点评一起食品安全案件引发的争议

袁孟伟 ，石 兰 ，董 嘉 ，王有泉 ，杨 浩

（1.成都市动物卫生监督所，四川 成都 610041；2.成都市农委，四川 成都 610041）

近年来频发的食品安全事故，不仅折射出我国当前食品安全所面临的严峻形势，同时也拷问着政府监管的效能。然而，由于长期以来形成的各部门职责不清、权限不明的格局，食品安全监管长期未能摆脱 “九龙治水”，既有重复监管，也有监管“盲点”的局面。最终导致分段管理衔接出现空档，执法资源分配不合理，监督流于形式，不能形成监管合力，甚至面临失职、渎职。本文结合一起涉嫌经营未经检疫的牛肉案，就当前食品安全监管部门职责浅谈一些看法，供大家探讨。

1 案例

1.1 案情简介

2013年5月，成都市XX区动物卫生监督所执法人员接到一起经营性冻库动物产品的检疫申报。在查验相关资料时，发现一张动物检疫合格证明（产品A）无中国动物卫生监督暗纹标志，农业部检疫合格证明专用识读器对该证不识读，执法人员初步判定该检疫证明涉嫌伪造。

由于涉案牛肉约24吨，数量较大，执法人员在控制好该批牛肉的同时，立即向主管部门区农发局汇报，由区农发局通报区食安办。区食安办立即组织区公安、工商部门到达现场，了解案情。随即经区食安办协调，该区工商局对该批牛肉进行了封存。执法人员电话联系货主廖某，廖某称在外地需数日以后才能返回。区食安办当即协调相关部门协作配合，对案件的前期调查工作进行分工：一是由区工商局负责对货物的封存和该冻库的经营管理情况进行进一步检查；二是由区公安分局负责查找货主和核实身份；三是由区农发局负责核实该动物检疫证明的真伪。同时，各部门按照各自职能对该批牛肉分别进行抽样送检。

1.2 检疫证明的核实结果

经执法人员调查，当事人廖某从成都购回的冻存于该冻库的牛肉是准备销售的食品原料。经成都市动物卫生监督所鉴定，该检疫证明系伪造，抽样送检结果显示检测指标均合格。该案初步定性为：廖某涉嫌经营依法应当检疫而未经检疫的牛肉。

2 由该案引发的争论

2.1 对相关法律概念的争论

一是牛肉属于动物产品，但牛肉究竟是食品还是食用农产品意见不统一；二是对“贮藏”是否属于流通环节存在不同意见。

2.2 对执法主体的争论

食用农产品论：认为牛肉属于食用农产品，应当由农业行政主管部门根据《农产品质量安全法》进行处罚。

动物产品论：认为牛肉属于动物产品，应当由动物卫生监督所根据《动物防疫法》进行处罚。

食品论：认为牛肉属于食品，“贮藏”属于流通环节，应当由工商行政管理部门根据《食品安全法》进行处罚。

3 相关法律概念

3.1 动物产品

根据《动物防疫法》，动物产品是指动物的肉、生皮、原毛、绒、脏器、脂、血液、精液、卵、胚胎、骨、蹄、头、角、筋以及可能传播动物疫病的奶、蛋等。

3.2 农产品

根据《农产品质量安全法》，农产品是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。对农产品概念的理解有两个要点，一是来源于农业，在农业活动中获得，包括种植、养殖、采摘、捕捞等活动，而非加工以后获得的；二是初级产品，指直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品不属于法律所称农产品。而根据《国民经济行业分类与代码》（GB/T 4754－2002），动物屠宰属于“制造业”中的“农副食品加工业”。

3.3 食用农产品

根据《食品安全法》，食用农产品是指供食用的源于农业的初级产品，如生猪、肉牛、肉羊、禽、兔等用于食用而非其他用途的动物。

3.4 食品

根据《食品安全法》，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。

综上所述，本案涉及的牛肉不仅是动物产品，也是供人食用的原料，是经过加工而获得的，属于食品，而非食用农产品。

4 《食品安全法》与《农产品质量安全法》的关系

《食品安全法》和《农产品质量安全法》两部法律的调整范围有所不同，但又相互衔接的。食品安全既包括与食品生产经营有关的各种活动的质量安全管理，又包括食用农产品的质量安全管理。根据《食品安全法》，食用农产品的质量安全管理，遵守《农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守《食品安全法》的有关规定。

5 食品安全各监管部门职责

5.1 分段监管

《食品安全法》和《农产品质量安全法》确立了食品安全的分段监管体制，即质量监督部门负责食品生产环节、工商部门负责食品流通环节、食品药品监督管理部门负责餐饮服务环节的监管、农业行政主管部门负责食用农产品的质量安全管理。

5.2 职责界定

《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）、《中央机构编制委员会办公室关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》（中央编办发〔2004〕35号）、国务院食品安全委员会办公室《关于开展肉及肉制品专项治理行动的通知》（食安办发电〔2013〕2号），商务部、公安部、农业部、工商总局、质检总局、食品药品监管局关于深入开展打击私屠滥宰强化肉品卫生安全专项治理行动的通知（商秩发〔2011〕355号）和《四川省人民政府关于切实加强食品安全工作的决定》（川府发〔2004〕30号）均对食品安全相关职能部门的职责进行了具体规定。

6 如何理解贮藏的环节问题

在本案的讨论中，有人提出：本案不能按照《食品安全法》进行处罚，理由是《食品安全法》第八十五条仅针对“经营未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类”，没有对“贮藏未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类”进行规定。而《动物防疫法》第二十五条规定“禁止贮藏依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的动物产品”，且规定了相关处罚措施，因此应当由动物卫生监督机构按照《动物防疫法》进行处罚。笔者认为有必要对贮藏的环节问题进行探讨。

6.1 《食品安全法》第二十八条和两高《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条均只对生产、销售（经营）作了规定，未对贮藏食品作出规定。但以此认为《食品安全法》不调整贮藏环节的食品安全、贮藏不符合食品安全标准的食品不受刑事追诉显然是不正确的。

6.2 贮藏食品是否属于流通环节，笔者认为不能一概而论，应当结合下一环节进行综合考虑。如果下一个环节是销售，其贮藏行为就是为销售做准备，如商业经营性冻库贮藏食品，就应当确定为流通环节，如果涉及违法行为就应当定性为“经营”或“销售”；如果下一个环节是生产，其贮藏行为就是为生产做准备，如食品加工厂的生产性冻库贮藏食品，就应当确定为生产环节，如果涉及违法行为就应当定性为“生产”。

本案涉及的冻库为商业经营性冻库，对该案的调查显示廖某在该冻库贮藏牛肉，其目的是为了销售（经营）。因此，本案涉及的贮藏属于流通环节，其违法行为应定性为经营未经检疫的牛肉。

7 如何适用《食品安全法》和《动物防疫法》

7.1 两部法律适用的困惑

7.1.1 用于食用的动物肉类既是食品，同时也是动物产品，对依法应当检疫而未经检疫或者检疫不合格的动物肉类、病死或者死因不明的动物肉类，《食品安全法》和《动物防疫法》均规定为禁止条款，且两部法律的处罚尺度大相径庭。

7.1.2 两部法律如何适用以及在食品生产、食品流通、餐饮服务活动等环节的动物肉类是否应由动物卫生监督机构进行监管等问题是目前大家关注的焦点。不仅理论界对此存在诸多争议，在动物卫生监督实践中，执法人员也感到非常困惑。一种观点认为：按照《动物防疫法》的有关规定，跟动物疫病相关的任何环节都应该由动物卫生监督机构监管；另一种观点则认为，在食品生产、食品流通、餐饮服务活动等环节的动物肉类应由其他职能部门按照《食品安全法》的规定进行监管。

7.2 两法的调整范围不同

《动物防疫法》调整动物、动物产品以及动物疫病等，而《食品安全法》不调整人畜共患病以外的其他动物疫病。

7.3 两部法律的衔接关系

《全国人大法律委员会关于中华人民共和国动物防疫法审议结果的报告》（2007年8月24日）阐明了《动物防疫法》和《食品卫生法》之间的衔接关系，作为食品的动物肉类，其卫生检验、监督，适用《食品卫生法》，说明在立法时法律之间就已经做好了衔接。《食品安全法》自2009年6月1日起施行后，《食品卫生法》同时废止，由于《动物防疫法》和《食品安全法》共同调整的交集没变，《动物防疫法》和《食品卫生法》之间的衔接关系转变为《动物防疫法》和《食品安全法》之间的衔接关系。

7.4 两部法律在实践中的应用

在执法实践中，对于“病死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类”，如果两个监管部门都在食品流通、食品生产、餐饮服务环节对动物肉类进行监管，必然会出现多头管理、重复监管的问题，从而导致行政效率低下，甚至产生执法不公现象。

以在市场经营未经检疫的牛肉为例：如果动物卫生监督机构和工商行政管理部门都在进行监管，两个部门依据各自法律对“经营未经检疫的牛肉”的违法行为进行处罚，必然会出现截然不同的结果，这显然行不通。对此类问题，如果按照“一个环节一个部门监管为主”的原则，可由动物卫生监督机构或工商行政管理部门分别依照相关法律进行监管。一是由动物卫生监督机构一个部门监管，以当事人经营未经检疫的动物产品按照《动物防疫法》进行处罚，按《动物检疫管理办法》第四十三条规定进行补检，如补检合格，则应出具动物检疫证明。但由于已经缺失了屠宰环节正常的检验检疫程序，动物卫生监督机构无法解决因中毒死亡的动物肉类等其他食品安全问题，因补检合格而“合法”流通的动物肉类，则可能导致重大食品安全事故的发生。二是由工商行政管理部门一个部门监管，以当事人经营未经检疫的动物肉类按照《食品安全法》进行处罚，按规定应进行没收销毁，既解决了动物疫病的问题，又同时解决了食品安全的问题。从实际效果来看，由工商行政管理部门进行监管，更有利于打击违法行为，有效保障食品安全。

8 需要注意的几个问题

8.1 关于体制改革后的食品安全监管

根据《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）和《国务院机构改革和职能转变方案》，按照精简、统一、效能的原则，减少监管环节、明确部门责任、优化资源配置，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，体制改革后，食品生产、食品流通和餐饮服务环节的监管统一由食品药品监督管理部门负责。

8.2 关于动物及非食用动物产品的监管

在食品生产、食品流通、餐饮服务环节食用动物肉类的监管主体虽然不是动物卫生监督机构，但就动物及非食用动物产品而言，在任何环节，农业行政主管部门和动物卫生监督机构都要做好相关工作；动物卫生监督机构根据工作需要也可以对上述环节的动物肉类开展与动物防疫相关的工作。

8.3 贮藏环节动物卫生监督机构的职责

根据《动物检疫管理办法》，经检疫合格的动物肉类到达目的地，贮藏后需继续调运或者分销的，货主可以向输入地动物卫生监督机构重新申报检疫。如前所述，贮藏环节动物肉类的监管主体不是动物卫生监督机构，但是动物卫生监督机构应当做好动物产品贮藏后检疫工作，主要包括告知管理相对人应当履行的法律义务、受理检疫申报、实施贮藏后检疫等工作，如果发现违法行为，应当及时通报和移交相关部门，并配合做好相关鉴定工作。

8.4 摒弃本位主义思想

在当前食品安全新形势下，动物卫生监督机构不能片面理解《动物防疫法》的相关条款，应深刻领会该法立法本意以及和《食品安全法》的衔接关系。对于动物肉类在食品生产、食品流通、餐饮服务活动等环节的监管，动物卫生监督机构应当摒弃本位主义思想，食品安全各监管部门更不能仅站在动物防疫的角度去看待食品安全问题，而应当站在食品安全大局的高度，由相关职能部门按照《食品安全法》的规定依法做好监管工作。

9 结语

本案先由该区法制办根据农业部门提出的依据和建议于2013年9月向区政府提交了法律意见书，经区政府协调，本案由工商行政管理部门对廖某涉嫌经营未经检疫的牛肉进行查处，公安部门调查该伪证的源头，其他部门配合做好相关工作。此后，工商部门迟迟未对该案进行处理。2013年11月，成都市食品安全委员会又召集市检察院、市公安局、市农委、市质监局、市食药监局及相关区（市）县各部门负责人召开案件会商会议，专门针对“廖某涉嫌伪造检疫证明经营牛肉案件”中部门职责边界不清、法律法规理解不同导致案件迟迟未有定论的问题进行研究讨论。最终，市食安办根据各单位回复意见，重点结合市检察院的书面复函，建议意见为：（一）由工商部门按照《食品安全法》的相应规定，对该案进行行政处罚；（二）由公安机关依法从伪造国家公文、证件、印章犯罪方向进行后续侦查。据此，该区工商行政管理部门按照《食品安全法》的规定已经对廖某经营未经动物卫生监督机构检疫的牛肉给予“没收该批牛肉和罚款240万元”的处罚；公安部门仍在继续调查该伪证的源头。

“一饭膏粱，维系万家；柴米油盐，关系大局”。做好食品安全工作，不仅是保障人民群众身体健康和生命安全的需要，也是促进经济发展、加快全面建设小康社会进程的必然要求和维护政府形象的重要举措。只有食品安全各监管部门理清自身职责，做到分工明确，配合密切，才能形成严密、完整的监管体系，确保广大人民群众“舌尖上的安全”。

[1]中国的食品质量安全状况白皮书[M].2007.

[2]郑淑娜，刘沛，徐景和.中华人民共和国食品安全法释义[M].1版.中国商业出版社，2009.

[3]《中华人民共和国农产品质量安全法释义》编写组.中华人民共和国农产品质量安全法释义[M].1版.北京：中国法制出版社，2006.

[4]全国人大常委会法工委经济法室.中华人民共和国动物防疫法释义[M].1版.北京：中国民主法制出版社，2007.