土地流转与家庭农场的关系探讨※——以辽宁为例

陈明鹤

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

一、土地流转与家庭农场的关系分析

2013年中央一号文件提出要发展以家庭农场、专业大户和农民专业合作社为代表的新型农业生产经营主体，秉承十年来中央一号文件的精神，强农、富农，让广大农民群众分享社会经济发展的成果。家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体。

（一）规模化经营是家庭农场的发展基础

家庭农场作为现代化农业发展的新型生产经营主体，一个最显著特征就是规模性经营，以规模性生产经营实现家庭农场较强的盈利性。这个特征不仅来源于家庭农场的定义，同时也是世界许多家庭农场发展成熟的国家家庭农场的普遍特征。

以美国为例，美国农业发达，农业人口仅占总人口的不足2%，但农业生产力惊人，不仅能够完全满足3亿美国人的粮食需求，而且能够出口创汇，美国是全球谷物出口大国，2011年美国玉米出口量占全球总交易量的39%，2013年6月13日联合国粮农组织发表世界粮食前景报告，报告中指出2013-2014年度，因为美国小麦和玉米产量的增加，全球谷物产量将升至纪录高位。美国这样高产的农业主要依赖家庭农场，截至2010年，全美有约220万个农场，这220万个农场主平均生产经营面积为2400亩，220万个农场共有350多万个劳动力，平均每个农场有1.6个劳动力。因为科技的发展，在美国生产2500公斤玉米只需要花费不到2小时的人工，两三个劳动力一年就能生产上千吨的玉米，一个农民的产粮量能够满足155个人生存所需的粮食。根据美国农业部的统计，在全美所有农场中，有98%是家庭农场。那么计算一下，构成美国农业生产支柱的220万户农场中有约215万个家庭农场，这些家庭农场的经营面积、劳动力构成以及产能都符合上面提到的农场平均值。美国的农场主很多都是富人，即便在国家经济形势恶化的情况下，农业发展却是蒸蒸日上，特别是从2010年到2011年这两年间，农业逆势而上，2011年农业收入达到了250亿美元，农场主收入也以惊人的速度增长，2010年收入超百万的农场中家庭农场占到近九成。和美国情况相同的，还有美国的邻国、领土面积世界排名第二位的加拿大，以及领土面积世界排名第六位的澳大利亚，这些国家的家庭农场都规模大、现代化机械经营程度高、具备相当强的盈利性。

美国、加拿大和澳大利亚是大规模家庭农场的代表，源于这些国家地广人稀的国土状况。以德国和法国为代表的欧洲国家，它们的家庭农场发展也十分成熟，但家庭农场的规模相比美国等国家要小，以德国为例，德国家庭农场占国内全部农场的90%以上，构成了德国农业的基础。全国约有家庭农场35万个，其中，生产经营面积在1500亩以上的大型家庭农场约占总数的8%，有近3万个；经营面积在450-1500亩之间的中型家庭农场约占总数的30%，有10.4万个；经营面积在30-450亩之间的小型家庭农场约占总数的62%，有近22万个。从数据可以看出，德国的家庭农场是以中、小型规模的农场为主。德国的农场情况代表了欧洲家庭农场发展的主要模式。世界上第三种成熟的家庭农场模式是以韩国和日本为代表的小型家庭农场模式，这两个国家的人地比例就是典型的“人多地少”，基本国情决定了他们家庭农场的规模，这两个国家农场的经营规模底线是15亩。尽管家庭农场的经营规模不大，但是通过高科技化和机械化以及政府对其的各项补贴保证了日本和韩国家庭农场主可以获得极高的收入。

（二）土地流转与家庭农场的关系

上述发达国家以家庭农场发展推动农业现代化的成功实践证明，建立在人地比例国情基础上的适度规模经营，是现代农业发展的必经之路。家庭农场要实现富裕农民的目标，必须首先实现适度规模化经营。2013年中央一号文件提出，鼓励和支持农民的承包土地向家庭农场等经营主体流转，以发展适度的农业规模经营。在我国实现农业规模化经营的方式就是土地流转，即指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权转让给其他农户或经济组织，自己保留土地承包权。

1.土地流转的历史发展进程

我国农村土地流转开始于1984年后，家庭联产承包责任制产生的历史背景就是当时我国存在严重的粮食问题。从解放战争时期开始的土地改革，在1953年春完成，极大的调动了农民的生产积极性，但好景不长，到农业合作化时期农民逐步失去了自己的土地，发展到人民公社阶段农民的生产积极性已经受到了极大的伤害，再加上当时中国特殊的历史时期，导致1959-1961年这三年成为新中国成立后我国农业生产减产最严重的三年，紧接着的文化大革命更是严重影响了农业生产，粮食问题十分严峻。在这种情况下，1978年安徽省凤阳县小岗村开创的家庭联产承包责任制使小岗村在当年就实现了粮食大丰收，比上一年粮食增长了近4倍。1978年到1985年这几年间，我国粮食增幅达到新中国成立以来的最高峰，到1984年我国粮食问题基本得到解决。

当农民不必为吃饭发愁时就能够从土地上解放出来，我国开始出现现代意义的农民工群体，这就导致了一个问题，即，谁来承包土地。面对这种情况，1984年1号文件中提出：鼓励土地逐步向种田能手集中。社员不包或少包的土地可以由集体统一安排，或者经集体同意后由社员转包。1986年中央一号文件再次提出：面对农民向非农产业转移这种情况，鼓励耕地向种田能手集中，以发展适度规模的种植专业户。此时，尽管在民间出现了土地流转，但是因为没有正式的规定，这时的流转还是自发的而且规模很小。随着经济发展对农业的影响以及农业自身发展的需求，中央加快了对土地流转的完善。1993年中共中央、国务院发布了关于农业和农村经济发展的若干政策措施，规定：在坚持土地集体所有制性质不变以及不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让。农民转向非农产业并且能取得稳定收入的，在农民自愿的前提下，可以通过土地流转的方式实行适度的规模经营。2001年中发18号文件，对农户承包地使用权流转工作作出了明确的规定和要求。2003年3月1日起实施的《中华人民共和国土地承包法》中明确规定了在平等协商、自愿、有偿的原则下进行土地承包经营权流转，规定了流转方式、发包方和承包方的权利及义务以及承包合同的制订等方面。2005年3月1日起实施的《农村土地承包经营权流转管理办法》进一步细化了土地流转各项规定在实际中的运作方式。2008年党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》简称《决定》，对已有政策进行完善，规定现有土地承包关系保持稳定并长久不变，强调流转原则是依法、自愿、有偿，流转后的土地不得改变其集体所有制制度，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。指导建立土地承包权流转市场，更为重要的是规定逐步建立建设用地市场，使农村集体建设用地可以与国有土地享有同等的权益。据统计，2006年全国土地流转面积为0.555亿亩，占全国承包经营土地面积的4.57%；到2007年流转面积为0.6372 亿亩，占比为 5.2%；到 2008 年这两个数字是 1.06亿亩和占 8.7%；2009年这两个数字变成了超过 1.5亿亩和超过 12%；2010年这两个数字是1.867 亿 亩 和 14.7% ；2011 年 变 为 2.28 亿 亩 和17.8%。从笔者计算总结的数据能够看出，近几年，我国的土地流转进程随着经济的发展和各项土地流转相关政策的完善有着高速的发展。

2.土地流转对家庭农场的决定性作用分析

梳理了土地流转的历史进程能够发现，政府在对土地流转的原则、方式等方面进行规定的同时都会提出，可以因地制宜地发展适度规模经营。土地流转使土地能够集中，这种集中一方面解决了农业现代化发展的用地需求，另一方面解决了工业化、城镇化发展过程中引起的农业生产问题。

在土地劳作的农民主要收入完全依赖于农业生产，尽管科学技术提高了土地的单位产出效率，但是这种提高不是无止境的，到一定程度后，必须通过耕种面积的扩大来实现农民收入的提高。我国提倡集约化农业，以土地生产率和劳动生产率的提高来实现单位耕种面积农产品的增收，其中重要的一条就是要实现机械化作业，机械化作业发挥功能的必要条件就是土地规模化经营。因此，要实现农业现代化，实现以现代农业来强农、富农的目标，就必须满足农业发展对土地的规模性需求。家庭农场是农业现代化实现的一个重要途径，家庭农场必须具备规模性，因此，从家庭农场发展的土地因素角度出发，土地流转是家庭农场发展的重要决定因素。

从上个世纪80年代开始，随着改革开放的不断深化和经济的发展，我国出现了农村劳动力外流现象。务农劳动力外流，支持了我国快速发展的工业化和城镇化。大量农民通过外出打工来补贴家庭收入，成为了兼业农民，大量兼业农民形成了具有中国特色的一个新生事物，即农民工，大量农民工从事非农产业的生产，获取工资性收入，使工资性收入占农民总收入的比重逐年上升，很大程度上改善了农民原来的生活水平，截至2011年，我国已经有2.5亿农民工。这些农民工满足了改革开放以来我国工业化、城镇化发展所需的大量廉价劳动力，形成了发展红利。尽管劳动力外流最开始源于粮食问题的解决，但是随着劳动力大量的持续外流，引发了农业生产的一系列问题，正如2013年中央一号文件中提到的，农村劳动力大量外流引发了农户兼业化、村庄空心化和人口老龄化问题的暴发，威胁了国家粮食安全和重要农产品供给。这些问题的根本都在于：谁来种地?大量适龄劳动力不再务农，只剩下老年劳动力，接受科学技术能力较差，不能经营规模化生产，更严重的是无人种地导致的土地荒芜。这个问题的解决在实践中已经有了成功的案例，上海市松江区为了解决上述农业生产问题，以土地流转促进家庭农场发展，到2011年底，全区99.4%的土地进行了流转，一方面解决了无人种地的难题，另一方面支持了家庭农场的发展，富裕了农民。当地家庭农场主很多户年收入都超过20万元，远超一般城市白领。可以说，没有土地流转，想要实现以家庭农场来强农、富农的目标是不可能的，也只有土地流转才能推动家庭农场的规模化发展。

二、辽宁省家庭农场发展现状

2013年中央一号文件发布后，家庭农场成为大众关注的热点。尽管家庭农场是首次在中央文件中出现，但实际上，家庭农场在我国已经粗具规模，根据农业部相关数据统计，2007年以来，我国已经有家庭农场6670多个，主要集中在上海市松江区、浙江省宁波市以及吉林省延边朝鲜族自治州。其中，上海市松江区的家庭农场以其成功的经验被誉为“松江模式”，在中央提出发展家庭农场后，成为各地学习的典型。“松江模式”创建于2007年，经过几年的发展，在实践中逐步完善，摸索出一系列实践方法：结合当地农业机械化水平和农户家庭的生产经营能力，规定了适宜发展的家庭农场规模，提供了以粮食生产扶持补贴为代表的一系列扶持政策以及配套服务，同时以培训的方式提高家庭农场农户的生产经营水平和素质。松江区农委还出台了《关于进一步巩固家庭农场发展的指导意见》，规定了发展家庭农场的五个基本原则，即家庭农场涉及的土地流转自愿、有偿原则；家庭农场生产经营依靠家庭成员原则；家庭农场适度规模经营原则；土地流转费用合理适度原则以及经营者准入择优原则。不仅对家庭农场经营者的准入、退出条件和申报程度作了具体规定，同时对经营期满的家庭农场经营者如何在新一轮选拔中行使优先延续经营权制定了限制条件。

在辽宁省，家庭农场是一个纯粹的新生事物，尚属于发展的探索阶段。家庭农场在辽宁省的发展是在2013年中央一号文件发布家庭农场的信息以后，2013年3月1日，辽宁省首个家庭农场在盘锦市大洼县注册，农场主是大洼县西安镇的种粮大户朱宝振，仅仅半个月后到3月15日，大洼县已经登记注册了110家“家庭农场”；3月11日，辽宁省首批家庭农场共五家在沈阳市法库县注册。朱宝振的家庭农场规模达到1054亩，而法库县的陈建祥等五位家庭农场主的农场规模都在500亩以上。这六家家庭农场，只有一家主要从事花卉生产，其他五家均是生产粮食作物。大洼县和法库县家庭农场的成立都基于两个条件的成熟：首先，具备较高的农业现代化程度。大洼县是“全国粮食高产创建示范区”，粮食作物生产面积大，种粮大户多，农业生产机械化程度较高；法库县通过加大对农业发展的支持力度，经过多年发展已经形成了较为完善的现代化农业机械生产体系。同时，当地政府一方面推进农民参与到工业化、城镇化的发展过程中，一方面对农村剩余劳动力进行农业生产经营技能培训，使他们能够适应现代化农业生产的要求。其次是中央和地方政府的政策扶持。辽宁省首个和首批家庭农场的注册成立都是在党中央明确提出要发展家庭农场以后，在中央的指导下确定了家庭农场作为农业现代化发展的工作重点。而且因为我国尚没有出台官方的家庭农场认定标准和相关资金、土地、技术等扶持政策，大洼县和法库县都是因地制宜，制定当地家庭农场发展的各项标准。朱宝振在得知中央鼓励发展家庭农场的消息后，到大洼县工商部门申请注册家庭农场，当时，工作人员对家庭农场这一新鲜事物的认证标准和实施方式都没有概念，在接到申请后以上海等地的试点经验为借鉴结合当地具体情况为朱宝振办理了家庭农场的营业执照。大洼县为了推进当地家庭农场的发展制订了《关于引导和鼓励创办现代家庭农场的实施意见》，对家庭农场的认定标准、生产规模以及相关的法律保障、资金扶持、金融信贷支持、项目扶持、免费培训和示范现代家庭农场奖励等政策作出了具体规定。

三、辽宁省土地流转的现状及问题

（一）辽宁省土地流转现状

我省土地流转起始时间与全国土地流转起始时间一致，最高潮出现在20世纪80年代的沈阳市郊，流转方式是土地入股。我省土地流转与全国土地流转趋势一样，随着经济的发展，土地流转的规模逐年加大，流转程序逐步完善。2006年，全省土地流转面积为98.4万亩，占家庭承包经营耕地总面积的近2%。2008年，全省范围内有25万户农户流转了自己承包的土地，流转面积达134.43万亩。2010年土地流转面积近255万亩，占家庭承包经营耕地总面积的5%。在土地流转方式上我省也进行了探索，主要包括出租、转包、互换、入股和转让这五种基本方式，在这五种方式中，出租和转包方式较为常见，入股流转的方式成为后起之秀。土地流转由最初的承包方和受让方的自发行为，发展到政府的介入，地方政府发挥自身的组织和管理功能，为土地流转提供服务，发布信息，提供交易平台，进行监督和管理。介入到土地流转过程的还有中介组织，他们也发挥自身优势，提高了土地流转的效率。2008年党的十七届三中全会提出指导建立土地流转市场，我省在2009年开始建立土地流转市场体系，设定了40个试点，省财政每年拨付20万元专项补贴资金，用四年时间打造辽宁省土地流转市场体系，截至2012年5月，我省已经在35个市县区建立了364个土地承包经营权流转市场或土地承包经营权交易大厅。土地流转市场体系有利于进一步规范土地流转程序，建立流转信息发布平台，完善中介服务机制，促进了全省土地有序流转。通过土地流转集中起来的土地主要由种粮大户、现代农业园区、农业产业化经营龙头企业、家庭农场等主体进行农业生产经营。我省涌现了一批种粮大户、现代农业园区、农业产业化经营龙头企业等，有力地推动了我省农业经济的发展：新民市大民屯镇方巾牛村，作为东北棚菜第一村，人均年收入1.9万元，村年集体收入45万元；鞍山海城市八里镇东三道村在2005年就实行土地承包权入股，集中土地创办了两个，面积分别为3000亩和5000亩的商品蔬菜基地，当地的红塔辣椒农业示范区，在2008年获国家级农业标准化示范区荣誉称号；还有上文提到的辽宁省第一个注册家庭农场、生产经营面积达到1000亩的种粮大户朱宝振。

辽宁省土地流转经过20多年的发展，在实现农业现代化、增加农民收入、解决城镇化引发的农业生产问题以及促进农业规模化发展等方面都起到了十分积极的作用。

（二）辽宁省土地流转存在的问题

家庭农场要实现富裕农民、推动农业现代化发展的目的，必须首先实现规模化经营。而实现规模化经营的唯一途径就是土地流转，土地流转是家庭农场发展的核心因素。辽宁省以土地流转推动家庭农场发展，必须在总结我省土地流转成功经验的基础上，找出土地流转过程中存在的问题，分析主要原因，进一步完善土地流转，解决制约家庭农场发展的核心问题。

1.土地流转规模小

尽管辽宁省土地流转的起始时间与全国兴起土地流转的时间一致，但是我省土地流转的规模远小于全国土地流转的平均规模，2010年我省土地流转面积近255万亩，占全省家庭承包经营耕地总面积的5%。而2010年全国土地流转面积达1.867亿亩，占全国家庭承包经营耕地总面积的14.7%。这种差距还只是拿我省的数据与全国平均数据相比，如果跟同期的土地流转大省相比，那我省的土地流转规模更小。流转规模小与农民的流转意愿相关，有的农民不愿意流转土地，因为土地对于他们就意味着各项保障，尽管大量农村劳动力外流，但很多人都选择离土不舍土。在实际的土地流转中，不仅存在着农民流转意愿小的问题，也同时存在着农民被强迫流转土地的现象。

2.土地流转不规范

整个土地流转过程主要包含三个主体，承包方、受让方和相关监管、服务部门；同时，包含前期流转信息传递、流转合同签订、流转合同执行和流转过程的监管、服务四个环节。在辽宁省土地流转中的不规范现象在这三个主体和四个环节上都各有体现。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，流转双方必须签订规范的书面土地流转合同，并在合同中注明土地流转的价格、流转双方的权利和义务以及违约责任。但在实际上，农民在流转中采取口头流转的方式较多，根本不签订流转合同，或者即使签订合同，流转合同也不规范，这就为土地流转埋下了隐患。直接影响土地流转的稳定性，而稳定性对于农业生产至关重要，没有长期的稳定性就没有长期的投入，影响收益。而且更为关键的问题是相关部门不能提供标准的流转合同，而且经管部门对于土地流转过程的监管和服务还有欠缺，如流转合同的实施、违规操作的监管、纠纷的调解等等。

3.土地流转引发的矛盾增多

造成土地流转纠纷的原因与前面提到的我省土地流转中存在的问题有关。因为农民迁地之前流转的存在不规范口头流转、或者流转合同不规范的问题，所以一旦土地升值或者国家给予农业生产更高的补贴政策，农民极易悔约，导致纠纷。尽管国家规定土地流转必须遵循自愿的原则，但在有些地区，强制、粗暴流转的现象仍然存在，引起农民的不满甚至发生纠纷。根据规定，土地流转是流转双方的行为，而有的村集体组织，跳过农民、代表农民进行流转，侵害农民利益，引发纠纷。

四、完善土地流转促进辽宁家庭农场发展的对策

针对辽宁省土地流转存在的问题，总体解决思路是在确权的基础上，引导和鼓励农民参与土地流转，同时加强经管部门的监管和服务。

1.土地承包经营权的登记

把土地确权放在解决土地流转问题的首位，是因为明确土地承包经营权登记是进行土地管理工作的基础，土地是农民最基本的生产资料，代表了农民的一切保障。通过确认农民的承包地块、面积、属性，解决历史遗留的承包地块面积不准、空间位置记录不清以及原有登记不健全等问题，一方面排查了我省土地情况，有利于进一步土地管理；另一方面为土地流转提供了依据，经过确权登记的土地能够保证以农民认可的土地面积参与土地流转，在一定程度上消除了农民的流转顾虑。

开展农村土地承包经营权登记工作必须以我党对于农村工作的一贯思想为指导，落实科学发展观，在坚持农村基本经营制度的基础上进一步完善农村基本经营制度。在保持现有的农村土地承包关系稳定的前提下，以现有土地承包合同、权属证书为依据，彻查农民所承包土地的面积和位置，解决历史遗留问题，为农民办理准确的土地承包经营权属证书。在具体的调查、登记、确认过程中，要尊重农民的意见，调动农民的参与积极性，文明有序开展工作，坚持有法必依原则，严格执行相关法律对于土地承包经营权登记的规定，明确登记内容和登记程序，把农民所承包土地的各种属性以及承包权属证书落实到户，赋予农民充分、有保障的土地承包经营权。

2.引导和鼓励农民参与土地流转

土地流转要想成功进行，必须把承包方和受让方联系起来。土地流转应该是一种市场行为，因此必须有供需双方，在有流转意愿的同时，以合适的市场价格来促进流转。有流转意愿的农民必须找到合适的受让方。在辽宁省，以规模经营为代表的专业大户、家庭农场和专业合作社是土地流转的主要受让方。这些生产经营主体的特征就是规模经营，只有实现规模经营，才能获得利润。土地流转在提供给这些生产经营主体土地的同时，也带来了问题，即生产成本，大量的流转土地意味着大量的资金。因此，必须制定资金补贴政策，为土地流转提供财政和金融支持，采取适宜的直接补贴、间接补贴以及收入补贴等各种方式，支持专业大户、家庭农场和专业合作社发展壮大，再通过发展成熟的专业大户、家庭农场等规模化生产经营主体来吸纳更多的流转土地，形成一种良性的循环，保证土地流转的供需稳定。同时，针对农业生产承担的自然风险和市场风险，地方政府应从市场、信息、科技等方面增强家庭农场等规模生产经营主体抵御自然灾害和应对市场风险的能力；完善政策保险、自然风险保险以及风险预警应急防范机制，提高专业大户、家庭农场等生产主体抵御农业生产风险的能力，保证他们农业生产的利润稳定性，促进土地流转良性循环的形成。

对于流转土地的供给方，即有流转意愿的农民，必须建立农民退出耕地机制，消除农民流转出土地后的后顾之优。土地对于农民有着重要的保障功能，因此，应该建立农村社会保障体系，涵盖农民最关注的养老保险和医疗保险，弱化土地对于农民的社会保障功能，加大农民的土地流转意愿。使土地流转的承包方和受让方都有意愿、有能力参与到土地流转当中。

3.加强经管部门的监管和服务

土地流转不能离开相关政府经管部门，但是地方政府和相关经管部门在土地流转过程中的作用是进行流转过程中监管和提供服务，而最为有效的是建立土地流转市场。截至2012年5月，我省已经在35个县市区建立了364个土地承包经营权流转市场或土地承包经营权交易大厅。土地流转市场的服务功能在于：提供农民对土地流转有关法律和政策的咨询，对从事农村土地流转服务的工作人员进行培训；规范土地流转程序，提供标准规范的土地流转合同，建立土地流转档案；建立土地流转信息平台，收集、整理和发布土地流转相关信息；进行土地流转纠纷的调解和仲裁工作。相关经管部门要对土地流转合同的制定和实施进行全程监管，严控出现土地流转非农化使用的现象，督察借土地流转之名侵害农民利益的行为，对土地流转市场提供的土地流转合同进行监管和审批，对于发布的土地流转信息进行审核，严惩虚假信息的发布，保障土地依法、自愿有序流转。

[1]董峻.中央一号文件首提发展 “家庭农场”[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013 -02/14/c_114676080.htm.

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