出，新形势下，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。要全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。这就把反腐倡廉建设作为一个独立的部分，与其他部分相并列。

报告在具体论述党的建设时，列举了八个方面，即“坚定理想信念，坚守共产党人精神追求”“坚持以人为本、执政为民，始终保持党同人民群众的血肉联系”“积极发展党内民主，增强党的创造活力”“深化干部人事制度改革，建设高素质执政骨干队伍”“坚持党管人才原则，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来”“创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础”“坚定不移反对腐败，永葆共产党人清正廉洁的政治本色”“严明党的纪律，自觉维护党的集中统一”。与之前的历次党代会报告相比，这次报告把反腐倡廉建设从党的作风建设中分立出来，作为提高党的建设科学化水平的一个独立任务。

报告在论述反腐倡廉建设时重申，反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，会造成亡党亡国。提出要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设。中国特色反腐倡廉道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分，是改革开放以来中国共产党反腐倡廉建设的经验总结。这次报告的创新之处，是从权力的行使方面对反腐倡廉建设进步部署，强调要“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。”［1］41之所以会发生腐败行为，从根本上说是因为公共权力的行使得不到有效监督和制约。报告在论述“中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”时，强调要健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，让权力在阳光下运行。构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的体制，是中国共产党对反腐倡廉建设重要创新。报告指出，为了更加科学有效地防治腐败，需要深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突。报告强调了反腐败要加强国际合作。报告强调要发挥巡视制度的监督作用，健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理。在查处大案要案的同时，要着力解决发生在群众身边的腐败问题。因为，群众身边的腐败直接危害群众的切身利益，群众反映最为强烈。最后，强调反腐倡廉建设，要坚持法律面前人人平等，不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷。

以上是十八大关于反腐倡廉建设的重要论述，相比之前的历次党代会报告，我们可以看出十八大关于反腐倡廉建设论述的特点。

第一，十八大报告对反腐倡廉建设的论述超过了以往历次党代会报告，分量是最重的。有学者统计，就党代会报告提到反腐倡廉的词句而言，“党的十二大报告提到3出，党的十三大报告提到9处，党的十四大报告提到9处，党的十五大报告提到16处，党的十六大报告提到23处，党的十七大报告提到23处。”［5］而十八报告提到反腐倡廉有24处之多。

第二，十八大报告在论述党的“五大建设”时，排序有新的变化。十七大在论述党的建设时，强调的是思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设。而十八大报告把反腐倡廉建设提到第四位，与思想建设、组织建设、作风建设相并列，把制度建设放在最后。这体现中央对反腐倡廉建设的高度重视，同时，这也更符合逻辑性，因为思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设都需要制度化，也就是说，制度建设既是一个单独的领域，同时制度建设也是贯穿于其它四项建设之中的。

第三，十八大报告对反腐倡廉建设的论述更加系统。之前历次党代会报告，关于反腐倡廉建设的论述都是寓于党的作风建设之中的。这次是作为一个单独的二级标题来论述，论述的更加系统。首先，旗帜鲜明的高举反对腐败、建设廉洁政治的大旗。其次，明确指出了走中国特色反腐倡廉道路。之后，对反腐倡廉建设作了具体部署，涉及方方面面，包括反腐倡廉教育、廉政文化建设、深化改革、健全反腐败法律制度、加强国际反腐败合作、健全巡视制度等。

第四，十八大对反腐倡廉建设的认识更加深刻。强调“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”。强调“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”“推进权力运行公开化、规范化”“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。［1］21-22这体现了我们党对反腐倡廉建设认识的深化。腐败主要体现在权力的非正常化、非规范化的行使，也就是权力的被滥用，进一步说，就是决策权、执行权和监督权的相互脱离和不协调。十八大强调，严格规范权力行使，确保决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调，必将促进反腐倡廉建设取得进一步的成效。

三、基本结论

通过以上对改革开放以来历次党代会报告文献的考察，我们可以得出以下几个基本结论：

第一，反腐倡廉建设一直伴随中国改革开放的全过程。尽管改革开放之初的几次党代会报告没有明确使用“反腐倡廉”词语，但在论述党的作风建设问题时，都有反腐倡廉建设的相关内容。邓小平曾强调：“在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。”［6］十五大强调在整个改革开放过程中都要反对腐败，警钟长鸣。既要树立持久作战的思想，又要一个一个地打好阶段性战役。十六大强调既要充分认识反腐败斗争的紧迫性，又要充分认识其长期性。十七大强调一定要充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性。十八大强调反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，这说明，我们党对反腐倡廉建设有着清醒的认识。

第二，我们党对反腐倡廉建设的认识是逐步深化的。改革开放之初，反腐倡廉建设是作为党的作风建设的重要组成部分来论述的。十七大、十八大报告把反腐倡廉建设作为一个独立的部分与思想、组织、作风、制度建设相并列，体现了我们党对反腐倡廉建设认识的深化，十八大提出了坚持中国特色反腐倡廉道路。腐败是世界各国的公害，反腐败需要加强同各国的国际合作。我们可以借鉴其他国家和地区反腐败的经验，但是，最根本的还是要坚持中国特色反腐倡廉道路，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举，注重预防方针，全面推进惩治和预防腐败体系建设，只有如此，反腐倡廉建设才能逐步取得成效。

第三，反腐倡廉建设与其他各项建设密切相关。十七大、十八大报告都把党的建设具体规定为“五大建设”，即思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。反腐倡廉建设既是一个相对独立的领域，同时与其他各方面建设也是密切相关的，不能把它们彼此割裂开来。进行反腐倡廉教育和廉政文化建设，就涉及到党的思想建设方面的内容；查处大案要案、执行领导干部重大事项报告制度就涉及到组织建设的内容；健全反腐败法律制度和党风廉政建设责任制就是涉及到制度建设的内容；反腐倡廉建设与作风建设更是密切相关的。因此，尽管我们党把反腐倡廉建设作为一个独立的工作来抓，并不是说可以离开其他各项工作而单独进行。没有思想建设、组织建设、作风建设、制度建设的相互配合、相互促进，反腐倡廉建设是不可能从根本上取得成功的。

第四，反腐倡廉建设最根本的是要加强对权力的监督制约。我们党已经认识到，不受制约的权力必然导致腐败，腐败现象多发频发，就是因为缺乏对权力的有效监督和制约。“腐败现象滋生蔓延的一个重要原因是监督不到位，而监督不到位又与监督体系不够完善、不尽合理密切相关。”［7］总结反腐败的经验教训，十七大提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。十八大重申了确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，进而强调“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”。这就抓住了反腐倡廉建设的主要矛盾。

[1]党的十八大文件汇编[G].北京：党建读物出版社，2012:37.

[2]江泽民.江泽民文选：第2卷 [M].北京：人民出版社，2006:43

[3]江泽民.江泽民文选：第3卷 [M].北京：人民出版社，2006:568.

[4]高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京：人民出版社，2007:55.

[5]陶文昭.反腐倡廉的新起点[J].中国特社会主义研究，2009，6.

[6]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993:379.

[7]李景治.强化平行监督机制，从源头上遏制腐败[J].探索与争鸣，2013:2.