食品安全监管体制改革后动物卫生监督工作面临的新问题

樊 婧，李 毅，徐增强，林世武

（太原市动物卫生监督所，山西 太原 030027）

十八届三中全会以来，国家对食品安全监管体制进行了重大改革，将卫生、工商、质监等涉及食品安全监管的部门职能全部划入食品药品监督管理部门进行监管，将商务部门畜禽屠宰环节的食品安全监管职能划入农业部门进行监管。目前，全国各地从上到下正在逐级交接，但在具体交接监管过程中，给动物卫生监督机构的检疫、监督工作带来了一些新问题、新思考。

1 有关食品安全监管改革规范性文件要求

《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》（国办发〔2013〕106号），要求各级农业部门要加强检验检测和行政执法，推动农产品收购、储存、运输企业建立健全农产品进货查验、质量追溯和召回等制度；要加强农产品种植养殖环节质量安全监管，切实担负起农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监管职责。

省、市地方人民政府关于食品安全监管体制改革的规范性文件，要求农业部门负责食用农产品（含水果）从种植养殖环节到进入批发、零售市场或者生产加工企业前的质量安全监督管理。食用农产品（含水果）进入批发、零售市场或者生产加工企业后，按食品由食品药品监督管理局监督管理。农业部门负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。两部门建立食品安全追溯机制，加强协调配合和工作衔接，形成监管合力。

2 对规范性文件的理解和执行存在分歧

一种说法认为农产品只要进入批发、零售市场或生产加工企业之后，就归食品药品监督管理部门监管，无论畜禽产品是否经过检疫，是否持有动物检疫合格证明，是否凭检疫证明运输、经营，也无论是否来自封锁疫区内与所发生动物疫病有关的或疫区内易感染的，是否染疫或疑似染疫的，是否病死或死因不明的，等等，一律与动物卫生监督机构无关，动物卫生监督机构无权在流通、加工环节进行监管。

另一种说法认为，动物卫生监督机构是依据《动物防疫法》的授权，负责动物、动物产品的检疫工作，和其他有关动物防疫的监督管理执法工作，与食品药品监督管理部门的食品安全监管职能，既不重复，也不矛盾，而且在食品安全监管职能交接中，工商部门将流通环节的食品监管职能移交于食品药品监督管理部门，质监部门将生产加工环节的食品监管职能移交于食品药品监督管理部门，卫生部门将食品安全监管协调职能移交于食品药品监督管理部门，并没有涉及农业部门和食品药品监督管理部门的职能，因而动物卫生监督机构的检疫及监督管理职责应当照常依法进行。

作者认为《食品安全法》授权食品药品监督管理部门的主要职责是食品安全监管，而《动物防疫法》授权动物卫生监督机构的主要职责是动物疫病的防疫、检疫和监管。在动物疫病中的人畜共患病，既涉及食品安全监管，又涉及动物疫病防疫，两部门都有责任进行监管，但进入批发、零售市场和加工单位等流通环节的监管，应当按照职责分工由食品药品监督管理部门具体负责；而除人畜共患病以外的其他动物疫病的防疫、检疫和监管，无论是在生产、加工、流通等环节的哪一环节都应当由动物卫生监督机构具体负责，而与食品药品监督管理部门无关。

3 职能交替过程中存在的问题

3.1 原来动物卫生监督机构依据农业部《动物检疫管理办法》第二十六条规定，“经检疫合格的动物产品到达目的地后，需要直接在当地分销的，货主可以向输入地动物卫生监督机构申请换证，换证不得收费。换证应当符合下列条件：（一）提供原始有效《动物检疫合格证明》，检疫标志完整，且证物相符；（二）在有关国家标准规定的保质期内，且无腐败变质”。对外埠调入的动物产品进行分销换证，使流通环节动物产品的持证率得到了有效保障。而目前动物卫生监督机构从批发环节撤出分销换证点以后，进入零售市场和加工环节的动物产品，几乎全部没有动物检疫合格证明，根本不符合《动物防疫法》第四十三条，关于“经营的动物产品应当附有检疫证明、检疫标志”的规定。

3.2 原来动物卫生监督机构依据农业部《动物检疫管理办法》第二十七条规定，“经检疫合格的动物产品到达目的地，贮藏后需继续调运或者分销的，货主可以向输入地动物卫生监督机构重新申报检疫。输入地县级以上动物卫生监督机构对符合下列条件的动物产品，出具《动物检疫合格证明》。（一）提供原始有效《动物检疫合格证明》，检疫标志完整，且证物相符；（二）在有关国家标准规定的保质期内，无腐败变质；（三）有健全的出入库登记记录；（四）农业部规定进行必要的实验室疫病检测的，检测结果符合要求”。对储藏后继续调运或分销的动物产品重新申报检疫，换发新的检疫证明，确保了运输或销售的动物产品都能够持有动物检疫合格证明。但这些动物产品都已经进入了流通环节，如果按照食品安全监管体制改革职能划分，进入批发、储藏等流通环节的动物产品由食品药品监督管理部门负责的情况下，同样也存在不凭检疫证明运输和经营动物产品的行为，不符合《动物防疫法》第四十三条规定。

4 讨论

对到达目的地后，直接分销的动物产品或者经储藏后继续运输或分销的动物产品，无论分销换证，还是重新检疫，执法人员都必须到现场查证验物，这个现场即批发市场或经营性冷库，都属于流通环节，如果分销换证或重新检疫，则与食品药品监督管理部门的职责区域出现重叠现象，有超越职权的嫌疑。如果不予分销换证或重新检疫，一方面导致运输环节和零售环节的动物产品无检疫证明，不符合《动物防疫法》第四十三条的规定；另一方面，假如当事人申请分销换证或重新申报检疫，动物卫生监督机构不予受理，又导致动物卫生监督机构执法人员行政不作为或失职、渎职等行为，因此动物卫生监督机构存在干也不是，不干也不是的两难局面。

不尽如此，还有《动物防疫法》第二十五条规定，关于“禁止生产、经营、加工、贮藏、运输下列动物产品：（一）封锁疫区内与所发生动物疫病有关的；（二）疫区内易感染的；（三）依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的；（四）染疫或者疑似染疫的；（五）病死或者死因不明的；（六）其他不符合国务院兽医主管部门有关动物防疫规定的”。如果动物卫生监督机构按照食品安全改革职能区段划分，对流通环节的上述动物产品不予监管，一旦由此引起动物疫情的传播与扩散，动物卫生监督机构的执法人员肯定会遭到行政问责，甚至追究刑事责任。因为食品药品监督管理部门的职责是食品安全监管，与动物防疫无关，动物卫生监督机构仍然是动物防疫活动的执法主体。

5 建议

5.1 农业部对食品安全监管体制改革过程中，动物卫生监督机构面临的新问题及时进行调研，尽快对动物产品分销换证、重新申报检疫以及动物卫生监督的职责区域做出明确规定，以确保动物卫生监督工作的正常进行。

5.2 各级动物卫生监督机构认真学习《动物防疫法》和有关食品安全监管改革的文件精神，做好改革过程中与食品药品监督部门的职能衔接，明确职责范围，防止出现监管盲区。

5.3 在农业部没有明确监管职责之前，各级动物卫生监督机构撤出批发市场，在动物卫生监督所办公场所，或公路边境检查站以及其他指定地点进行分销换证，对储藏后继续运输的动物产品，依法依规重新检疫，确保动物产品流通环节的畅通。