“失海”渔民安置方式探讨

陈绍军,赵 曦, 王 磊

(1.河海大学中国移民研究中心,江苏 南京 210098; 2.广西水利电力勘测设计研究院,广西 南宁 530000)

我国海岸线绵长,利用近海养殖历来是渔民的主要生计来源和创收渠道。随着我国经济建设进程的加快和经济结构转型升级,沿海地区利用滨海区位优势,大力发展海洋经济,开发利用海洋资源,政府提前收回海域使用权的各种规划和工程建设越来越多,“失海”渔民规模日益增大。

由于我国尚未出台统一的“失海”渔民补偿安置法律法规,地方政府在实践中缺乏补偿依据及法律约束,补偿内容和补偿标准的制定存在较大的主观随意性,加之地方政府安置理念滞后,对“失海”渔民重补偿轻安置,在实践中多采用一次性货币安置方式[1]。该安置方式单一,忽视了“失海”渔民在长期以海域养殖为生的背景下,普遍文化素质低下、劳动技能单一的特点,难以保障“失海”渔民生计的可持续性。“失海”渔民现行的单一的一次性货币补偿安置方式不仅侵害了“失海”渔民的合法权益,更导致“失海”渔民面临不同程度的生计困境,部分渔民甚至出现长期依靠低保为生的窘境[2]。渔业是大农业中不可分割的重要组成部分,注重“三农”问题,不能忽视渔民这一特殊群体的生计状况。妥善安置“失海”渔民,保障其生计的可持续发展,对于避免其出现种田无地、养殖无海、转业无岗、社保无分的生计困境具有重要意义。笔者基于 “失海”渔民特点,针对现行一次性货币安置方式存在的问题,构建了“2+1+X”创新型组合安置方式,并提出了推行该安置方式的措施建议。

1 “失海”渔民 “2+1+X”安置方式的构建

现行的一次性货币安置方式存在补偿不合理、安置方式单一、可持续性弱等方面的不足,致使“失海”渔民生产生活的恢复与可持续存在困难。海域之于渔民,犹如土地之于农民,对于“失海”渔民,应该建立起类似于失地农民的安置机制。针对“失海”渔民特点而构建的“2+1+X”组合安置方式,是对现行“失海”渔民一次性货币安置方式的有效创新。

“2+1+X”安置方式,是指以货币补偿和社会保障这两种安置措施为核心(即“2+1+X”中的“2”),以就业扶持这一措施为辅助(即“2+1+X”中的“1”),同时结合各沿海地区的实际情况,以置换海域安置、海域折价入股等其他安置措施为补充或自由选择(即“2+1+X”中的“X”)的组合安置方式。为了有效保障“失海”渔民生计的可持续性,在“2+1+X”安置方式中,“2+1”是地方政府必选的安置措施,但其中“2”和“1”的主次程度不同,地方政府首先必须对“失海”渔民的经济损失进行现金补偿,并同时将符合条件的纳入社会保障体系,其次辅以就业扶持措施,巩固现金补偿效果;此外,“X”是可选措施,是“2”的替代方案,受地方政府社会经济条件及项目类型的制约,若地方政府可提供置换海域安置方式,则不需要进行货币补偿(种苗费、搬迁费除外),渔民重新获得生产资料,再次得到海域对渔民的各种保障价值,也不必纳入社会保障体系;若地方政府提供折价入股或长期补偿安置方式,仅是将货币补偿从一次性足额支付变成长时间内分期支付,同样需要将“失海”渔民纳入社会保障体系。

图1 “2+1+X”安置方式示意图

1.1 货币补偿方案和社会保障措施为核心

根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国海域使用管理法》、《中华人民共和国渔业法》以及《中华人民共和国物权法》的相关规定,海域使用权作为一种用益物权,不仅具有经济功能,还具有体现渔民生存权和发展权的社会保障功能。“失海”渔民的安置坚持以货币补偿和社会保障为核心,是因为这两种安置方式符合保障“失海”渔民当前利益和长远生计的基本需求。

1.1.1 货币补偿方案

货币补偿具有直观、灵活的特点,容易得到认可,“失海”渔民能够直接通过得到货币量的多少衡量补偿标准的高低,还可通过补偿资金解决短期内的生存问题。收回海域使用权,对“失海”渔民的补偿内容应包括以下3个方面:海域补偿费、种苗和海域附着物补偿费[3]。与失地农民类比,“失海”渔民的海域补偿费类似于土地补偿费及安置补助费,种苗和海域附着物补偿费类似于青苗与地上附着物补偿费。

补偿标准方面,一些沿海省市已针对海域补偿费、种苗和海域附着物补偿费出台了具体政策。如福建省相关政策规定,海域补偿费等于海域补偿标准基数乘以海域等级系数,海域补偿标准基数和海域等级系数,由用海类型、海域使用权价值、用海需求情况、对海域生态环境所造成的影响程度、国民经济发展状况以及社会承受能力等因素确定;其余沿海地区对于海域补偿费如何确定尚处在探索阶段;种苗和海域附着物补偿费由具有评估资质的单位进行评估。

表1 “失海”渔民与失地农民类比一览表

笔者认为,海域与土地的经济生产、社会保障等功能类似,并且海域使用权与土地承包经营权均为用益物权,因此海域补偿费的标准可通过在海域和土地之间建立一种折算关系来进行推算。在同一个县域范围内,渔民和普通农民人均占用农业资源的效用和使用价值类似,因此可将被收回的海域面积折算成土地面积,即同一个县域范围内非海洋渔业乡镇内普通农民拥有1 hm2耕地相当于“失海”渔民拥有多少 hm2海域,最后按照土地征收补偿单价测算海域补偿费的补偿单价,补偿倍数应根据平均年产值而制定,并综合考虑未来生产收益;种苗和海域附着物补偿费应经过市场评估程序确定补偿费用。

1.1.2 社会保障措施

社会保障安置是对货币补偿安置的有效补充,社会保障被称为“社会安全网”,是维护“失海”渔民长远生计的有效手段,也是多数“失海”渔民的客观需求。 “失海”渔民与失地农民的生存困境相似,我国的失地农民社会保障政策正逐步趋于成熟,可以将“失海”渔民纳入失地农民社会保障体系,或参照失地农民社会保障体系制定配套政策对“失海”渔民进行安置。“失海”渔民的社会保障体系应充分体现海域原有的社会保障价值,主要内容包括养老保险、医疗保险及失业补助,由政府和项目业主对渔民参加社会保障进行扶持和补贴,坚持做到“应保尽保”[4]。

从实践来看,山东省、广西钦州、辽宁大连、浙江舟山和台州等地根据当地失地农民(或被征地农民)社会保障政策,已纷纷出台了关于将“失海”渔民纳入养老保险保障范围的相关规定,如钦州市直接将 “失海”渔民纳入到当地的失地农民(或被征地农民)社会保障体系当中,台州市参照失地农民(或被征地农民)社会保障政策制定专门针对“失海”渔民社会保障的配套政策。因此,将“失海”渔民纳入到失地农民社会保障,或参照失地农民社会保障政策制定“失海”渔民社会保障的配套政策是较为可行的。

1.2 就业扶持措施为辅助

由于“失海”渔民文化程度普遍较低,劳动技能单一,接受新事物、获取新知识和掌握新技能的能力相对较差,脱离渔业参与跨行业竞争的能力较弱,同时沿海地区外来劳动力的流入也挤占了部分“失海”渔民的就业岗位,“失海”渔民再就业困难,收入的维持与增长面临着严峻的挑战[5]。为了降低“失海”造成的人力资本贬值的影响,政府应在就业方面对其进行有力扶持,并充分考虑不同文化层次与年龄阶段的特点而开展。

就业培训对中老年人来说通常作用有限,而对于年轻人来说则有较好的效果。从事滩涂养殖的中老年渔民,受文化程度和身体条件的限制,转产转业难度较大,就业培训的作用难以显现,政府部门应为其提供适当的公益性岗位,促进转产转业,保障其生计可持续。年轻的渔民通常有较强的学习能力和较优的身体条件,容易通过技能培训找到其他工作,培训的内容应当具有针对性,结合“失海”渔民的从业意愿与市场需求确定培训内容。与此同时,政府应当加强职业介绍工作,积极与优秀的企业联合,吸纳青年渔民劳动力就业。

1.3 其他“X”种安置渠道为补充

“失海”渔民组合安置方式还应包含多种可选择措施。置换海域安置、折价入股安置、长期补偿安置等其他安置措施均属于“X”的范畴,这些措施对于安置“失海”渔民来说虽然具有参考价值,但受项目区经济发展水平、相关政策以及自然条件的影响较大。这些安置措施在特定的条件下可能取得较大的成功,但同时也具有风险性、不确定性和短期性。因此,对于“X”种安置措施,在安置“失海”渔民时应根据渔民的意愿、受影响区域的自然条件和经济水平、项目建设情况等因素综合考虑。在安置容量不足、政策条件不成熟或渔民意愿较低时不可盲目采用。

2 推进“2+1+X”安置方式实施的建议

“2+1+X”安置方式是为了创新完善现行的一次性货币安置方式,并针对“失海”渔民特点所进行的常见征地安置方式的优化和组合,为了促进“2+1+X”安置方式的推行实施,笔者提出以下3个方面的建议。

2.1 完善“失海”渔民补偿法律法规

《中华人民共和国海域使用管理法》及各沿海省份出台的地方海域使用管理办法或条例,仅对提前收回海域使用权补偿作出了原则上的规定,而对于补偿方式、补偿内容、补偿标准均没有明确规定。

正是由于目前缺乏统一明确的关于海域使用权收回补偿的法律法规,政府收回海域使用权的行为才容易侵犯渔民的合法权益。国家应尽快修改完善相关法律法规,与征地补偿一样,对海域使用权收回补偿方式、补偿内容与标准作出统一规定。补偿方式方面,应综合考虑货币补偿、折价入股、长期补偿等多种形式;补偿内容应合理全面,充分考虑海域对渔民的各种价值;补偿标准的测算应科学合理,保证“失海”渔民生活水平不降低。根据国家统一的法律法规,由地方政府结合当地实际情况,灵活选择补偿方式,并可以适当提高补偿标准。

2.2 建立健全“失海”渔民社会保障体系

目前仅有少数几个发达地区结合被征地农民社会保障开展了“失海”渔民社会保障政策实践,随着我国经济社会的快速发展,不断完善社会保障制度已成为一种必然趋势。建立健全“失海”渔民社会保障,需综合考虑3个方面问题。

a.保障内容的问题。目前,我国社会保障体系尚未做到均衡发展,不同经济条件的地区保障范围和保障内容有所不同,首先应当做好渔民的养老保障和医疗保障,其他的保障内容再逐步完善和发展。

b.保障水平问题。目前,少数几个实施“失海”渔民社会保障的地区都是将“失海”渔民与当地的被征地农民参保进行结合,保障水平与城镇社会保险体系有一定的差距。各地政府应当做好保障水平的动态调整工作,使“失海”渔民社会保障的给付水平能够紧密地与社会经济发展的水平结合起来。

c.政策衔接问题。目前,我国尚未完成城乡社会保障体系的统筹,所以建立健全“失海”渔民社会保障体系要注意各项社会保障政策间的衔接问题。

2.3 创新就业培训措施

对转产转业的农民进行就业培训是各地方政府劳动与社会保障部门的主要职责之一,然而,当前不少地区的农民转产转业就业培训流于形式,缺乏针对性,实际的效果并不明显。“失海”渔民整体文化程度低、劳动技能单一,转产转业难度大,各级政府应加大对就业培训的扶持力度。

在培训形式方面,充分了解“失海”渔民就业意向,紧密结合市场用工需求,针对不同年龄阶段、不同文化层次的“失海”渔民,设置科学合理的培训内容与培训形式。就业培训中心可以结合当地工业园区建设、农业科技园建设等,多进行订单式培训,并让用工企业参与培训过程,这样才能有效促进“失海”渔民的再就业。在资金方面,政府应保障财政投入,多渠道吸纳和整合社会资金,为“失海”渔民就业培训提供充足的资金保障,同时成立就业培训及其资金监管小组,确保培训效果及培训资金的合理透明。

此外,就业培训单位应重视 “失海”渔民法律知识的普及,加强心理辅导,尽快消除“失海”渔民对再就业的消极意识及对社会的排斥。

3 结论与讨论

笔者构建的“2+1+X”组合安置方式是对现行“失海”渔民一次性货币安置方式的创新与完善。货币补偿中,海域补偿费通过同一县域内征地补偿费推算;社会保障方面,将“失海”渔民纳入到失地农民社会保障,或参照失地农民社会保障政策制定“失海”渔民社会保障的配套政策;就业扶持将充分考虑各年龄段的就业能力与需求;其他“X”种安置渠道为“失海”渔民安置提供了多样选择。针对现行“失海”渔民补偿政策及实践存在的不足,为了有效推行实施“2+1+X”安置方式,提出了完善“失海”渔民法律法规、建立健全“失海”渔民社会保障体系、创新就业培训措施三方面的建议。

“2+1+X”组合安置方式是对“失海”渔民安置的一种探索,“失海”渔民货币补偿标准如何更为科学合理的确定、社会保障措施如何制定等问题,仍需进一步探讨;“失海”渔民生计的恢复与可持续发展如何得到更为有效的保障值得更多关注。

[1]王建廷.海域征收补偿制度研究[J].中国渔业经济,2008(4):25-30.

[2]李钢生.海洋大开发背景下福建渔民权益保障问题及对策[J].渔业信息与战略,2012(1):18-22.

[3]赫璟, 郭文路, 杨正勇.海域占用补偿制度研究[J].海洋开发与管理,2011(7):11-16.

[4]刘超.和谐社会视野下的渔民社会保障问题研究[D].湛江：广东海洋大学,2011.

[5]罗超冰.失海渔民就业保障问题研究：以浙江省苍南县为例[D].上海：华东理工大学,2011.