开放政府论

张成福

对于人类社会进步与繁荣的原因，存在着诸多的理论和解释。在我看来，人类社会的进步和发展首先源于人类本身的理性的能力，即我们能够对人类的本性、人类彼此之间的关系、人与自然的关系、人类与各种精神力量的关系以及他们所创造并生活于其间的各种制度进行理智反思以及从错误中进行学习的能力，也就是在于人的心灵的开放性以及在开放的心灵下所展现的创造性。人的本性是社会性的，即在相互依存的关系中所形成的组织与合作。人类文明的发展始终是与我们为达到各种目的而建立、发展各种社会组织的能力相关联的，而各种社会组织的活力恰恰源于其对环境系统的开放性，即组织与环境之间持续的相互作用。组织必须接受足够的资源投入以维持运转，同时经过转换，产出足够的产品供给外部的环境。组织的开放性便意味着组织的适应性，这也在很大程度上影响着组织的兴衰。

政府是产生于社会并凌驾于社会之上的力量。抛开意识形态不论，政府与政府的不同，不在于政府形式，而是在于政府的统治程度或者治理能力的高低或者大小。有些国家的政府拥有合法性和合理性，而有些国家的政府则不具有。任何的政府形式一旦无法适应不断变化的环境，便会出现治理能力的下降或者政府的衰败。在马克思看来，腐败和无能是封建官僚制的普遍规律，而腐败与无能的根源在于官僚体制的封闭性，在于国家与社会的对立。在国家与社会对立的情况下，政府 “不是市民社会本身赖以管理自己固有的普遍利益的代表，而是国家用以管理自己、反对市民社会的全权代表”［1］（P64）。马克思认为，封建官僚制，不管就其实质而言还是目的而言，都是形式意义上的国家，国家的现实目的对于官僚机构来说就成了反国家的目的。官僚政治的神秘性和封闭性使得国家成为广大人民群众无法涉足的 “彼岸领域”。而 “官僚政治的普遍精神是秘密，是奥秘；保守这种秘密在官僚政治内部靠等级制，对于外界则靠它那种封闭的同业公会性质。因此，公开的国家精神及国家信念，对官僚政治来说就等于泄露它的奥秘”［2］（P60）。在马克思看来，只有当国家与社会不再构成对抗关系，只有当政府开放，人民群众广泛参与国家事务时，“全体国家成员同国家的关系就是同他们的现实事务的关系”［3］（P146）。因此，开放性是民主政府治理的标志，也是政府活力的来源。

本文旨在说明开放政府的性质与意义，阐述开放政府的哲学基础，探讨开放政府的制度安排，分析开放政府实现的社会基础。

一、开放政府的性质与意义

开放政府到底意味着什么，对此可能存在不同的理解。从最低意义上，开放政府意味着人民有权了解政府及其运作的信息。这一观念可以追溯到启蒙运动时期。在启蒙时期的民主主义者看来，统治者的权力乃是建筑在被统治者同意的基础之上，政府的施政必须依据民主的原则或者公开的原则接受公民的挑战。如果禁止公开的讨论，被统治者同意的原则便没有任何意义。正如美国第四任总统麦迪逊所言：“一个人民的政府，如果没有提供普及人民的信息，或者没有取得该信息的方法，不过是一场闹剧或者悲剧的序幕。知识将永远驾驭无知。人民想要做自己的统治者，就必须以知识的力量来武装自己”。［4］（P28）

在福利国家观念出现之后，政府不再被视为必要的恶，而是促进政治、经济、社会以及可持续发展的重要力量，随之人们便关注如何建立一个有能力、负责任、有效率的政府。在此背景下，开放政府或者政府的开放性被视为有效政府的基本前提或者构成要件。在这个时候，开放政府不仅意味着政府的信息公开，而且意味着政府能够积极倾听民间的呼声，以保证公民的声音在公共的决策中受到重视。一个潜在的假设或者观点在于：当政府倾听公民、企业和社会的声音并在决策和决策执行上与其合作时，政府的行为将会更加有效；与此同时，透明性和信息的可获得性将有利于降低交易成本和不确定性，将大大提高经济治理和经济运行的效率，也可以阻止政府犯错误，防止资源错误的配置以及腐败。这样，开放政府就意味着政府的透明性和回应性。

从20世纪80年代开始，在全球范围内出现政府改革的浪潮。政府改革的基本趋势是如何摆脱传统封闭的、刻板的、低效率的、不负责任的、低能的官僚体制，而转向开放的、富有弹性的、高效率的、负责任的、有能力的政府治理，即出现从传统的公共行政向公共治理的转型。开放性被许多国际组织视为善治或者优良公共治理的标准之一。正如经济合作与发展组织在一份报告中所提到的，开放政府是建立在善治的原则基础之上的，“开放政府是指政府的运作更加具有可接触性、回应性和透明性”［5］（P10）。开放政府的基本原则是责任性、透明性、开放性。责任性意味着要确保政府的官员对其行动负责，对结果承担个人的责任；透明性意味着公民能够获取政府行动的可靠的、相关的和及时的信息；而开放性则意味着政府能够听取公民的意见并在政策制定和执行的过程中予以充分的考虑。

正如任何观念都是不断变化的一样，开放政府也是随着时代的发展而不断变化和发展的一个概念。在我看来，开放政府乃是建立在开放社会基础之上，适应全球化、民主化和信息化的时代要求，面对公共事务日益复杂化和治理环境日益动荡、不确定的状态，出现的新的政府治理典范。与传统的政府治理典范不同，这种新的治理典范的基本特质在于：

（1）公民性。开放政府以公民为本，认为政府本身不是目的，政府是工具。政府存在的唯一正当的理由在于保障和提升公民之人性尊严；政府的职责在于确保公民之政治、经济与社会权利的实现，满足公民的基本需求，特别是贫困人群和弱势群体的基本需求，提供基本的公共服务，从而使公民过着体面的、有尊严的生活。

（2）公平性。开放政府视万物自性平等，任何存在的东西都是真实的。人无论平凡或者伟大，思想无论至真或者谬误，皆为真实，皆有存在之价值与必要。一个实在并不比其他实在更具真实性。因此，政府治理当摒弃 “自我中心主义”，抛弃一切歧视与分别心，接受一切之差异，通过真诚的对话，寻求共识。

（3）公开性。公民能够并且必须了解有关政府运作的信息，特别是与自身利益有重大关切的政策制定以及政策执行的信息；政府的公职必须是开放的和竞争性的；政府的行为应受到公民和社会的公开的审查和监督；政府施政的结果需受到公民和社会的评估。

（4）分享性。在公共事务治理的过程中，政府并非唯一的主体，治理的权力也并非是完全垄断的和排他的；政府权力的行使并非完全是自上而下的、单向度的、威权的；公民和社会也并非政府命令的被动接受者。政府治理是政府、企业、社会、公民之间有效的互动过程。这意味着政治权力、经济权力和社会权力的共享，同时也意味着责任的共担、风险的共受和发展成果的共享。

（5）合作性。开放政府承认并且强调政府和社会对于共同生活进行合作管理的重要性。政府与社会之间不是对立的关系，而是合作伙伴的关系。治理机制依靠的不是排他的权威，而是合作网络的权威。公共利益最大化的社会管理的实现依靠的是多元的、相互协作的网络。

（6）整合性。开放政府的治理是一种整合的治理。它不仅包括治理层次上的整合 （如国际与国内、中央与地方、地方各层级之间的整合），治理功能的整合 （如各级政府不同功能部门之间的整合），同时也包括公私部门之间的整合。即透过整合达成协力，透过协力达成公共问题的解决。

（7）创新性。开放政府的活力来自其不断的创新精神和创新性。开放政府反对任何教条的理论或者一成不变的思维方式，它鼓励不断发展和完善新的观念。这就意味着开放政府承认并鼓励人们享有法律范围内最大限度的自由；通过自由获取创新，通过自由释放出无穷无尽的创造力。

二、开放政府的哲学基础

我们可以提出各种各样的理由为开放政府进行辩护。从政治现实主义的观点来看，开放政府的比较优势和好处是显而易见的。唯有开放才能有效地限制政府权力的滥用；唯有开放才能为政府的决策提供更为充分和有价值的信息；唯有开放才能为公民提供影响或者决定公共政策的机会，提升政策的质量；唯有开放才能保证政府的政策和决策更具合法性和合理性；唯有开放才能恢复和重建政府与公民之间的信任关系，从而改进公共生活的质量；唯有开放才能促进竞争并更好地改善公共服务的效率和质量。

在我看来，开放政府不仅是属于政治范畴的问题，更是属于哲学范畴的问题，亦即关于世界观、本体论和认识论的问题。因为人类的一切行为，包括政府的行为，都是有目的和有意识的行为，也就是建立在某种哲学假定或者立场之上的行为，我们对世界、对社会实体、对人自身的观点和看法，无疑影响着我们的行为选择和现实制度的设计与安排。

从历史发展的角度来看，传统社会的政治和政府治理是建立在前牛顿时期的世界观的基础之上的。这种世界观认为：世界的产生乃至运转来自超自然的上帝或者某种不朽的灵魂，宇宙万物与个体是神秘的产物或结合体。这种世界观使人们相信必须对天地鬼神、日月星辰持敬畏心；世界存在着毋庸置疑的 “先验事实”。这一思想的特殊政治意义在于统治者是上帝指定的，或者君权是神授的。这种世界观便成为反对寻求公平正义、自由平等以及授予普通人政治权力的基础。

近代的理性革命建立在牛顿力学、笛卡尔哲学和培根科学方法的基础之上，发展出机械的世界观。这种世界观认为：外在的世界是理性的；外在世界存在于人的心智之外；外在的世界不包括我们的自由意志；时空是绝对的；自然界具有规则性而且规则是可以预测的；人们可以通过化约主义的方法认识事物的本性。这种革命性的世界观的价值在于对世界的祛魅化或者世俗化，即反对任何神秘的和超自然的力量，人们的行为是建立在理性的基础之上，以实效的观点作为评判事物的标准，并且认为人们可以通过科学的方法认识世界并且改造世界，主宰命运。这种世界观的政治意义在于确立了人的主体和中心地位，承认了人的地位和价值，使人摆脱了中世纪 “政治动物”的地位。这对近代资本主义民主革命和资本主义民主政治的建立无疑产生了巨大的影响。

这种机械的世界观的缺陷也是显而易见的。这种世界观是建立在事实与价值、情感与理智、人与社会相互分离的基础之上的。在当代，爱因斯坦的相对论、海森堡量子力学以及普利高津的混沌理论所代表的现代物理学革命已经证明了这种机械世界观的错误性。建立在现代物理学革命基础之上的世界观认为：物质是动态的构造而非静态的构造；时空是相对而非绝对的；因果关系并非绝对的直线关系而是互为因果；世界并非原子的、简约的而是有机的整体；心物之间并非分离的而是心物一元的、主客交融的。新世界观改变了简单的、静止的、机械的、单向的、原子的理论假设，使我们进入了复杂的、有机的、互动的、全息的和生态的世界观。新世界观的意义在于：让我们重新思考人与人、人与自然、人与社会的关系；回归人类的自主性和社会互动的基本性格，并且思考如何透过有效的社会互动，恢复充满活力的社会网络。

从某种意义上说，近代以来所产生的政府治理典范无疑是建立在旧的世界观的基础之上的。传统政府治理的主要特征在于：对环境的封闭性，试图减少环境的影响；强调政治与行政的分离；强调事实与价值的分离，重视工具的理性和效率；强调专业化和分工；权力结构的集中化和管理的控制化；对一成不变的程序和规则的偏好。简而言之，传统典范重视稳定而忽视变革；重视效率而忽视公平；重视控制而忽视自主；重视技术理性而忽视人文的精神；重视一致性而忽视差异性。在现实治理中，集中表现为政府与社会、政府与公民之间的疏离以及政府自身的封闭性。这恰恰是政府效率不彰、回应力不强、正当性不足、治理资源匮乏、治理能力下降以及治理失灵的主要原因。

从本体论的角度来看，传统的政府治理典范是建立在实在论的基础之上的，视现实世界为独立于心智之外而存在的实体。开放政府的观念是建立在社会建构的基础上的，亦即社会的实体在很大程度上是人类思想、意志的主观表现，是透过互动交叉的过程所建构的。事实上，在任何时候，人们都是依据自己的愿望、目的、意义和价值，创造着自己，也创造着社会，并且经过客观化的事物呈现出来，并逐渐地将其合理化与制度化。也就是说，人与他人、他物的关系不是外在的、偶然的和派生的，反之，它们之间的关系是内在的、本质的和构成性的。社会实体是人们经由不断的努力沟通、协商、组织、改造、共同生产所产生的共识，而这只有在更为开放的环境下才能得到实现。在此，我们看到了开放政府的价值与意义。

从认识论的角度来看，开放政府是建立在对人类理性能力的认知及其反叛的基础之上的。理智是人类独有的特征。人类的思考总是先于人类的行动，没有思考的行动与没有理论指导的实践都是不可想象的。人类的推理和理论可能是不正确的，但是任何的行动都不能缺乏推理和思考。在历史上，自然神论者、神学家及学院派的哲学家曾经构想出一种完美的、绝对的生物，它是全能的、无所不知的，它能够知道自己的目标并且能够选择最佳的方式和手段达成自己的目标。这显然是一种神话而非真实。在历史上也有一些哲学家高估人类理性的能力，他们相信人类能够透过理性发现宇宙万物的最终原因，如黑格尔和康德。也有一些怀疑主义和不可知论者，他们否认人类的理性能力，他们的缺点和错误不仅在于阻碍人类认识世界的合理要求，更重要的是否定了人类实践的价值和意义。

人类是理性的，但人类的理性是有限的。在不完美的世界上，我们能够驾驭的任何探索的方法、认识的过程或者认识的程序都无法避免失败或者不犯各种各样的错误。世界万物并非完美，我们的认识机制也不可能尽善尽美。世界存在着绝对的或者客观的真理，但是作为诚实的真理的追求者，从来没有认为理性或者科学的研究能够回答所有的问题，任何人都不可能宣称自己认识或者掌握了真理。“我们对科学理论的采纳仅仅是试探性的，这些理论永远都是猜测、猜想或者假设”。［6］（P25）任何科学的理论都是在继承和批判的过程中得到发展的。对于任何的理论、学说或者主张，“我们能够无穷无尽地去不断检查它们，它们也无穷无尽地向着重新检查和重新思考的开放”。［7］（P21）对批判的开放，是知识进步的源泉所在。

由于人类的有限理性和认知的不完备性，从某种意义上，人类既是有知的，也是无知的。“我们的无知是无限的，不可抵抗的。我们获得的每一点新的知识都足以使我们进一步认识到我们极度的无知”。［8］（P73－74）承认我们的无知不仅仅是一种谦逊的美德，更是我们进步的动力。如果我们是无知的，任何所谓的权力支配机制和理性与知识的专断，对异己的排除和压制就都失去了存在的理由。由于我们可能是无知的，在社会生活的各个领域，我们都是可能犯错误的，因此，“易错性”也是人类行为的基本属性之一。从经验中学习，从错误中学习，也是知识和社会进步的可靠途径，甚至是唯一有效的方法。而开放的环境则大大改善和提升了我们从错误中学习的能力。

从另一个层面来看，“指导任何人类群体的行为的具体知识，从来就不是作为一个稳定而严密的体系而存在的。它只以分散的、不完美的和不稳定的形式存在于众多个人的头脑中，一切知识的分散性和不完美性，是社会科学必须首先面对的两个基本事实”。［9］（P22）这便意味着不存在所谓的整体的或者集体的知识。就部分与整体的关系而论，作为个体存在的人，仅仅是整体的一个构成部分。部分永远是不能了解整体的；而所谓的整体不是既定的，无非是个体头脑建构的产物。“离开了个人之间的交往过程，不可能存在能够从任何意义上被视为优于个人理性的唯一理性。”［10］（P95）对于人类任何组织而言，如何使个体的分散的信息和知识得到有效的利用，则是事关组织发展和存续的大问题。“成功的做法不能以直接处理客观事实的权力机构为基础，而必须以利用分散在社会所有成员中的知识的方法为基础，在特定的场合，这个权力机构既不知道谁拥有这种知识，也不知道它存在于何处。因此要想使它得到利用，就不能自觉地把它纳入一个统一的整体，而是只能利用某种机制，把具体的决策留给拥有这种知识的人去做，并为此向他们提供有关一般环境的信息，使他们能够最好的利用只有他们自己才了解的那些具体的条件。”［11］（P105）开放政府，如同开放的市场一样，是使得分散的众人的知识得到充分和有效利用的治理机制。

三、开放政府的制度安排

开放政府不仅是关于政府如何治理的理念，更是如何有效治理的一系列制度安排，透过这些制度安排，开放政府得以有效地运转和实现。开放政府是建立在以下相互独立又相互联系和依赖的制度基础之上的。

（一）信息公开与开放政府

在民主社会，人民乃主权之拥有者，国家机关乃人民之代理人，代理人是否忠实地履行了人民之意愿，自应受到监督和问责，而这又取决于作为主权者和委托者的人民能否充分知晓政府的所作所为。传统上，政府观念中的信息公开，往往基于政治统治的需求，仅公布对政府有利之信息，出于政府宣导和管控的目的，与现代意义上的信息公开相去甚远。在现代民主法治社会，信息公开乃是出于积极之目的，是服从于民主法治政府的逻辑进行的。法治国家的做法是以基本权利的形式，确认人民对于国家公开其所拥有的信息的请求权，也就是 “知的权利” （the right to know）。基本权利一向是实现法治国家宪法之核心内容。承认宪法上知的权利，即意味着向国家请求信息公开，乃是公民拥有的基本权利。也就是说，无需法律的介入，人民可直接援引宪法基本权利的规定向国家请求提供特定信息，而国家负有信息公开的义务。目前，全世界有70多个国家通过了政府信息公开法或信息自由法，相继制定了信息公开的规范。

从消极意义上说，公开乃是制裁公权力违法的利器。美国行政法学者戴维斯曾言：“公开是专横独断的自然敌人，亦是对抗不公正的自然盟友”。［12］（P97）英国学者马什亦认为，秘密本身有如邪恶，是阴谋的工具，是不平等的原因；公开乃是民主政治之本质，公开越多资料，对公共利益越有帮助。［13］（P2－4）秘密乃是一切恶政之源，而信息公开实有防止恶政和腐败之功效。从更为积极的意义上说，在多元化的社会，整个社会对信息的需求结构已发生了变化，人民出于各种原因，如政治参与、产业活动、个人发展，均强化了对信息的需求，信息公开乃是政府治理的正当性基础，是公共政策实施的基本要件以及增强国际竞争力的重要前提。正是在这个意义上，政府主动公开信息已成为一种常态，透明化政府 （transparency government）亦成为现代政府治理的一个重要标志。

透明化意味着政府将既有状况、决定和行动的信息让民众可以接收、观察和了解的过程，简单而言，就是政府的运作完全对公众开放。透明化的目的是在激烈变动的环境中，获取更大的民主性和正当性，降低公共政策的交易成本，与此同时，确保政府责任的实现。政府透明化，如学者乔治·考比兹所言，主要有三个面向：一是要求政府公开财政政策的意图及预测；二是提供政府运作的详细资料和信息；三是政府建立广泛的行为规范。［14］其中政府财政的透明化最为重要。在市场经济条件下，财政的透明化不仅能够让市场掌握相关的信息可运转灵活，让大众得以了解政府财务的成本和利益，从而维持一个稳定的公共财政体系，更重要的是，能够强化政府的财政责任，减少政府的财政幻觉，起到规避贪腐行政的效果。

国际第19条组织 （Article，19）曾确立了政府信息公开的基本原则，如最大限度披露、主动公开、例外限制、提供政府资讯的程度以及政府公开的成本等等。［15］政府信息公开不仅意味着信息本身的公开，更重要的是也包括流程的公开（即政府决策与执行过程的透明）以及绩效的公开 （即政府施政绩效的充分披露），目的在于产生压力，提升政府的绩效。

（二）咨询协商与开放政府

政府治理乃是政策制定与执行之过程。传统的治理从国家中心论的立场出发，从权力的旧典范看待政策的制定与规则，视国家与社会之间、政府与公民之间的关系为对立，利益为冲突，双方是宰制与顺从的关系；在公共政策的制定上具有十分浓厚的精英主义色彩，即政府决策常常反映精英掌权者的价值、信念和利益，民众只是被动地接受决策；传统的政策制定方式是自我封闭的，往往导致政府的各项政策制定与推动忽略民众的需求和反应，导致政策立意虽佳但却难以执行的窘境，甚至引发民众的反弹、抵触，严重影响政府的公信力。

民主社会的治理，意味着公共政策的制定和形成都有一定的程序，其中民众享有更多的权力，政策制定与规则已不再是少数人的特有权利，相反，公共政策更具代表性和反映社会需求，让公众有表达意见的机会，向人民寻求政策合法性与合理性的来源。开放政府最重要的一个层面在于政策制定体系和过程的开放性，即透过政策网络以及政策利益相关者的互动促进理性政策的形成与执行。政策的开放性具体体现在政策咨询与协商的过程之中。

政策咨询与协商是指政府在制定政策的过程中，广泛地向政府部门以外的个人、团体吸收与汇集各种信息和知识，作为政策选择和判断的基础，以避免决策的失误，提高政策的质量。从公共政策的角度看，诚如许多政策科学家所言，当代的政策问题大多是复杂的、结构不良的或者吊诡的。许多政策问题不仅性质难以界定，而且解决问题的方案难以取舍，政策利益关系中的态度与利益不易整合，在此背景下，政府的政策制定能力面临巨大的挑战，因此，健全的政策咨询与协商制度实为提升政府决策能力之急需。

一个良好的政策咨询与协商体系能够发挥多元的功能和效用。其最重要的功能和效用在于：（1）分析问题。政策设定的错误在于 “找错问题”而非 “找错答案”，因此发现真问题乃政策咨询与协商的功能。（2）表达民意。政策咨询与协商的目的在于向政策制定者表达社会的需求和民意的取向，从而使政策制定者能够整合不同利益，制定符合公共利益的决策。（3）解决争议。许多政策问题皆存争议，因此，解决政策的窘境，实现政策的双赢，也是政策制定者面临的问题。（4）政策创新。政策咨询与协商能够破除本位主义和部门利益的困境，从而提出具有创新性的政策。

从发达国家的情况来看，政策咨询与协商呈现出制度化的趋势。这主要表现在：（1）咨询对象的多元化。如智库体系的独立、多元性；文官体系的开放性以及专门咨询委员会的平衡性和开放性。智库既有官方智库，亦有民间智库，自由竞争。政府成立各种咨询委员会，而委员会的构成强调代表性及制衡性。强调应有更多非专家，如有兴趣有知识的民众、环保者、消费者、地区代表、无关的人等包括在咨询委员会中。（2）咨询方式的多样性。如依据美国联邦咨询委员会法的规定，美国行政部门正式成立的咨询组织，有定期与不定期召开会议的方式，其性质又可分为永久性、暂时性及持续性，其功能则有协商性、协调性、咨询性、研究性以及调查性。（3）咨询与决策的分离。依据美国联邦咨询委员会法，尽管决定权属行政机关的首长，但咨询委员会所提的建议不受任何授权成立的机关权威或特殊利益的影响。总之，政策咨询法制化为咨询与协商提供了合法性的基础。

概言之，现代法治社会，公共政策的正当性来源于理性政策制定，而政策制定的理性表现为公众、政策利害关系人之间的平等对话与理性说服，而非专断、恣意做出的决定。咨询与协商乃是程序理性最重要的方面，借由这样的程序理性，能够提升和保障政策的正当性与合理性。

（三）公民参与与开放政府

作为社会实践活动，国家治理实际上是公民大众、公共事务与政府三者之间在公共领域持续辩论的过程。公民透过民主的机制向政府提出要求；政府透过治理的机制，生产产品与服务以满足公共目的，进而赢取正当性。在现代社会，公民不仅是顾客、消费者、合伙人，更是所有者或者主人，即民众有权决定公共事务的范围与发展方向。民主治理的真义不仅仅止于形式的制度，更重要的是 “质”的考量。“质”取决于参与的性质和程度。诚如科恩所言：“民主决定于参与，即受政策影响的社会成员参与决策”。“民主的广度……取决于受政策影响的社会成员中实际或可能参与决策的比率”，而 “民主的深度则是由参与者参与时是否充分，是由参与的性质决定的”。［16］（P12－21）

公民参与实际上是公民就公共事务的决定所进行的制度化的对话过程。哈贝马斯说：“人类是通过它的成员的社会合作化的活动而维持的，并且这种合作化是通过交往必须在中心领域是通过一种以意见一致为目的的交往而形成起来的”。［17］（P505）通过沟通所产生的理解，不仅使相互冲突的利益的暴力受到约束，更重要的是实现了人类的合作，即彼此之间相互了解、理解，共享知识和利益，达到彼此的信任。因此，从某种意义上讲，公共治理和公共政策的过程就是寻求共识的过程。

开放政府事实上为公民参与决策提供了制度的链接。制度乃是一种社会的建构，或者是一种重复的、共享的社会意义。制度本身就是通过公民参与的途径，透过公共对话建构的产物。透过公共对话所建立的制度或者政策，它与公民之间的关系便是共享而非疏离的关系，自然会体验到制度本身的价值与意义，也能够意识到公民自身要扮演的角色和承担的责任。通过公民的参与，我们的社会不仅能够确立制度的规则，更重要的是，它能够调和个体间的差异和利益。参与和对话是以承认和尊重个体和利益的差异为前提的，通过对话，对差异和利益进行调和与协调。格雷指出：“社会规则的建立并非基于对情势的解读具有完全的共识。相反的，差异性在脆弱的同意之中持续地发酵，这些同意仅能应用于特定的情景或过程。”［18］同意只存在于特定的时空和情景之中，在其他情景下，仍然存在差异。而承认差异，恰恰是开放和活力的源泉。

在现实中，公民参与已经成为世界范围内的运动和治理实践。在立法方面，1948年联合国人权宣言第19条明确规定每一个人拥有意见及表达的权利。在许多国家，公民拥有提出立法和政策建议的权利，这个权利是受宪法保护的。在瑞士，只要在18个月内征集到10万个选民的签名，公民就可以要求修改宪法。这就是公民的立法创置 （popular legislative initiative）。1993年，新西兰通过公民创置复决法案，保证公民可以就任何特定问题表达意见，进行复决。在政策方面，许多国家制定了促进公民积极参与政策制定的政策，如加拿大政府制定了关于政策协商和公民参与的政策，芬兰政府1998年在其 “优质服务，善治与负责任的公民社会”议案中规定政府的目标在于 “为公民的积极参与创造一切的可能”。这些国家政策的共同点在于承认政府要在创造积极参与机会方面扮演促进者的角色，公民及其组织在影响政策制定方面发挥更大的作用。在具体的做法方面，依据OECD的研究，包括：（1）提供信息，包括政府被动地和主动地提供信息。（2）寻求公民的反馈，反馈包括公民诉愿得到的反馈以及政府主动征集的反馈。在这里，民意调查、调查研究、评论、公众听证会、焦点团体、研究讨论、公民论坛、咨询委员会、共识会议、公民法庭等均为最常用的方法与工具。（3）整合信息科技技术，促进公民有效参与。［19］

诚然，公民参与也存在诸多问题，如过多的参与会带来政治不稳定和超载问题；公民参与可以降低决策的外部成本，但也会增加决策的成本和降低行政的效率；民众参与和专业知识之间亦存在一定的冲突。但是，凡此种种，皆不能影响公民参与本身的价值和意义。

（四）协作治理与开放政府

民主社会的有效治理乃是建立在政府、市场与社会三大部门有效互动和协力关系的基础之上的。有能力和负责任的政府、有效率的市场和企业、充满活力的公民社会，是国家治理体系中不可缺少的组成部分。开放政府不仅意味着政府信息的公开，政策咨询与协商和政策制定过程中的公民参与，更重要的是要求改变传统的强势国家的单独治理模式，而转换为协作的治理。协作治理并非是没有政府的治理，而是强调社会经营权的共享，强调资源的共同配置，强调公共事务的共同管理，强调公共产品和公共服务的共同生产和提供，强调公共责任的共同承担。一句话，它强调公共部门—市场—社会之间的协力 （partnership）关系。协力关系并非是一种非零和博弈的关系，而是一种互利、互补、互相依赖的网络关系。从治理的角度来看，协力关系并非是为巩固既得利益而存在的，其目的在于社会整体资源利用的极大化，最终确保人民生活品质的提升，增进公共的利益。

协作治理的出发点是在多元、动荡、复杂、竞争的环境下，透过这样的制度安排来提升国家治理的能力，事实上，这也是20世纪80年代以来世界各国政府改革的核心主题。从传统的公共行政转向公共管理，从公共管理转向公共治理，其主要的内容在于重新型塑政府、市场与社会之间的关系，以期达到提升国家竞争力的目的。协作治理是一种理念，亦是一套行动的计划。协力关系的营造并非出于某种不变的制度，而是透过对理念的信守和不断实践的创新积累，寻找和发展适合各自特点的最佳方式。从各国改革的实践来看，协作治理的营造和发展是存在共同的特点或者趋势的。

首先，重新思考和界定政府的职能和角色。无论是发达国家还是发展中国家，都体验到传统的政府是没有效率的，政府的规模太大需要精兵简政。政府的主要职能和角色在于确保实现经济和社会发展的基本条件，这包括为法律和产权奠定基础，维持一种宽松的政策环境，投资于人民和基础设施，保护承受力差的阶层等。［20］（P41－60）

其次，市场导向的改革与公私部门伙伴关系。将市场机制引入政府治理，强化经济诱因在提高公共产品和服务提供中的效率和质量。世界各国的政府改革都多多少少地采取了市场化的改革策略，从最保守的建立内部市场，如使用者付费、供应者的自由选择、公司化、民营化，到建立完全自由化的市场，如民营化、签约外包等。其中，公私伙伴最典型的方式是民营化。民营化的基本特点就是将由公共部门提供的服务转由私部门提供。民营化的程度和类型亦是多样的，主要的模式包括民有民营 （公营事业民营化）、公有民营 （政府拥有所有权，将经营权交给民间）、公私合营 （共享所有权与经营权），而类型包括撤资、签约外包、公私合营 （如BOT）和完全的市场自由化。［21］

最后，民间资源的充分利用。非营利组织的兴起与发展是一个全球现象。近几十年来，非营利组织不仅发展速度惊人，从事的事业也日趋多元化与专业化，几乎涉及人类社会生活的所有方面，已经成为国家与市场力量之外的 “第三部门”。非营利组织是参加第三方治理体系最自然的候选人，与私人企业不同，这些组织与政府有着相似的目标。“志愿组织比政府更能提供个性化服务，可以在更小范围内运作，可以根据客户的要求而不是政府机构的结构来调整服务，可以允许服务提供者之间在一定程度上的竞争。”［22］（P51）非营利组织在社会治理中的功能主要有：（1）与大多数政府部门一样，均是服务导向的；（2）可以担任政府与民众之间的桥梁；（3）它是行动导向的，针对其服务对象直接提供服务；（4）具有弹性；（5）具有创新性和实验性；（6）维护公共利益的角色。［23］（P117）

由于非营利组织的介入具有扩大供给、提升品质、富于活力的优点，政府部门与非营利组织之间相互合作，共同推动公共服务就成为各国的发展趋势。在公共服务的提供上，政府通过奖励补助、契约外包、公办民营、购买服务等方式与非营利组织进行互动。

从以上几点可以看出，协作治理意味着政府角色的转变，即从过去公共服务的生产者、供给者、规划者的角色转变为公共服务的管理者、购买者、监督者；意味着政府管理的理念由控制转向合作；意味着管理方式从一味地遵循法律与程序转变为对问题的彻底了解并找出解决问题的方式以及致力于问题的解决与学习；意味着组织设计将外部伙伴纳入决策体系；意味着更加重视外部监督与责任等。

（五）社会自治与开放政府

一个好的政府并非是人民需求什么就都予以满足的政府，而是提供足够的机会让人民能够自己解决自己的问题的政府。社会自治无疑是确保公民学习治理，共创公益，提升文明的一个方式或者制度，也是推动开放政府建设的重要基础和途径。所谓的社会自治，是指以公民和社会组织为中心，在特定的区域和组织范围内，对公共事务进行自我管理的治理形态。社会自治以功能性的组织 （如教育、医疗、环保……）或者以区域性的组织 （如社区）为依托，以成员平等、协商、参与治理为基本特征。在马克思看来，社会自治的实质就是人民自己实现的人民管理制，它不再将社会管理的权力委托给政府机构，而是由人民自己掌握。

从政府与社会的关系来看，社会自治意味着国家权力向社会的回归。在社会自治条件下，政府与社会组织的关系不是指挥与服从的权力关系，而是尊重与协力的互动关系；政府的角色不再是资源的分配者，而是资源的创造者。社会自治的基础在于独立、自主、有活力的社会组织。政府的责任在于积极推动和发展社会组织，加速社会组织的 “去行政化”进程；同时，业已出现的社会组织也要展示自己的社会责任感，通过法治文明的力量，积极参与和促进公共问题的解决，推动共同生活的营造。完善社会自治机制，拓展社会自治空间，推进社会自主性与多元化发展，增强社会的自我治理能力，培育社会的自治精神，是开放政府的必然趋势。

四、开放政府实现的社会基础

开放政府的实现，不仅要有对理念的信守以及有效的制度安排，同时亦需要具备一些基本的条件，即开放政府作为一种社会的建构，其成效大小、实现的程度取决于社会环境的制约。正如马克思所言：“每一历史时代主要的经济生产方式和交换方式以及必然由此产生的社会结构，是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础”［24］（P257）。同时，马克思亦认为社会意识是影响历史发展的主要因素，因为人的意识不仅反映客观世界，并且创造客观世界。在我看来，开放政府的实现至少应具有或者创造如下的环境或条件：

（一）公民性与公民精神

民主法治社会经营的主体是社会的公民。公民、公务人员与政治领导之间存在着相互依存与相互型塑的关系，有了具有公民精神的公民，方有具有公共服务精神的公务人员与政治领导，反之亦然。在马克思看来，“社会结构和国家总是从一定的个人的生活过程中产生的”［25］（P71）， “小农的政治影响表现为行政权支配社会”［26］（P678）。正是小农对国家的崇拜和社会意识的弱化才导致了政治上的专制主义。因此，开放政府的型塑需要公民自主意识和公民精神的展现和发挥。“公民性”最大的特点在于公民认识到自己作为社会和群体的一部分，对所生活的社会有强烈的认同感；知道自己的好坏与社会的整体进步息息相关；愿意尽一己之力推动自己所生活社会的文明；必须学习承担责任和义务，同时也知道有权利做主人。

“公民性”的核心在于公民精神。公民精神涉及公民的心灵、性格特点或者气质。现代公民精神最起码要求公民对自己所生活的世界有认同感和归属感，当然并非是排他的狭隘的认同；要求公民有责任感，理解对自己、对他人、对家庭、对社区、对社会乃至对国家的责任和义务；要求具有宽容性，允许各种意见和生活方式的多样性以及不守成规的行为；要求能够客观、理性地看待事物，尽可能地消除偏见；要求愿意妥协，通过妥协、协商而非暴力的方式解决分歧和冲突；要求公民重视实践，承认人会犯错误并乐于在不断实践中修正错误。公民精神的养成，一方面有赖于政治社会尽可能地鼓励和发展这些特性，另一方面依赖于教育，使公民不仅有意识，而且有能力进行思考、观察、判断、选择以及付诸实现。

（二）市场经济与经济发展

从历史上看，任何民主治理的形态都与商品经济和市场经济的发展有着有机的内在联系。诚如马克思所言：“如果说经济形式，交换，在所有方面确立了主体之间的平等，那么内容，即促使人们去进行交换的个人和物质材料，则确立了自由。可见，平等和自由不仅在以交换价值为基础的交换中受到尊重，而且交换价值的交换是一切平等和自由的生产的、现实的基础。作为纯粹观念，平等和自由仅仅是交换价值的交换的一种理想化的表现；作为在法律的、政治的、社会的关系上发展了的东西，平等和自由不过是另一次方上的这种基础而已”。［27］（P199）自由市场经济的意涵不仅仅是经济上的效率，在政治和治理上同样是深刻的。

在市场经济条件下，对财产权利的承认和保护实际上创造了一个不受国家控制的私人领域，而这个私人领域的存在，本身就是对国家意志的限制，而成为个人自主和自由的土壤。在市场经济条件下，政府不用去告诉每个人做什么以及如何去做，对自身利益的追求在一定程度上会把个人的行动融入到整个社会的生产中去，从而使整个社会的生产活动达到最优。在法律的范围内，实际上并不存在个人利益与社会利益的对抗。市场经济是一种社会合作的框架，在此框架下，个体追求其自身的福利，促进或至少不损害其他人的福利和利益，这样的个人自由是以私人利益和公共利益相一致为条件的。在市场经济条件下，消费者是主权的拥有者，生产什么最终是由顾客来决定的，如果一位商人或企业家不遵循市场价值信息传递给他的公众需求，他就会失败甚至破产；在这个过程中，公民作为消费者的权威得到了体现，而其政治的逻辑和结果就是公民主权。在市场经济中，在竞争中寻求合作，在一个非扭曲的市场，竞争带来的是更为公平的机会和更大的创新。在市场经济中，事实上对任何的既得利益者都一视同仁，每个企业家都得时刻调整自己的行为以适应不断变化的市场，如果他们要在市场中生存下去，他们就不能安然享受祖先的遗产，亦不能无所事事，否则会受到挑战。从某种意义上说，有发达的市场经济，才有可能出现发达的政治。

另外，有活力的市场经济所创造的发展与繁荣，有利于民主治理的发展。因为经济发展导致了社会结构的开放。社会结构的开放、教育的发达、社会组织的多元性、广泛的流动，能够促进公民参与的发展。与此同时，经济发展也会促进政府的合法性，而合法性对任何政体而言都是一项必不可少的资产。

（三）法律秩序与法治

无论是过去还是现在，法律秩序的存在都是人类社会生活得以正常运行的基本要件。除了极少数人之外，“法治”有益于每一个人已经成为社会的共识，承认法治能够公正地尊重和保护每个公民的权利和自由，提供人类精神能够自由而多样发展的条件。人们可能出于多种原因来支持法治，如自由、秩序、促进经济发展，但都认为法治不可或缺。就形式意义而言，法治代表着法律的普遍性、平等性和确定性。就实质意义而言，法治代表着形式合法性与民主同个人权利的结合。抛开理论的争论不谈，从历史的角度来看，法治首先意味着治国者要先受制于法，政府及其官员受到法律的限制；其次意味着政府行为的可预测性，即法治使得公民有可能相当确定地预测政府在既定情形下将如何使用其权力，并且以这种知识为基础来规划个人事务。这意味着法律具有公开面向未来的并具有普遍性、平等适用性与确定性的品质。最后，法治意味着法律的统治而非人的统治，从这个意义上说，法治是理性的而非感性的，是非专断和专横的，是客观的而非主观的。法治秩序意味着摆脱人类普遍存在的弱点和不完备性的侵害。没有法治的保障，开放政府是不可想象的。

开放政府乃是人类社会一切组织得以生存、发展、充满活力的源泉。开放政府关心的并不是谁应该统治或治理，而是政府如何治理。开放政府并非某种理想类型的政府，而是政府的基本属性。我们都会犯错，政府亦不例外。开放政府或许不是最好的政府，但可能是我们能够尽量少犯错误或者能够从错误中学习、不断改正错误的政府。“未来是开放的，由我们所有人决定。它取决于你、我、其他人，今天、明天、后天做些什么。但是，我们能做什么，又限制于我们的理念与希望，我们的期盼与恐惧，未来要看我们怎么看待现在的社会，如何评估未来的开放程度而定”。［28］（P125）

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