行政事业单位部门预算管理工作中存在的问题和对策

贺娟

【摘 要】行政事业单位实行部门预算是我国围绕公共财政体制建设所推行的一系列改革的主要内容之一，随着财政财务改革的逐步深入，行政事业单位的预算管理工作日趋规范，预算执行率逐步提高，但仍然存在一定的问题。本文阐述了部门预算编制和执行中存在的问题，并结合实际情况提出了建议与对策。

【关键词】行政事业单位；部门预算；编制与执行；问题对策

一、部门预算的内容及编制规程

部门预算实行“一个部门一本预算”的综合预算管理，其内容包括一个部门所有的收入和支出。其核心思想是将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入和支出，都按照统一的编报内容和形式在一本预算中反映，实行统一管理，统筹安排，综合平衡。

部门预算编制采取自下而上的汇总方式，从基层预算单位编起，逐级汇总。编制程序实行“二上二下”的基本流程，最终由财政部门根据各级人大批准的预算草案以法律文件的形式批复部门预算。

二、预算单位在部门预算管理工作中存在的问题

（一）预算编制中存在的主要问题

1、不重视预算编制。部门预算改革推行几年以来，各单位逐年完善部门预算编制工作。但从实际工作中发现，有些单位对部门预算仍未给予足够的重视，在预算编制过程中马虎应对，使部门预算缺乏前瞻性，既没有结合本单位的事业发展目标也没有考虑财力可能，报预算时编天书，报天文数字；有的单位部门预算从项目名称到金额几乎年年一样，和实际工作严重脱节。

2、没有树立绩效观念。绩效观念就是要求资金使用达到应有的成绩和效果，并取得良好的经济效益和社会效益。但在实际工作发现仍存在以下现象：一是有些单位勤俭节约意识仍比较薄弱，在部门预算“一上”中就能反映出存在一定的铺张浪费、大手大脚使用财政资金的现象。比如有的资产未到报废时间就要求更新换代；仍安排大额的庆典支出等。二是项目支出预算只着重于项目资金的申请，而不是关注项目的实际需要，有的单位为多争取财政资金，甚至虚报项目，有意从粗从宽编制项目支出预算，造成预算和实际需要的严重脱节。

3、编制方法不科学。行政事业单位目前使用零基预算法编制预算，即以零为基底，从根本上研究分析每项预算有否支出的必要和支出数额的大小。但在实际工作中，有些单位习惯于以上一年度的实际支出数为基础修修补补，没有全盘考虑本单位的事业发展目标，凭以往的经验和主观理解按“上年基数+本年调整”的传统模式来编制预算，结果往往与实际情况有差距，直接影响下一年度预算的执行。

4、单位报帐员素质不高。预算编制人员的业务素质和业务技能直接影响到部门预算编制质量，在预算编制的填报工作中，有的报帐员在“支出项目录入表”中没有分清不同的资金来源渠道应按不同的类款项填列，如：将教育费附加支出混填到普通教育支出；在支出经济分类科目中漏选科目，造成经费“短缺”；不了解政府采购项目的填报范围，属于政府采购项目的未填列“政府采购预算表”；没有按照规范的项目名称填报；没有按照统一顺序进行排序等等，严重影响了部门预算编制质量。

（二）预算执行中存在的主要问题

1、自主调整“款”级科目之间的经费支出。依照规定，预算单位基本支出自主调整的范围仅限于人员经费或日常公用经费支出经济分类“款”级科目之内的必要调剂，人员经费和日常公用经费之间不允许自主调整。但在实际执行过程中常常存在人员经费占用日常公用经费，或日常公用经费占用人员经费的现象。

2、项目支出执行效率较低。实际工作中发现，基本支出预算执行效率普遍较高，与之相比较，项目支出预算执行效率较低。一是项目支出的可行性论证不够。有的单位在做项目支出预算时过于仓促，未做好充分的前期准备及可行性论证，造成了项目在实施过程中出现困难，甚至无法实施。二是项目安排后组织实施不积极。有的单位在项目申报并得到资金安排后组织实施不及时、不积极，甚至超过了规定的采购期限仍未实施，造成了资金的闲置浪费。三是改变项目资金用途或者突破项目支出预算数的现象时有发生，造成预算执行刚性减弱。四是仍存在重建设轻管理的现象。比如教育部门有些学校，每年在教育经费中安排大量的电子阅览室、人机对话室、科学实验室等各类功能室建设资金，但从实际使用情况来看，有些学校的功能室主要是为了适应等级评估和特色教学的需要，有的未能达到原设计要求和使用功能，有的建成后未能充分加以利用并发挥出应有的效果，使用率比较低下。

3、资金来源渠道和支付方式的多元化，使部门容易突破预算。从部门预算资金来源渠道看，既有财政拨款，又有非税收入等。另外，还有一些渠道的资金没有和预算编制结合，游离于预算管理之外，例如：从上级或其他有关部门拨入的专项资金，如科研经费、课题补助经费等。从资金支付方式看，既有基本账户的支付又有零余额账户的支付；既有国库直接支付的工资支出、财政直接支付的项目资金支出，又有财政授权支付的项目支出、零星支出和购买支出等。由于资金来源渠道和支付方式的多元化，从而导致部门预算执行弹性增长，刚性减弱。

4、会计核算口径与部门预算口径不一致。例如，财政部门根据制定的依据在下达某一预算指标时将其归口在人员经费支出，但在实际执行过程中，根据发生的经济业务的内容和性质，进行会计核算时应将其列支在日常公用支出“劳务费”这个会计科目。由于核算口径与预算口径的不一致，增加了会计核算、财务分析、部门决算的难度，同时也增加了预算执行的难度。

三、做好部门预算管理工作的几点建议

（一）重视对预算单位的培训工作，强化预算意识。

1、每一年度部门预算编制工作开始前，对单位领导通过召开工作会议等形式，对部门预算编制的重要性、编制原则、编报要求等进行专题讲座。部门预算编制工作涉及到单位的人事、资产、财务等业务，是一项系统工程，要求单位领导亲自主持部门预算的制定，成立“编制部门预算工作小组”，集中汇审编制预算，形成以财务部门具体实施、其他部门密切配合、领导重视、部门支持的工作格局，保证预算编制质量和报送时间。

2、加强对单位报账员的业务培训。通过业务培训提高单位报帐员的思想认识、职业道德修养，促进单位报账员改进工作方法、提高工作效率，掌握“零基预算”的科学编制方法，顺应改革发展。

（二）提高部门预算编制的科学性、准确性、可靠性。

1、定额管理和项目管理相结合。基本支出的预算根据财政部门制定的定额标准编制预算草案，其中，人员经费以及日常公用经费中以人员为计算对象的部分，根据编制数或编内实有人数与各项定额标准核定；以物耗为计算对象的部分，根据单位实物数量与实物费用定额标准核定。项目支出的预算，首先，应体现综合预算的原则，即应体现预算内外资金、当年财政拨款和以前年度结余资金统筹安排的要求，不能盲目地铺摊子，争项目，要准确把握部门的工作重点，认真估算各项业务所需资金。其次，应体现科学论证、合理排序的原则，申报的项目应当进行充分的可行性论证和严格审核，分轻重缓急合理排序后视当年财力状况择优进行安排，让预算审批部门了解其主要任务，统筹兼顾，保证重点。

2、促进常规性项目的横向可比性。对经常性的专项业务费项目统一项目名称、统一排序，并测算出同级别同类别的预算单位常规性项目支出的建议数，使常规性的项目支出在正常范围内上下浮动，促进常规性项目的横向可比性，便于人大代表的审阅及预算审批部门的审批。例如，教育部门的免费义务教育财政补助安排的“教学教材”、“学生课本资料”、“练习本”等专项业务费用的支出，应测算出生均数，便于同级同类学校该项目支出的比较。

3、全面推行资产管理与预算管理相结合。单位应在资产清查的基础上摸清家底，盘活存量资产，根据单位履行工作职能和事业发展的需要，确定各类资产的配置标准，最后将存量资产使用状况与资产配置标准进行合理匹配后，提出项目支出预算。单位应将资产配置作为资产管理和预算管理的结合点，严格执行最新的办公设备等资产配置标准，达到政府采购标准的要同时申报政府采购计划，切实将资金安排及使用引导到重点工作上。

4、加大在预算中统筹安排结余资金的力度。近几年，财政部门加大了对单位结余资金的管理力度，结余资金全部统筹用于编制以后年度部门预算，结束了多年来结余资金一直游离于预算之外的现象，提高了部门预算编报的全面性、完整性。按预算管理的有关规定，结余资金不得用于提高人员经费的开支，应全部统筹用于本部门项目支出的预算。

5、细编项目支出预算，既要有项目业务内容也要有明细的经济科目内容。项目支出预算应按两种情况分类，一是支出功能分类，主要反映预算单位的各项职能活动，说明预算单位做了什么，是办了教育，还是发展了科技；二是支出经济分类，主要反映支出的具体用途，说明钱是怎样花出去的，是付了人员工资，还是购置了办公设备。

6、项目支出预算中预留机动资金。建议在项目支出预算中按项目支出预算总额的10%-15%预留机动资金，解决应急、安全及项目内调剂使用，增强预算编制的科学性及预算执行的可操作性。

（三）提高部门预算执行效率。

1、加快预算执行进度。部门预算一经批复，各单位应结合实际进行预算执行进度分析，及时组织收入，科学合理安排支出，降低预算支出的波动幅度，加快预算执行进度，减少前期松后期紧，年底突击花钱的现象。严格执行项目支出预算，积极组织项目的实施，对于达到政府采购标准的项目支出，应明确规定采购项目的采购期限，以督促单位尽快组织实施采购计划。对某一预算年度安排的项目支出连续两年未使用或者连续三年仍未使用完成形成的剩余资金，财政部门应终止该项目计划，应视同结余资金管理，在下一年度的部门预算中重新进行统筹安排。通过加强对项目支出预算执行的管理，杜绝单位虚报项目支出或不进行充分科学论证导致项目支出无法实施的现象，提高财政资金使用绩效。

2、加强对预算执行过程的控制和结果的反馈。重视预算执行过程的控制，统一部门预算口径与会计核算口径，通过会计电算化等先进技术手段将会计核算软件与部门预算管理衔接，建立预算预警模块，对预算收入完成情况，预算支出情况，预算调整情况进行监控，计算出每月执行进度率、执行差异率，分析对预算目标的影响，并及时向预算单位进行反馈，采取措施纠正执行偏差，不断完善事前计划、事中控制、事后总结反馈的管理体系，促进预算目标的全面完成。单位应当加强决算管理工作，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果的运用。

3、推进国库集中收付制度的执行。国库集中收付制度其核心内容是通过国库单一账户对国库资金实行集中管理。建议单位将预算内外资金全部纳入零余额账户统一管理，取消在其他银行开设的账户，通过支付渠道的单一化从而达到提高财政资金的可控性及执行力。

4、建立科学的绩效评价制度，有效评估部门预算执行情况。通俗地讲，财政支出绩效的实质就是政府资金投入与支出效果的比较，包括：该不该办这事（目标）？花多少钱办（预算）？是否值得（评价）？部门预算支出绩效评价应当以项目支出为重点，重点评价一定金额以上、与本部门职能密切相关、具有明显社会影响和经济影响的项目，通过开展支出绩效评价考核，控制成本费用支出，降低单位运行成本，提高资金使用效率。财政部门应建立一套科学完善的绩效评价体系，根据预先确定的绩效目标，将效益的评价结果同各部门的考核奖惩制度紧密结合起来，使绩效考评制度真正得到贯彻，为提高部门预算执行力提供保障。

（四）硬化预算约束，加大预算监督力度。

预算一经确定就不能随意调整和追加，确实需要调整的必须按规定程序报批，要充分发挥人大监督、财政监督、纪检监督、审计监督的作用，增强单位依法理财的自觉性和责任感。

四、结语

我国部门预算起步较晚，仍存在许多问题和不足，需要不断地研究、探索相应对策和措施，努力规范和完善部门预算的编制、执行、考评和监督，最大限度地发挥财政资金使用绩效。

参考文献：

[1]李伟：行政事业单位部门预算管理研究[J]财会研究，2010（10）

[2]刘丽莉：行政事业单位部门预算改革与会计核算的协调[J]商业经济，2007（2）

[3]石琪琪：提高部门预算编制质量的建议[J]中国财政，2008（8）