黄土高原生态安全国家投资政策与机制研究

刘景发，孙 浩， 常国庆，宋健峰，李纪生

(1．黄河水利委员会 水土保持局，河南 郑州 450003；2．西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100)

生态安全是国家生存与发展的基础，是一切国家安全的自然依托和资源保障，具有重要的战略性和基础性。黄土高原因其严重的水土流失、脆弱的生态环境以及落后的经济状况等，是我国生态环境的重点建设区之一，党和政府历来都十分重视该区的水土保持工作，几十来领导和组织持续开展的综合治理取得了巨大成效。为在黄土高原地区实现党的十八大确定的生态文明建设战略目标，并为黄土高原水土保持生态建设事业可持续发展提供政策依据，促进有利于黄土高原水土保持生态建设事业发展政策的出台，推进水土流失综合治理，保障我国的生态安全、粮食安全和能源安全，我们开展了《黄土高原生态安全国家投资政策与机制研究》，在摸清黄土高原水土保持生态建设的成效、问题与投资政策的基础上，分析投资政策与机制方面存在的主要问题，提出了保障黄土高原生态安全的水土保持投资政策与体制研究的建议。

1 水土保持投资政策演变与成效

1.1 新中国成立以来水土保持投资政策回顾

新中国成立以后，黄土高原水土流失防治大致经历了以下5个时期。

(1)开创阶段(20世纪50年代)。新中国成立后，为了根治黄河泥沙问题，黄土高原水土保持被我国政府作为“变害河为利河”的关键工作，正式列入了国民经济建设计划，并积极开展了试验示范推广工作。在农业合作化的推动下，水土保持工作蓬勃兴起，形成了治山治水和水土保持建设的高潮。

(2)群众全面投劳治理阶段(20世纪60—70年代)。从20世纪60年代起，黄土高原水土保持工作开始从无序治理向全面规划、综合治理转变。国务院相继召开了3次黄河中游水土保持会议，并成立了黄河中游水土保持委员会，确立了重点治理区，强调水土保持首先要解决群众吃饭问题，并且以建设高产稳产基本农田、改善农业生产基本条件和生活条件为目标，促进了群众治理水土流失积极性的进一步高涨。黄土高原的水土保持投资主要以发动广大群众投劳为主，国家专项资金为辅。

(3)“两费”补助与专项资金投入阶段(20世纪80年代)。20世纪80年代初，我国开始逐步建立水土保持补助费和抗旱经费补贴使用制度，还增拨了专项资金，用于开展小流域水土流失综合治理试点及重点水土流失综合治理工作。在原水电部的安排下，黄委于1980年在黄河中游各省(区)开展了小流域水土保持综合治理试点工作；1983年开展了无定河、三川河、皇甫川和定西县等四大片重点防治工程；1986年中央安排基建投资实施黄河中游治沟骨干工程等。这一时期在中央安排专项资金的基础上，各地大力推行户包治理小流域，鼓励群众积极投劳投资，加快了综合治理速度。

(4)依法防治与多元化投资治理阶段(20世纪90年代前中期)。1991年《中华人民共和国水土保持法》的颁布实施，标志着我国水土保持工作走上了依法防治的轨道，形成了突出重点、集中连片、规模治理的格局。随着农村经济体制改革的不断深化，黄土高原在全国率先推出了“四荒”地拍卖治理开发的重大政策举措，同时强化了监督管理工作。这一时期，形成了以政府投资为主的融合外资、民间资本的多元化投资格局。

(5)生态文明建设与按照国家基本建设程序管理阶段(20世纪90年代后期至今)。1997年，原中共总书记江泽民发出“再造一个山川秀美的西北地区”的伟大号召，国家投资快速增长，先后实施了多项国家水土保持重点工程项目以及退耕还林工程、黄土高原世界银行贷款项目等一大批生态建设重点项目。2000年，国家将水土保持工程纳入国家基本建设程序管理。2011年3月正式施行的新的《中华人民共和国水土保持法》和党的十八大提出的大力推进生态文明建设战略，都给水土保持提供了新的政策支持。这一时期，水土保持投资扩展到国家、地方、集体、个人以及国际金融机构(组织)等多渠道、多层次、多方位筹集的方式。

1.2 水土保持投资政策演变诱因分析

新中国成立至今，黄土高原水土保持投资政策的演变主要由以下诱因推动。

(1)黄河治理开发的需要。针对三门峡水库的泥沙淤积及黄河“悬河”等问题，治理黄河泥沙特别是粗泥沙问题，还要依赖黄河中上游地区的“蓄水拦沙”，而水土保持作为“蓄水拦沙”策略的关键和核心内容，越来越受到各级政府和社会各界的广泛重视。

(2)黄土高原地区经济社会发展的需要。黄土高原是我国大面积老少边贫地区之一，是经济社会发展与水土保持相互矛盾的典型地区。要增加农民收入、提高人民的生活水平，促进该区经济发展、社会进步，就必须进行水土保持生态建设。

(3)国家生态屏障建设的要求。黄土高原是我国重要的能源重化工基地和西部大开发的前沿地带，又是我国重要的生态屏障，战略地位极为重要，其生态环境状况直接关系着中东部地区乃至全国的生态安全和可持续发展。

(4)保护和促进水资源利用的需要。黄河流域属于资源性缺水地区，水资源供需矛盾突出。随着经济社会的发展，不但黄土高原地区工农业发展需要大量的水资源，相关的天津、河北等华北地区经济社会发展对黄河水资源的需求更加迫切，对黄土高原水土保持在改善水资源利用条件方面提出了更高的要求。

(5)国家经济政治体制改革的促进。随着社会主义市场经济体制的不断完善，农村经济体制改革不断深化，促进了我国的水土保持投资政策从强制性向诱导性转变。党的十八大提出了推进城镇化建设的新要求，城镇化建设中的基础设施建设会产生新的水土流失，这就要求水土保持投资政策要积极应对城镇化建设产生的新问题。

1.3 黄土高原水土保持投资政策实施效果

为了治理黄土高原严重的水土流失和改善其脆弱的生态环境，国家对黄土高原地区水土保持生态建设的支持力度不断加大。据不完全统计，新中国成立至2012年，黄土高原各省(区)水土保持中央投资共100.4亿元，中央投资无论是总额还是年均投资从20世纪80年代开始都有明显增长。为了拓宽投资渠道， 1994年10月，我国水利行业首次实施了黄土高原世界银行贷款项目，总投资达42亿元人民币。另外，有关省(区)还引进了其他外资外援项目，共利用资金约3亿元。同时，地方政府投资以及国家有关项目的配套投资，加上有关政策引导下的民间资本等投入水土流失治理，拓宽了水土保持投融资渠道，进一步增加了水土保持投资数量。国家其他相关的部门也在黄土高原实施退耕还林、“三北”防护林等重点工程，开展生态建设。

在国家水土保持重点项目带动下，黄土高原水土保持综合治理速度不断加大，20世纪80年代每年仅治理数千平方公里，进入90年代后达到1万km2以上。国务院第一次全国水利普查水土保持情况普查结果表明：截至2011年底，黄土高原地区完成综合治理面积20.33万km2。综合治理有效保护和改善了区域生态环境，还有效减少了入黄泥沙，极大地改善了水土流失区农村生产和生活条件，有力促进了区域经济社会的可持续发展，加快了小康社会和社会主义新农村建设的步伐。

1.4 黄土高原水土保持投资存在的主要问题

(1)投资总量明显不足。目前，黄土高原水土保持的国家投资与大规模和高标准的水土流失治理相比仍明显不足，特别是占GDP的比例很低。2009年我国水土保持投入为29.94亿元，仍不到当年GDP的1。

(2)投资渠道不合理。中央成了水土保持生态建设的最大投入者，而地方财政投资力度偏小。黄土高原水土保持世行贷款项目结束后的近10年来利用外资金额不足3亿元。民间资本虽然得到了积极的发展，但很不平衡。

(3)水土保持生态补偿机制尚未根本建立。目前，国家仅建立了生产建设项目水土保持补偿费制度，而全面水土保持生态补偿机制尚未建立。

(4)投资政策持续性缺乏。黄土高原地区水土保持投资尚未建立起稳定的投入机制和投资渠道，中央投资来源中财政经费及基建经费投资常因财政状况不好或其他政策变化时，减少投资或者取消投资。

(5)资产经营体制不完善。黄土高原水土保持生态建设投资中重建轻管的现象较为突出。多数地区又没有建立起良性的水土保持资产管理经营体制，致使水土保持措施效益的发挥大打折扣。

2 水土保持投资运行机制评价

新中国成立以来，随着黄土高原水土保持投资不断加大，投资运行机制也在不断完善，同时还需要进一步改进以不断适应新时期的形势变化。

2.1 水土保持投资运行机制演进

从新中国成立至今，我国水土保持投资运行机制经历了4种形式：

(1)群众主导型投资运行机制。新中国成立后至20世纪70年代，水土保持没有专门的经费，水土流失治理、农田建设等主要依靠群众投劳。

(2)国家补助型投资运行机制。改革开放后，我国逐步建立了水土保持补助费制度。1979年我国出台了《关于小型农田水利补助费(包括水土保持费)和抗旱经费使用管理的试行规定》，明确了水利补助费包括水土保持补助费等主要内容。20世纪80年代中后期，在明确个体承包责任制基础上，开始重视小流域综合治理与开发的结合，户包治理小流域的模式应运而生。这一时期投资运行机制体现为国家补助型。

(3)群众主导向国家主导转变的投资运行机制。进入20世纪90年代，随着水土保持法的实施，财税体制改革等，国家对水土保持更加重视，逐渐强调地方政府职责，同时要求采取多种形式、多渠道增加投入，大力开展水土保持。这一时期投资运行机制表现出多元化的特点，即由群众主导向国家主导转变。

(4)国家主导的多元化投资运行机制。1998年以后，用于生态建设方面的资金以中央投资为主，以地方和受益区群众投资为辅，投资渠道多样化。目前的投资运行机制体现为国家主导的多元化特点。

2.2 当前水土保持投资运行机制评价

2.2.1 动力激励机制评价

目前水土保持投资的参与主体涉及政府、企事业单位等各种组织、群众个人和外资银行(国际组织)等。各主体参与水土保持投资的目标存在差异。基于水土保持的公益性特点，经过几十年的探索发展，已经形成了以政府为主导，人民群众、社会团体、企业等积极投入和参与的水土保持多元化投资格局。我国在允许和鼓励金融机构参与水土保持的政策措施方面还需进一步完善，这样才能吸引更多的外资进行水土保持生态建设。

2.2.2 管理协调机制评价

我国目前的水土保持管理体制是各部门分工明确，各司其职，共同开展水土流失防治工作，但缺乏国务院层面的水土保持协调(领导)机构。尽管水土保持法明确规定，由水行政主管部门主管水土保持工作，但协调作用受限，各部门在投资、治理等方面存在各自为政的情况。

2.2.3 反馈监督机制评价

一方面，缺乏对投资完成后水土保持设施管护的长效运行和投资效果反馈的关注和监管；另一方面，对于水土保持投资的监管还缺乏公众的参与和相关利益群体的反馈，影响了水土保持投资效益的发挥。应进一步加强监督管理，完善检查、监督、通报、公报等制度，通过监督检查，为投资方向和规模的调整提供依据，为广大人民群众提供公众参与的信息和通道，确保水土保持投资效益的发挥。

2.3 当前水土保持投资运行机制存在的主要问题

(1)投资激励机制需进一步建设。实践证明，以牺牲生态环境换取经济利益会导致生态严重退化，但只考虑生态效益，忽视经济效益，很难持久地调动相关主体参与生态建设的积极性，治理成果也难以巩固。目前我国水土保持的投资主要依靠行政手段，经济激励手段不足。较低的水土流失治理补偿标准，不足以刺激不同群体主动防治水土流失，限制了水土流失治理补偿制度的经济激励效果。同时，也缺乏激励利益相关者合作的机制。

(2)投资协调机制需进一步完善。一方面，由于没有明确中央政府、地方政府和其他投资主体在水土保持投资中的分工，导致水土保持投资存在不同程度的越位和缺位现象；另一方面，我国水土保持管理体系缺乏国务院层级的统一协调机构，受行业、部门利益的制约，难以形成统一的投资管理政策，存在一定程度的投资分散、重复投资、投资效率低以及综合效果不理想等问题。

(3)投资监督管理需进一步加强。一方面是因为水土流失地区多属于贫困地区，地方财政不足，水土保持地方投资有限，取消“两工”后问题愈加恶化；另一方面，虽然中央政府高度重视水土保持工作，但地方干部由于任期较短而更关注见效快和易出政绩的项目，常致水土保持设施的长效运行和投资效果反馈受到漠视。

3 黄土高原水土保持投资运行机制优化与政策建议

3.1 投资政策布局与良性运行机制

3.1.1 投资框架与政策布局分析

目前我国的水土保持投资政策体系与布局有以下特点：①在政策定位上，把改善农业生产条件作为制定水土流失防治政策比较重要的因素。②在政策作用机制上，已经认识到防治结合的重要性，但政策之间缺乏有效的部门协调联动机制。执法和监督仍较为薄弱，公众参与监督的外部机制仍较为有限。③在政策执行机制上，比较注重政府在宏观层面的协调作用，以及在具体管理上的指导作用。相比较而言，通过社会团体、公民个体而实施的政策则为数不多。行政手段仍占有主导地位，有效的市场激励手段不足。④在政策实施手段上，已经开始注重行政手段与经济手段的结合。在执行手段中，行政手段占有主导地位。同时,经济手段、组织手段、规劝手段等逐渐增加。水土保持与生态建设仍停留于政府的强制性行为和社会公益性行为，合理调节生态公益经营者与社会受益者利益关系的补偿机制仍有待完善。⑤生态功能化分区规划投资体现不明显。黄土高原的水土保持治理主要以项目申报制的形式进行，没项目没有钱的不治理，体现生态功能化分区规划的投资布局不够，影响了治理效果。

3.1.2 良性运行机制构建

黄土高原地区水土流失治理难度高、投资缺口大，单一依靠国家投资很难满足治理的需要。因此，水土保持投资应逐步向政府引导、市场驱动、公众参与型过渡，形成以政府投资为引子、多元化筹资、企业化治理、市场化运营的水土保持生态建设投资和运营机制。

(1)投资管理协调体制。建议建立国务院下属的专门或相关各部委联席的全国水土保持生态建设委员会，协调水土保持与生态建设等综合防治工作，使各路资金形成合力，提高资金效益。

(2)投资监督、约束机制。明确监督职责、监督执法、监督手段、监督程序等内容，强化法律法规的约束和监管。强化流域管理机构的监督管理职能，并通过社会参与、项目听证、责任追究等约束机制，建立专项资金账户，严格经费预算审批、使用与监督，建立长效的投资监督与约束机制。

(3)市场激励机制。应以政府资金为引子，注重经济激励手段，发挥市场机制的作用，通过政策引导和利益驱动等措施，撬动多元化社会投资主体，形成政府、企业和个人多方投资主体共同参与水土保持生态建设的新格局。

(4)融资机制。积极利用金融、信贷、保险等多种形式，通过资本市场、金融市场、外资市场，明确投资治理者的合法权益，拓宽黄土高原水土保持生态建设投融资渠道，吸引各类民间和社会资本参与黄土高原水土保持生态建设。

(5)补偿机制。积极尝试国家转移支付和发达地区、工业地区、工业企业等生态价值补偿途径，建立完善的生态补偿机制。除了直接的资金补偿外，积极探索政策补偿、产业补偿、工程补偿、就业补偿、生态移民、实物补偿、智力补偿等补偿形式。

3.2 政策建议

(1)设立黄土高原水土保持与生态建设特区，形成长效稳定的中央投资机制。黄土高原地区作为我国水土流失和沙尘暴发生发展的主要区域，建议国家设立黄土高原水土保持与生态治理特区，给予特殊的政策优惠和投资倾斜，如依据GDP的增长比例逐年递增，加大对该区域水土保持生态建设的专项经费投入，并将其纳入国家重点建设计划，长期稳定下来。同时，要增加监测专项投入，提高水保监测与管理的数字化水平。

(2)将水土保持生态建设纳入地方政府目标责任制，引导地方政府增加水土保持投资。可将该区域的水土保持生态建设与产业发展挂钩，并将水土保持生态建设的内容纳入该区各级地方政府目标责任考核指标体系，弱化GDP考核，实行水土保持生态建设“一票否决制”，以期强化对该区域的生态考核，引导地方政府加大水土保持投资力度。

(3)深化产权改革，发挥市场机制，构建多元化投资体系。应进一步深化产权制度改革，把市场机制、激励机制、竞争机制引入到黄土高原地区的水土流失治理与生态建设中，制定优惠的投资政策，通过市场机制和利益驱动，对水土保持生态建设成果推行产权确认与发证制度，明晰产权，搞活使用权，明确投资者的合法权益，以此吸引和调动社会各主体参与水土保持生态建设投资的积极性，形成国家、地方、企业、个人以及外资外援等多元化的治理投资机制。

(4)建立和完善水土保持生态建设投资补偿机制。根据水土保持生态系统服务价值、建设和保护成本、发展机会成本，在流域上下游区域间公平承担水土流失预防和治理责任，综合运用行政和市场机制，调节水土保持生态建设和相关各方之间的利益关系，建立水土保持生态效益补偿机制，公平享受水土保持生态建设成果(效益)。建立和完善水电、水利、采矿等企业的环境恢复治理责任机制，从水电、水利、矿产等资源的开发收益中，安排一定的资金用于企业所在地环境的恢复治理，防治水土流失。

(5)创新水土保持投融资模式，适时试点碳交易，以及生态基金、债券、彩票等。可通过碳交易、金融、信贷、保险等渠道，积极利用碳汇市场、资本市场、金融市场、外资市场，发行生态彩票、生态基金、生态债券、生态股票等创新投融资模式，吸引各类民间和社会资本参与黄土高原水土保持生态建设。

(6)加强水保法与相关法律的协调与配合，完善水保投资资产运营管理，健全长效投资监管机制。必须加强水土保持法与相关部门和行业法律法规之间的协调与配合作用，强化水土保持与生态建设投资的法律监管和约束。进一步完善水土保持投资资产运营管理，建立严格的资金管理与使用机制。另外，在流域水土保持规划、跨行政区域综合防治等工作中应强化流域管理机构的监督管理职能，建立完善长效的投资监督机制。