完善现行财政体制的基本思路——基于审计视角

周威

（审计署沈阳特派办，辽宁 110013）

完善现行财政体制的基本思路
——基于审计视角

周威

（审计署沈阳特派办，辽宁 110013）

财政体制是划分各级政府财权、加强中央宏观调控、协调地区发展的一项重要制度安排。1994年我国确立了分税制财政体制，经过多年改革和实践，其制度框架不断完善，制度内容不断丰富，但同时也存在一些深层次问题。本文从近年来我国政府审计开展审计监督所揭示出的财政体制运行问题出发，探讨当前财政体制不完善对地方经济社会发展产生的负面影响，对财政体制完善和改革提出思路和建议。

财政体制 审计分税制 转移支付 公共服务均等化

财政体制是各级政府间财政关系的制度安排，涉及经济、政治、文化、社会等各个方面。我国现行的财政体制历经多次调整，大体上经历了从“统收统支”到“分灶吃饭”的包干制、再到“分税制”的沿革历程。1994年开始实行分税制财政体制后，我国经济社会得到较快发展，中央和地方政府增加财政收入积极性明显加强，取得了显著成效，但从近年来审计署的审计结果、审计公告情况看，越来越多的审计中发现的问题根结于现行的财政体制。加快改革财税体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，不仅是解决财政运行中诸多问题的治本之策，对于强化政府公共服务职能，从体制机制上促进经济社会发展转入科学发展轨道，加快构建社会主义和谐社会具有重要意义。

一、当前我国财政体制存在的主要问题

（一）政府的事权边界不清晰，公共财政未能完全体现公共支出需求

建立分税制财政体制，首先是要求明确政府的事权范围，处理好政府和市场的关系。根据中央要求，政府管理经济的职能，主要是制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。这就要求各级政府尊重市场规律，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。

由于分税制财政体制改革前，我国长期实行生产建设型财政运行模式，财政资金主要用于经济建设领域等历史原因，1994年改革后，社会主义市场经济体制和公共财政框架逐步建立和完善，但政府与市场之间的关系仍未明细，政府的事权边界模糊，政府直接以财政资金介入市场竞争活动，以促进经济发展的情况十分普遍，甚至部分财政资金采取违规方式补贴给企业。

从政府支出分类来看，我国的财政支出几乎对所有的经济事务和社会事务均设置了支出科目；在支出结构上，财力配置与政府公共财政目标并不完全一致，在经济领域直接投入资金较多。将我国的23个收支分类按照IMF的分类标准予以调整后，对比于OECD成员国财政支出结构，我国财政支出中用于经济事务的支出占比高达22.82%，远高于OECD成员国财政支出中用于经济事务的支出占比。

我国财政支出中用于经济事务的支出占比较高，一方面是由于政府职能边界变化缺乏法律依据，各级政府在设置专项资金或以财政资金补贴企业时相对随意，往往以中央或各级政府的宏观经济发展战略或方向，制定财政补贴政策，导致较多的财政资源投向市场领域。另一方面是由于地方政府出于政绩考虑等原因，具有强烈的冲动以财政资金直接投资项目、直接补贴企业，或制定招商引资政策，干扰市场的正常运行，挤占了有限的政府财力。如2009年，审计署对河北、辽宁等11个省区2007年至2008年土地相关资金情况进行审计，主要抽查的13个市中，有11个市以“招商引资”、“旧城改造”和“国有企业改制”等方式，将财政资金返还或补贴企业、变相减免土地出让收入19.61亿元；有3个市的规划等部门批准提高0.18万亩土地的容积率，应征未征土地出让收入10.57亿元。

表1 中国与OECD成员国财政支出结构比较单位：%

（二）上下级政府间没有明确的事权划分

实行分税制的财政体制，要求以法律形式、科学划分政府间的事权范围，明确界定政府间支出责任。1994年改革时，相关文件未对中央与地方的事权作出明确划分，只是根据当时中央政府与地方政府承担的事权状况，原则上规定了中央财政与地方财政应承担的支出范围和责任，对省以下的事权划分未作明确要求，各级财政间支出责任不确定性较强，支出相对混乱。

1.事权划分缺乏权威性，约束力不强，造成下级政府的支出责任变动频繁，支出责任被动扩张。分税制改革后，主要是对财权进行了划分，对政府间事权基本未做调整。在实际工作中，某一级政府财政支出的依据，即政府的支出责任，很多情况下是上级政府通过制定“决定”、“办法”、“通知”等行政性规章对下级政府的事权进行调整。这种方式确定的事权多属于行政性层面，繁杂且不规范。部分中央及省财政部门的支出责任未能有效落实，主要由市县等基层财政部门承担，增加了地方财政的负担。如，近年来随着国有企业改革的深化，中央把一些原属铁路、军工等大型国有企业的学校、医院等机构逐步移交地方管理，相应的支出责任也转嫁给地方。往往由于实际资金需求与随事权补助的转移支付间存在缺口，地方财政不愿或无力承担新增加的支出责任，导致一系列社会问题。

2.事权划分不清晰，上下级财政支出交叉重叠现象严重。我国的宪法和有关法律法规对各级政府的事权划分只作了原则性规定，具体划分不够明晰也不尽合理，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版，呈现出“上下对口、职责同构”的特征，主要体现在政府间支出范围的交叉、重叠、错位、层层下放等方面。从各级预算执行草案上看，23个政府支出类级科目中，多数支出类级科目，各级政府都安排了支出。

3.对明确支出责任归属的事项，各级地方政府仍安排了相当的财力。按照支出责任划分原则，对涉及全国性的事项和地方投入具有明显溢出效应的事项，应属中央事权。但在实际财政安排支出时，一些应属中央事权的事项地方承担了较多的支出责任，一些应属地方事权的事项中央投入了大量专项资金，支出相对混乱，不利于预算管理和资金统筹使用。如，2013年国税系统部门预算中，中央财政拨款收入543.59亿元，事业收入2.67亿元，来源于地方财政及代征手续费等其他收入292.21亿元，来源于地方财政的收入占其全部资金来源的1/3。应由中央财政负担的部门的预算资金来源于多个预算层级，这种财政管理方式明显不利于规范部门预算管理和预算的支出刚性控制。

（三）事权和财权不匹配

实行分税制的财政体制，各级政府的财权与事权应大致相匹配，即“一级政府、一级事权、一级财权”。政府依法履行事权，应确保其拥有相应的自主筹集和支配财政资金的财权，主要包括预算权、举债权、立法权、征管权等，并形成比较完整的税收体系。但从实际情况看，地方政府缺乏完整的预算自主权。

1.在现行体制下，中央政府集中了大量财力，通过转移支付方式安排给下级政府，并决定转移支付资金的数额、投向等；地方财政收入中对非税收入依赖程度较高。2012年，中央公共财政收入56175.23亿元中，税收收入为53295.20亿元，非税收入为2880.03亿元；地方财政收入61078.29亿元中，税收收入47319.08亿元，非税收入13759.21亿元。地方财政收入中，非税收入占比为22.53%，远高于中央财政的5.13%。基金预算中，地方财政对土地出让收入的依赖程度更为明显。2012年，地方基金收入为34216.74亿元，其中土地出让收入为28556.94亿元，占比高达83.46%。非税收入多数具有指定用途，难以统筹用于民生和社会发展等支出，同时受宏观调控和土地资源不可再生等因素影响，土地出让等收入的稳定性较差，也影响了地方政府的财政保障能力。

2.地方税体系不完善。一方面，我国现行税制以流转税和所得税为主体税种，按现行财政体制大部分属于中央税或中央与地方共享税。流转税中，消费税为中央税，增值税中央与地方按75∶25分成；所得税中央与地方按60∶40分成，留给地方的部分还要在省市县三级分享。审计署调查18个省2011年的省域税收中，中央财政分成52%，其余48%由省、市、县三级政府分享。而且随着“营改增”的不断推进，地方各级按体制取得的税收收入占其地域范围内实现的税收收入的比重将进一步降低。另一方面，从地方独享税看，县级独享税收入占比较高，但收入质量不高，如，资源税、土地使用税、土地增值税、耕地占用税等税种，年度间波动幅度最大、地区之间税基分布悬殊、可持续性不强。

（四）财政转移支付结构不够科学合理

转移支付作为财力安排的修正机制，主要目的是均衡地区间财力差异、保障基本服务均等化和上级财政为履行本级事权购买下级服务。但我国目前的转移支付结构还不够科学合理。

1.转移支付规模较大，其中专项转移支付占比较高，一般性转移支付的规模偏小，削弱了转移支付均衡地区间财力差异的作用。2012年，中央转移支付占中央公共财政支出的比重为62.77%；专项转移支付加上一般性转移支付中具有限定用途的5项资金后，实际规定了专门用途的转移支付占中央转移支付的比重高达64.42%。由于专项转移支付具有指定用途，在实际分配中相当一部分被指定到具体项目和使用单位，此类转移支付资金的增长只是增加了地方政府行使特定事权的能力，未能有效实现均衡地区间财力差异、保障基本服务均等化的作用。

2.专项转移支付资金层层拨付，影响了资金的使用效率。专项资金转移支付资金，目前在分配和管理上，要经过逐级申请、逐级审批、层层拨付的过程。专项转移支付资金从申请到实际使用，往往要经过较长的周期，资金层层滞留在各级财政，既不利于项目管理，也影响了资金的使用效率。如，审计署抽查能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目转移支付资金在18个省的使用情况发现，至2012年底，18个省当年收到的420.92亿元中央专项资金中，有177.45亿元（占42%）结存在各级财政或主管部门。同时，拨付到项目单位的资金有7.73亿元（占1.8%）被虚报冒领、挤占挪用；抽查的1908个项目中，有443个（占23%）实施进度慢或建成后未实现目标。

二、现行财政体制不完善对地方经济社会发展产生的负面影响

1.财政间财力和支出水平不均衡。从纵向看，现行财政体制下，各级财政间财力分布不均衡，往往越是基层政府，承担的支出责任较多，财力状况越差，基层政府的财力与其承担的支出责任不匹配。从横向看，虽然近年来各级财政不断加大转移支付力度调节地区间的横向差异，但是基层政府间还存在横向失衡的现象。如，审计署曾调查18个省（自治区、直辖市）东、中、西部的省本级2007年财政供养人口人均可用财力分别为16.98万元、7.3万元和10.38万元，中西部省份人均可用财力明显低于东部省份；从县级基本公共服务供给水平看，地区间差距也比较明显，如义务教育阶段生均公用图书数、千人拥有医疗技术人员数和农村低保标准前20名的县分别是后20名的5.1倍、5倍和6.8倍。上述情况明显不符合十八大提出的保障公共服务均等化的目标。

2.财政支出范围界定不清晰，部分财政资金投向竞争性领域，在一定程度上影响了市场的公平竞争，挤占了公共财政资源。一方面，地方政府直接以财政资金补助竞争性企业，部分财政资金向充分竞争的市场领域补助，扭曲了市场价格和生产要素配置，加剧了市场的不公平竞争，干扰了市场经济秩序。另一方面，一些地方违规出台招商引资优惠政策，破坏了统一的财税政策。地方政府为增加就业、促进区域经济发展出台的招商引资优惠政策，有的对企业缴纳税费以财政补贴方式返还，有的直接减免企业应缴纳的财政收入，在一定程度上影响了市场的公平竞争。

3.地方政府在预算之外大量举债，债务负担比较重。目前地方政府在本地区经济发展中承担的责任不断加强，如促进资本、知识、技术积累和产业升级，健全社会保障体系，维护社会稳定等等。而地方政府可用财力有限，产生了地方财力不足与不断增长的地方建设资金需求之间的矛盾，地方政府被迫通过各种融资渠道筹集资金，加大了地方财政的债务负担，在一定程度上增加了财政风险。根据审计署公布上海、天津、重庆等36个地方本级政府性债务的审计结果，36个地区2012年底债务余额共计3.85万亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长了12.94%。其中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，如果再加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。

三、完善和改革财政体制的思路和建议

完善和改革财政体制，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，建立基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系，主要应做到以下几个方面：

（一）规范政府的支出范围

经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。按照党的十八大提出的“必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”的要求，应按照市场优先和政府引导的原则合理界定政府的事权和活动边界。

1.调整支出结构，限制政府资金对市场领域的投入规模和形式，按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。应大幅度地削减政府在生产和产品分配和服务方面的作用，逐渐减少对微观经济活动的限制和直接控制，增加对社会保障等项目的投入，致力于促进宏观经济稳定，为私营部门的发展和竞争提供一种法律上的保证。

2.逐步归并清理各级财政向企业安排的专项和补助资金，减少直接向市场竞争比较充分的企业安排的财政补助资金，维护市场主体的公平竞争环境。与此同时，将财政资金更多地投向市场主体投入意愿不强、投入风险较大且与国家经济发展、国家安全关系密切的重大事项，并明确具体政策目标，建立健全跟踪问效机制。

3.逐步清理和规范各级招商引资政策，通过搞好基础设施建设，培育投融资市场，创造良好的经济发展环境，吸引外来企业投资，促进省内企业产品升级和技术改造，实现省域经济良性、健康、可持续发展。

（二）科学划分政府间的事权，并通过立法形式予以确定

1.以实现基本公共服务均等化为目标，按照供给效率，合理确定政府间的事权。对政府有充足理由承担的事务，在政府内部按照凡是低一级政府能够有效处理的事务一般就不上交上一级政府、凡是地方政府能够有效处理的事务一般就不上交中央政府的原则进行合理划分。

2.根据受益范围原则，分职治事，合理确定政府间的事权。政府行使政治经济职能和提供公共产品与劳务时，若受益范围遍及全国各地则应划为中央政府事权，若受益范围仅限于特定区域的居民和企业则应划归某一级地方政府。如，上级政府主要负责跨地域的重大基础设施、公益性项目建设和全国、全省性的教育、科学技术、医疗卫生、社会保障、“三农”等事项，以及地方政府难以解决的重大事项等。

3.在合理确定政府间的事权的基础上，各级政府事权的确认、划分、行使及调整等应具有相应的法律保障，做到法制化、规范化并保持相对稳定性。

（三）优化政府间的财权划分，建立和完善地方税体系

1.调整税收分享比例，完善地方税体系，使地方财政有稳定的收入来源。国家应适当调整中央财政对增值税、所得税等共享税收的分享比例，将一部分稳定财力下放给地方，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为基层政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。

2.按照全口径政府预算管理的要求，逐步将土地资源类收入以及各种特许经营权收入纳入政府间财政收入划分范围。同时，逐步清理撤并具有专项用途的财政性收入，除确需保留的之外，所有政府性收入应做到统筹使用、合理划分，保障政府理财集中统一。

3.按照党的十八大关于“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革，深化乡镇行政体制改革”的要求，进一步完善“省直管县”的财政和行政管理体制，加快推进“省直管县”财政体制改革。

（四）建立规范化的财政转移支付制度

在理顺省以下财权和事权的基础上，建立和完善对分税制财政体制修正和补充的省以下财政转移支付制度。应确定财政转移支付的种类和目标：一是逐步增加一般性转移支付比例，主要解决下级政府财权不能满足事权所形成的财力缺口。二是压减专项转移支付的种类和规模，用于给予下级政府办理上级委托事项、下级政府投入的经济外部性等问题的专项补助。三是均衡性转移支付，主要解决地区间财力差异严重失衡问题，促进区域间的基本公共服务均等化。

〔1〕楼继伟.新中国50年财政统计.经济科学出版社，2000年.

〔2〕苏明，王化文.中国财政体制改革研究.经济研究参考，2011年第50期.

〔3〕谢旭人.健全中央和地方财力与事权相匹配的体制促进科学发展和社会和谐.财政研究，2009年第2期.

〔4〕熊波，周昂.试论中国财政转移支付的问题与改革思路.经济研究导刊，2008年17期.

〔5〕高培勇，杨志勇.将全面深化财税体制改革落到实处.中国财政经济出版社，2014年.

【责任编辑 连家明】

F812.2

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1672-9544（2014）05-0039-04

2014-04-23

周威，财政审计处主任科员，研究方向为财政审计理论与实践。