农民市民化转型成本测算与分担机制考察——以大连市甘井子区为例

王家永盖克

（1.大连市财政科学研究所，辽宁 116001；2.大连理工大学，辽宁 116024）

农民市民化转型成本测算与分担机制考察
——以大连市甘井子区为例

王家永1盖克2

（1.大连市财政科学研究所，辽宁 116001；2.大连理工大学，辽宁 116024）

大连市甘井子区原为城郊区，现已实现城市化。本文以该区为考察对象，对农民市民化转型成本进行了测算，并对成本分担机制进行了系统分析，以期为全国同类地区政府决策和相关理论研究提供有价值的思路与启示。

城镇化农民 市民化成本 测算分担机制

推进城市化的必然结果和重要标志是实现农民市民化转型，而实现农民市民化不仅需要政府深化城乡经济社会体制机制改革，而且需要政府与市场和农民共同承担诸如社会保障、医疗卫生、就业失业、住房和基础设施建设等诸项农民市民化转型成本。实践表明，许多经济较发达地区之所以城市化进展缓慢，是因政府对推进区域城市化需承担多少转型成本心存疑虑。本文以已经实现区域城市化的大连市甘井子区（以下简称甘区）为考察对象，对其做法及现状进行了总结概述，对农民市民化转型成本和分担机制进行了系统测算分析，以期为全国同类地区政府决策提供有价值的思路与启示。

一、甘区农民市民化转型的做法及现状

甘区是大连市四个市辖区之中唯一的城郊区。2001年，甘区下辖13个街道、6个涉农乡镇，户籍人口78.5万人，其中农村人口近12万人。陆地面积502平方公里，市政界内面积仅50.5平方公里。为加速区域经济社会发展，甘区区委、区政府充分抓住大连市实施西拓北进战略机遇，果断提出以农民市民化即农转城推进城市化，以城市化实现区域全面振兴的发展战略。截止2012年底，全区近12万农民全部实现了向市民转型，目前区域经济社会平稳运行，转型农民安居乐业。

（一）甘区推动农民市民化转型的主要做法

1.改革社会管理体制。一是将农民户籍全部转为市民户籍；二是将乡镇改为街道，村委会改为居委会；三是农转城人员享受市民相同的公共福利待遇。

2.改革城市建设管理体制。将原农村地区的城市建设管理如基础设施、环境卫生等纳入区级政府管理。

3.改革经济管理体制。一是按照事权与财力匹配原则，将原农村地区的城市建设管理支出及公共支出转由区和大连市本级财政负责；二是原集体土地上的房屋产权证，由规划和国土资源局争取政策，换发全国统一的房屋产权证；三是将原村集体经济组织改为社区股份合作制公司，做到原村民“人人有股份”。公司代表原全体村民行使集体土地管理职能，不再行使社会管理职能。

4.创新实施“三新”工程，统筹解决转城人员生产生活问题。实施以“新市民、新社区、新生活”为内涵的“三新”工程：一是实现转城地区的农村社会保险体系与城镇职工社会保险体系直接对接。对法定劳动年龄段内的转城人员，采取政府、村集体和个人分担方式缴纳基本养老、医疗保险；二是对超过法定年龄不能参加养老保险的“5060”人员，由村集体比照法定退休参保人员的同等标准支付养老金；三是经全体村民表决，由村集体规划出资建设高标准回迁区；四是各村根据自身经济实力，一村一策制定福利政策，包括对回迁户按户、按证、按人奖励面积和对采暖费、装修费、物业费补助等，解决转城人员上楼后居住成本增加的实际困难；五是村集体采取成立物业管理公司、经营物业资产等多种方式，妥善安排转城人员就业。

（二）甘区农民市民化转型成效

1.消除了城乡二元体制，彻底解决了“三农”问题，转城人员生产生活质量明显改善。甘区通过农转城，消除了城乡二元体制，彻底解决了农民、农业和农村问题。政府通过逐年加大原农村地区教育、文化、卫生、治安及水、电、气、路等基础设施建设的财政投入，实现了市政配套全域覆盖，加速了农转城地区与城区公共服务同质化进程，使转型人员获得了城市居民的同等待遇，实现了“老有所养、病有所医、学有所教、住有所居”。

2.拓展了城市发展空间，提升了城市功能，助推区域经济社会更快发展。实施农转城使甘区摆脱了原有的城市规划控制红线和市政界束缚，拓展了区域发展空间，实现了国民经济和社会发展规划、城市规划和土地利用规划“三规融合”。通过调整土地利用规划，将辖区基本农田保护指标全部调出，为全域开发建设预留了充足的空间。在大连市政府支持下，哈大高铁大连站、大连新体育中心、新机场等重大城建项目落户甘区，城市地铁枢纽站及主城区地铁近40%的线路都布局于此。农转城也为甘区实施功能区发展布局创造了条件，规划建设了大连生态科技创新城、体育新城、大连湾装备制造业聚集区等各具特色的功能区，加快了甘区成为大连现代化中心城区的步伐。自此，甘区经济社会步入了良性循环：全域城市化→农转城→土地和人力资源→工业化→土地收益和财政收入增加→农民市民化转型成本→全域城市化。

甘区推动农民市民化转型虽取得了喜人成效，但受体制机制、政府财力等因素制约，区域经济社会发展仍面临政府有限的财力，短期内很难满足转城人员所需的同质化公共服务供给、个别经济发展相对滞后的村集体近期靠自身难以消化农民市民化转型成本等问题。为厘清甘区农民市民化转型成本和分担机制，笔者深入实地进行了系统考察。

二、甘区农民市民化转型成本测算

（一）农民市民化转型成本

农民市民化转型成本实质是人口城市化的经济成本，具体指一定时期内农业人口转为城市人口所付出的资金总和。主要包括：一是为新增城市居民提供医疗卫生、社会保障、教育培训、文体计生、就业失业和社会治安等公共服务所花费的社会保障成本；二是为新增城市居民解决住房所花费的住房成本；三是为确保新城区运转所花费的道路交通、邮电通讯、水电燃气、能源环境等基础设施建设成本等；四是农民转为市民后的城市生活成本；五是农民放弃农业生产收入的机会成本等（见图1）。表面上看，农民市民化转型成本着重强调的是使农民在身份、地位、社会权利及生产生活方式等各方面向市民转变并融入城市社会所付出的最低资金，但其本质是为消除城乡二元体制下长期形成的城乡户籍制度、经济管理体制、社会管理体制和城市建设管理体制等差异而进行城乡一体化改革所必须付出的经济代价，这种代价均摊在每个农转城人员身上即为农民市民化转型成本。转型成本按承担主体划分，可分为个人成本和公共成本，亦称私人成本和社会成本（政府成本）。

图1 农民市民化转型成本构成

（二）甘区农民市民化转型成本测算

1.转型生活成本（C生）。转型生活成本是指农民市民化转型后所承担的城市生活成本，即农转城人员在城市正常生活的日常开支（包括水、电、气、交通等费用）扣除农转城人员转型前在农村的消费支出。转型生活成本衡量的是农民转型前后城乡消费差距（见表1）。需要说明的是，表1数据来自统计部门抽样调查，受限于样本数量及居民消费结构，用1年的数据测算的结果代表性和准确性较低，因此采用3年数据测算。

表1 甘井子区农村与城镇居民消费水平差距单位：元

据表1测算，甘区农民市民化转型生活成本：

C城代表城镇居民年人均生活消费支出；C农代表涉农街道年人均生活消费支出。

2.城市住房成本（C房）。住房成本是指为保障转城人员在城镇安居而必须支付的基本居住费用。住房作为转城人员的重要财产和生活保障，其成本是转型成本极其重要的组成部分。甘区采取相对一致的做法：一是由村集体出资并选择实力较强的开发单位规划建设高标准回迁区，规划设计方案需经全体村民通过，由村民在本村优先选置建回迁楼，回迁区使用的集体土地不缴纳与土地相关的税费；二是各村根据自身经济实力，一村一策制定住房福利政策，包括奖励面积，对采暖费、装修费和物业费等给予适当补助。由此可见，转城人员的住房成本既不同于城市的人均房租，也不同于城市商品房的平均价格，其实质是转城人员回迁楼房的人均建安成本。由于村集体收入实质是村民收入，所以村集体出资建回迁楼的成本应归于个人成本。经调查，由于甘区各村地理位置、建设标准和建设时间以及装修费补贴标准等不尽相同，住房成本也不完全一样，如辛寨子大东沟村回迁楼单位面积造价每平方米约2000元-2200元，村集体对每户补贴装修费约10万元，建安成本总计每平方米约3000元左右。村集体对每个回迁户按户、按证、按人分配和奖励面积，每户在获得原有房产证上的实有面积基础上，每户奖励20平，每个房产证奖励20平，每人奖励15平。以原有80平房屋的3口之家计算，其实际应得楼房面积：80平+3×15平+20平+20平= 165平，即每人平均约55平。由于转型人员极其重视转城安置尤其是住房安置政策的横向比较，所以转城地区住房成本与大东沟村趋同。引用转城社区工作人员测算，甘区农民市民化转型的现住房成本大体可按每人60平、单位住房建安成本每平方米3000元计算。据此，甘区农民市民化转型的人均现住房成本为180000元（60平×3000元）。由于转型农民原宅基地归集体股份公司出售，因此现住房成本应扣除土地出让价格后才是农民市民化转型的实际住房成本。现以辛寨子街道大东沟社区2012年土地出让成本进行测算，包括农民原宅基地在内的土地出让平均价格每平方米为1623元（见表2），那么大东沟农民市民化转型的实际住房成本每平方米为：3000元-1623元=1377元。

据此推算，甘区农民市民化转型的住房成本：

3.转型机会成本（C机）。农民市民化转型后放弃了农村土地经营权，同时失去了农业生产及相关收益，这是农民转型的机会成本。机会成本以转城前农村家庭人均纯收入体现，主要包括农业生产收益和兼业经营收益。兼业经营收益主要指农民从事非农业活动获得的经济收益。据甘井子区统计局提供资料，2010年—2012年，甘井子区涉农街道住户人均纯收入分别为22083元、25843元和28900元，平均纯收入25609元。据此测算，甘区农民市民化转型的机会成本：

表2 甘井子区辛寨子街道大东沟社区2012年土地出让情况

Rn代表涉农街道住户年人均纯收入。

4.城市基础设施建设成本（C基）。城市基础设施建设成本指的是为了满足转城地区作为新城区的经济社会发展和居民正常生产生活需要，建设诸如道路交通、水电气、信息通讯等保障城市正常运转的各种基础性生产生活设施所需资金投入总量。目前，甘区原农村地区城市基础设施建设已与城区无太大差别，所有市民基本享受同质的基础设施。因城市基础设施不具有排他性，该成本可用甘区人均基础设施建设成本测算。本文的城市基础设施主要指工程性基础设施，即所谓城市的“五通一平”或“七通一平”。鉴于基础设施投产额统计的可得性和困难性，考虑到转城人员的住房已妥善解决和房地产开发投资不属于基础设施建设，且固定资产投资额中的其他投资比重很小，故此本文将甘区年固定资产投资额扣除房地产开发投资额后的余额视为农民市民化转型的基础设施建设成本（见表3）。

表3 甘井子区城镇固定资产投资情况

据表3测算，甘区农民市民化转型的基础设施建设成本：

C人均基n代表甘区2010年—2012年城镇人均固定资产投资额。

5.社会保障成本（C社保）。社会保障成本是指为保障农民转城后的基本养老、医疗、失业等社会福利而投入的资金总和。甘区转城人员就业于企业的按照企业职工标准缴纳“五险一金”或“三险一金”，而当时未就业的农民按照城市灵活就业人员的最低标准由村集体或个人缴纳养老和医疗保险，这部分人所占比例很大。考虑社会保障成本相关数据的可得性，本文将2012年城市灵活就业人员缴纳的社会保障成本视为农民市民化社会保障成本。需要说明的是，许多学者按照在岗职工平均工资和人口平均寿命采取年金现值法对基础养老金和个人账户养老金分别进行测算养老保险成本，应该说这种测算有一定的合理性，但实际计算中因法定劳动代表者具体年龄选取未有科学依据、社平工资实际年均增幅不确定、养老保险收益不确定，政府填充基础养老金账户资金也不确定，故将2012年城市灵活就业人员缴纳的养老、医疗保险成本作为社会保障成本或许是最现实的选择。大连市2012年上半年社平工资为2231元/月、下半年为2486元/月，灵活就业人员按其20%缴纳养老保险，按其6%缴纳医疗保险，据此测算：

事实上，转型社会保障成本还应包括部分转城人员的失业保险、最低生活保障和社会救助等，因其数额很小，本文对其未予具体测算。

6.转型教育成本（C教）。农民市民化转型子女教育成本指农民所抚养的子女在学前教育和义务教育阶段政府财政承担的满足农民子女接受教育所需的全部费用总和。自大连市政府于2011年对义务教育公用经费提高补助标准以来，全市城乡义务教育公用经费补助已经相同，城乡教育基础设施建设基本同质，甘区农民转型子女教育成本城乡差别不大。需要说明的是，目前甘区外来务工人员子女占在校学生总数近52%，人均教育经费支出以常住人口测算或许更准确，考虑常住人口统计数据的可得性，本文仍以户籍人口进行测算。

表4 甘井子区人均教育经费支出

据表4测算，甘区农民市民化转型的教育成本：

C教代表甘区农民市民化转型的教育成本；En代表甘区2010年—2012年教育经费支出；Pn代表甘区2010年—2012年城镇户籍人口。

7.转型总成本（C总）。综合上述成本测算结果，甘区农民市民化转型总成本：

表5 甘井子区农民市民化转型总成本单位：元

三、甘区农民市民化转型成本分担机制

按照城市化成本理论，遵照效率和公平原则，甘区农民市民化转型总成本212亿元（12万人× 177077元/人）应由农民（村集体组织）、政府和社会共同承担，据此构建了农民市民化转型成本的分担机制。

（一）甘区农民市民化转型成本分担主体

1.各级政府有责任承担转型成本。调整国民经济结构、提高资源配置效率、促进经济社会协调发展是各级政府应有的职责，承担相应的转型成本理所应当。从城乡差距形成和政府职责转变视角分析，中央和省市政府均有责任承担转型成本。我国计划经济体制下长期实施的以城市工业发展为先、农业支持工业发展的传统模式，造成城乡间、农民与市民间在经济社会诸方面存在巨大的经济差距。面对农村、农业和农民发展全面落后于城市发展的窘境，中央近年明确提出工业反哺农业，要求各级政府以工促农、以城代乡，加快推进城镇化进程，让农民平等享受改革开放的丰硕成果，意味着政府必须承担相应的农民市民化成本。

图2 甘区农民市民化转型成本分担主体构成

2.农民自身有责任承担转型成本。在我国现行城乡体制机制下，农民转为市民绝不仅是当代农民身份、地位和福利的改善，而是承载其后代人生产生活方式的根本性演进。作为农转城最大受益者的农民，按照国家“土地换保障”政策，理应承担当代及后代人身份及福利改善相应的社会保障成本、转型生活成本、住房成本和其他成本。同时农民生产方式由务农向城市工人转变，理应承担放弃艰苦的农业劳动向从事城市专业化劳动转型的机会成本。需要说明的是，按照现行农村组织管理制度，村集体的经济收入归全体村民所有，村集体组织代表村民行使经济管理权限，因此村集体组织承担的转型成本亦可说由所在村的农民承担。

3.农民所在企业有责任承担转型成本。转型人员除部分由政府和村集体安排就业外，其他就业于企业。按照现代企业经营理念，企业经营不仅是为实现经济利益最大化，同时亦应承担一定的社会责任。转型初期，政府和农民承担的经济成本很高，企业尤其是转城地区的企业有责任根据经营实际，帮助政府解决农民就业问题，加速农民向专业工人转变，这也是现代企业践行社会责任的标志。

（二）农民市民化转型成本分担主体所担成本概算

甘区农民市民化转型成本212亿元主要由各级政府、农民（村集体）和农民所在企业共同分担，分担比例见表6。

表6 甘井子区农民市民化转型成本分担主体所担成本

由表6可知，农民（村集体）和农民所在企业承担143亿元，占总成本的67.5%，各级政府财政承担约69亿元，占总成本的32.5%。转型成本中住房成本和基础设施建设成本最高，总计超过166亿元，占总成本的78.1%；其次是机会成本和社会保障成本，两者合计约占总成本的20%。从成本的属性分析，住房成本和基础设施建设成本属于短期成本，只要村集体收入和政府财力较好或通过其他途径筹措到资金，短期即可解决，而生活成本和社会保障成本则属于长期成本，虽然其占比较小（8.7%），但其需要转城人员具有长期的稳定的经济来源予以保证，这也是农民是否愿意和支持推进农转城的前提条件，此问题如不能妥善解决就强行推进农转城，将给政府带来难以预测的隐患。

历经10多年的努力，甘区转型成本各分担主体借助土地出让收益、财政收入、农民自身收益和企业经营收入，筹措到了改革资金，最终实现了区域城市化，使甘区经济社会步入了良性发展轨道。需要说明的是，受限于统计数据和相关数据的可得性，转型成本测算难免存在误差。本文数据主要来自统计、教育、人社和财政等部门，由于统计部门多采用抽样调查法计算相关指标，使调查结果与真实数据存在偏差，可能影响测算的准确性。由于近10年城市管理体制和社会保障、教育和土地管理等政策屡经调整，加上一些人为因素影响，使个别指标数据无法统一、对比测算，也影响了测算结果的准确性，但本文在研究过程中倾注过程并力求测算结果真实。

【责任编辑 王东伟】

F291.3

A

1672-9544（2014）05-0065-06

2014-03-25

王家永，副所长，副研究员，研究方向为应用经济、公共财政和区域经济；盖克，经济学学士，研究方向为区域经济。

本文为大连市社科联（社科院）课题研究项目“统筹谋划创新改革科学实现全域城市化”（2012dlskyb317）的阶段性成果。