关于加快黄土高原水土流失有效治理的思考

汪习军

(黄河水利委员会 水土保持局，河南 郑州 450003)

黄土高原地区是我国乃至世界上水土流失最为集中、最为严重的地区，做好该地区水土保持工作对区域经济社会的发展，对人民群众生产生活条件的改善，对国家生态安全的保障，对黄河治理战略的实现，都有着重要的影响。目前，正值我国加快推进社会主义现代化的重要时期，深刻认识并准确把握黄土高原水土保持工作面临的新形势，对于推动水土保持事业更好更快发展，具有十分重要的意义。

1 黄土高原地区水土流失治理概述

1.1 黄土高原水土流失具有突出特点

(1)水土流失面积广。侵蚀模数在1 000 t/(km2·a)以上的面积有45.4万km2，占到黄土高原地区面积的71%。

(2)水土流失强度大。侵蚀模数在5 000 t/(km2·a)以上的强烈水蚀面积有14.6万km2，占全国同类面积的38.8%；15 000 t/(km2·a)以上的剧烈水蚀面积达3.67万km2，占全国同类面积的89%，局部地区的侵蚀模数甚至超过30 000 t/(km2·a)。

(3)产沙集中。在河(口镇)龙(门)区间，以及泾洛渭河上游，有7.86万km2的多沙粗沙区，其输入黄河的沙量平均每年达11.8亿t。

(4)流域内水力侵蚀、风力侵蚀、重力侵蚀和冻融侵蚀交错，坡面侵蚀和沟道侵蚀并存，既有自然因素也有人为因素，土壤侵蚀形成机理复杂,加上区域经济发展相对滞后，水土流失防治难度很大，防治技术和途径与我国其他地区相比具有显著不同的特点。

1.2 黄土高原水土流失治理开展情况

黄河流经世界上水土流失面积最广、侵蚀强度最大的黄土高原，多年平均输沙量高达16亿t，平均含沙量35 kg/m3，是世界大江大河中输沙量最大、含沙量最高的河流。

水土流失是黄土高原地区最重要的生态问题和区域经济社会发展的最大环境障碍，也是维持黄河安澜最根本的复杂难题。长期以来，特别是改革开放以来，党和国家始终高度重视黄土高原地区的水土流失治理，并把其作为确保黄河长治久安的根本措施和服务民生、发展区域经济的基础工程，纳入国民经济发展计划，列专项予以支持。1979年，黄土高原首先开展了试点小流域治理；1982年，启动了无定河、三川河、皇甫川、定西县等全国八片重点治理工程； 1986年，将水土保持列入国家基本建设项目，开始实施水土保持治沟骨干工程；1994年，在我国第一次利用外资，启动并实施了黄土高原水土保持世界银行贷款项目；1998年，启动黄土高原重点支流水土保持项目区建设；2003年，国家正式启动实施黄土高原淤地坝工程；2010年，国家开始实施坡耕地水土流失综合治理试点工程。

在治理的同时，依据1991年颁布实施的水土保持法及其相关配套法规制度，逐步强化了对生产建设人为水土流失防治工作的监督管理。

截至目前，黄河流域累计初步治理水土流失面积24万多km2，建设淤地坝9.26万座，其中骨干坝5 900多座，拦沙库容达76亿m3。依法开展了涉及10多个行业，近3万个大中型生产建设项目的执法监督检查，有效防治了人为水土流失。据测算，水土保持综合治理年均减少入黄泥沙3.5亿～4.5亿t，每年可增产粮食50多亿kg，解决了1 000万人的基本口粮和饮水需求，为保障地方经济社会的持续发展，促进治黄战略目标的实现，发挥了重要的生态保障和基础工程作用。

1.3 黄土高原水土保持工作的主要特色

黄土高原水土保持工作的主要特色有如下几点：

(1)坚持山、水、田、林、路科学规划，植物措施、工程措施、耕作措施和封育保护相结合，合理配置，综合治理，建设功能完善的综合防护体系。

(2)坚持“服务黄河，改善民生”，实现生态效益、社会效益、经济效益协调发展，促进生态环境的持续改善和经济社会的可持续发展。

(3)坚持“预防为主，强化治理，突出重点，整体推进”，以黄河中游多沙粗沙区为重点，兼顾整体发展；以沟道坝系建设为基础，推动多种措施的科学结合。

(4)坚持流域管理与区域管理相结合。流域机构制定水土保持发展战略规划，组织开展重大问题和关键技术研究，组织和指导跨省区、大范围水土保持重点工程建设。地方各级政府将水土保持纳入地方国民经济和社会发展计划，建立水土保持任期目标责任制，协调组织开展水土保持工作，具体实施各项重点工程建设。形成了流域机构统筹，当地政府负责，各负其责、相互配合、协调一致的流域水土保持工作管理机制。

1.4 黄土高原水土流失综合治理的战略框架

黄委的水土保持管理工作，伴随着水土保持事业的发展，既经历了不断变革和创新的发展历程，也在组织和指导流域水土流失治理工作中发挥了不可替代的作用，并逐步形成了适合黄土高原水土流失综合治理的战略框架。

(1)从黄河治理开发与管理的需要出发，开展了黄河泥沙来源的研究，科学界定了黄土高原重点产沙区域，逐步界定出了45.4万km2的水土流失区，19.1万km2的多沙区、7.86万km2的多沙粗沙区和1.88万km2的粗泥沙集中来源区，实现了认识黄河泥沙来源属性的重大突破，对国家宏观决策和黄河流域的水土保持工作起到了重要的指导作用。

(2)从黄土高原水土流失规律和水土保持需要出发，组织开展了水土保持技术创新，探索走出了一条具有黄土高原特色的水土流失治理路子，使水土流失治理由过去的单一治理模式转变到以小流域为单元、以支流为框架、集中连片、规模治理的综合治理模式。

(3)从有效减少泥沙、保证国家投资效益最大化和水土保持工程安全出发，完善和规范了淤地坝的管理工作，使黄河流域的淤地坝工程建设由过去分散的单坝建设，发展到集淤地坝、骨干工程统一规划、合理布局的坝系工程，完善了水土保持综合防护体系。

(4)从有效遏制人为水土流失，促进黄土高原地区经济发展和生态建设协调发展出发，组织和指导流域率先建立并完善了流域机构与省区协调互动监督机制，使流域机构在水土保持法贯彻落实和依法履职履责方面都取得了重大进展。

(5)从提高管理能力和科学决策水平出发，组织开展了卓有成效的水土流失动态监测工作，黄土高原水土流失数学模型研发取得新进展。

2 黄土高原水土保持面临的形势与存在的突出问题

2.1 黄土高原水土保持工作新形势

一是2011年中央一号文件和中央水利工作会议对水土保持工作做出了重要战略部署，明确提出到2020年使重点区域水土流失得到有效治理的总体目标，要求实施国家水土保持重点工程，采取小流域综合治理、淤地坝建设、坡耕地整治、生态修复等措施，进一步加强黄河上中游等重点区域的水土流失防治，建立健全水土保持补偿制度，强化生产建设项目水土保持监督管理等；陈雷部长要求黄土高原水土保持“要把构筑生态屏障、维系生态安全作为首要任务”。这些都为新时期黄河流域水土保持工作明确了方向和任务。

二是新修订的《中华人民共和国水土保持法》的颁布实施，明确了流域管理机构在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。要求对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理；在管辖范围内行使国务院水行政主管部门的监督检查权，对黄委水土保持工作提出了新的要求。

三是流域经济社会的快速发展，在生态环境改善和保护，群众生产生活条件提升，生产建设活动造成新的水土流失的遏制，促进科学发展、协调发展等方面，对黄土高原水土保持工作提出了新期待。

四是实现新时期黄河治理开发战略，建立科学完整的水沙调控体系，在控制水土流失，实现快速、持续减少入黄泥沙，加强水土流失动态监测等方面，对黄土高原水土保持工作提出了新任务。

2.2 黄土高原水土保持工作存在的突出问题

黄土高原水土流失治理还面临着诸多需要认真解决的问题。

(1)虽然黄土高原局部治理区的侵蚀环境得到明显改善，农村生产生活条件和生活水平得到明显提高，但从整体上讲，黄土高原地区水土保持任务依然十分艰巨。

(2)经济社会的发展与环境保护的矛盾仍然十分尖锐，资源开发对原本脆弱的生态系统的压力更大。一是加剧了人类需求增长与自然生态系统物质资源支撑能力的矛盾，表现为“越流失越贫穷，越贫穷越开垦，越开垦越流失”。二是加剧了人类活动与生态环境保护的矛盾，表现为“一边治理，一边破坏，环境支撑能力越来越弱”。三是加剧了区域经济社会发展与全局可持续发展的矛盾，表现为“水资源矛盾加剧，水环境恶化，河流功能衰退”。

(3)相对黄土高原侵蚀环境，水土保持工程持续稳定减少入黄泥沙的能力和对经济社会持续发展的支撑能力还十分脆弱，对促进黄土高原生态系统功能恢复和重建的驱动作用还不十分明显。

(4)原有管理机制已不再适应，新的水土保持科学管理体系有待建立。

3 加快黄土高原水土流失有效治理的思考

3.1 水土流失有效治理要始终坚持“持续减少黄河泥沙，利民、安民、富民”的工作宗旨

无法设想，一个水土流失十分严重、土地支离破碎、干旱缺水的地方能真正建成社会主义新农村，“越流越穷，越穷越垦，越垦越流”恶性循环的生产方式能够走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的和谐社会发展道路。同样也无法设想，一个侵蚀产沙剧烈、陆地水文环境紊乱的生态环境，能够真正可持续地维持河流的长治久安。因此，水土保持要始终坚持“持续减少黄河泥沙，利民、安民、富民”的工作宗旨。发展目标要着眼民生，措施配置要关注民生，工程运行要惠及民生。同时，水土保持也要始终坚持减少入黄泥沙特别是粗泥沙的宗旨。要进一步研究和健全农民群众普遍接受，社会公众广泛参与，各级政府尽职履责，流域机构协调服务的和谐共建新机制。

3.2 水土流失有效治理要明确阶段发展战略目标

基于黄土高原土壤侵蚀是强烈的自然侵蚀与人为加速侵蚀共同作用结果的基本认识,明确黄土高原水土流失有效治理的阶段性目标如下:

第一步是将土壤侵蚀量减至黄河下游泥沙达到冲淤平衡水平； 治理区农村土地利用结构得到调整，群众生产生活条件有明显改善。

第二步是遏制人为侵蚀, 使土壤侵蚀减至自然侵蚀量的水平；黄土高原地区生态系统功能得到明显改善，农村居民摆脱贫困。

第三步是在遏制人为侵蚀的基础上，有效降低特殊区域的自然侵蚀量；黄土高原地区经济社会进入可持续发展阶段。

3.3 水土流失有效治理要实施“突出重点，整体推进”的区域部署

根据国家投资能力，坚持“由粗到细，整体推进”，抓紧实施粗泥沙集中来源区的治理，同时相机开展多沙粗沙区治理的前期工作。

3.4 水土流失有效治理要坚持“因地制宜，综合治理”的成功经验

实践证明，只有坚持“因地制宜,综合治理”的原则，才能使水土保持防治体系真正成为人与自然和谐共处的纽带、经济社会与生态环境协调发展的保障。指导思想上要坚持“保护优先，强化治理，综合治理与自然修复相结合”；措施选配上要坚持“生物措施、工程措施、耕作措施、封育保护、生态移民多种措施科学选择，合理配置”。

3.5 水土流失有效治理要建立健全依法、依规、按制度管理机制

在国家投资体制改革、新水土保持法颁布实施、国家经济社会不断变革发展等新形势下，流域机构面临着如何依法履责的新课题，需要用适应新情况、构建新理念、培育新思维、寻求新方法的思路来创新工作机制，尽快摆脱过去靠“计划”、靠“投资”的水土保持行业管理思维，实现向“依法、依规、按制度”管理的根本转变。要在深入把握黄土高原水土流失和经济社会发展规律的基础上，对影响黄土高原水土流失有效治理的政策法规、规范标准和运行机制等开展深入研究，为依法履行职责奠定基础。

3.6 水土流失有效治理要更加注重基础研究

实践证明，基础研究对推动过去几十年黄土高原水土保持工作起到了举足轻重的作用。黄土高原的水土流失治理，是世界性的难题，我们目前的认知程度还远远不够，需要不断加大基础研究的力度，为加快黄土高原水土流失有效治理提供基础支撑。要注重对黄土高原生态系统演变成因、驱动机制和可持续性，黄土高原可持续生态系统对黄河水沙的响应，黄土高原生态系统持续发展等影响和支撑国家宏观决策的重大基础问题的研究，积极组织开展水土流失治理工程有效机理和可持续调控等关键实用技术的研究与开发。