浅析找矿突破战略行动第一阶段矿业权管理的新举措

靳 松，张福良，易继宁，曹 强

（1.国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京100120；2.中国地质调查局发展研究中心，北京1000373；3.中国地质大学（北京），北京100083）

为进一步推进找矿突破战略行动的实施，规范我国矿业市场的建设，增强国家矿产资源保障能力，自2011年以来，部省两级国土资源管理部门进行了一系列的制度创新，特别是在下放矿业权审批权限、优化矿业权设置、简化矿业权审批流程、加强矿业权监管、激励地勘单位和社会资金投入等多个方面探索实施了一批成熟有效的政策措施，极大激发了矿业权人、地勘单位和企业的找矿积极性，为顺利实现找矿突破战略行动三年任务目标提供了有力保障。

1 国土资源部转变职能，简政放权，助推找矿突破

1.1 建立并完善矿业权设置方案制度，优化矿产资源勘查开发布局

为保障我国矿业权布局科学合理，为快而有序地投放矿业权提供依据，2011年国土资源部出台了《国土资源部关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（国土资发〔2011〕55号，以下简称55号文），文件确立了全面实行矿业权设置方案制度，明确提出了“对于高风险勘查，以整装勘查区为重点，根据地质构造条件，区域成矿规律，矿产资源潜力评价、储量利用调查和矿业权实地核查成果，编制矿业权设置方案，合理划分探矿权区块”；同时要求对整装勘查区以外的低风险的探矿权，也要根据资源赋存状况和地质构造条件编制矿业权设置方案。该制度实施以来，各省（区、市）积极推进。截至2013年底，全国26个省（区、市）累计完成1015个矿业权设置方案编制工作。北京、天津、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、河南、广东、海南、重庆、新疆等14个省（区、市）编制进度较快，已基本完成本行政区范围内的矿业权设置方案的编审工作。第一、二批78片整装勘查区的矿业权设置方案已全部完成编制审查并上图入库，涉及铀、铁、铜、铝、铅、锌等16个主攻矿种。区内拟新设探矿权1768个，面积近8.5万平方公里，占78片整装勘查区总面积20%，基本覆盖了整装勘查区内空白区中绝大部分成矿有力地段，为推进整装勘查、优化矿业权布局提供科学依据。

针对一些地方矿业权设置方案编制过程中出现的编制标准难以掌握、编制效率低、人工填报错误多发，评审环节多，周期长等问题，国土资源部矿产勘查技术指导中心以ARCGIS软件为平台，及时研发了矿业权设置方案编审辅助系统。该系统最大限度了减少了编制人员工作量，提升工作效率，为提高矿业权审批效率、增强矿业权设置合理性、加快推进整装勘查实现找矿快速突破做出了应有贡献。

1.2 制定整装勘查倾斜政策，促进实现找矿突破

为加快推进整装勘查实现找矿重大突破，国土资源部颁发了《国土资源部关于加快推进整装勘查实现找矿重大突破的通知》（国土资发〔2012〕140号，以下简称140号文）。140号文在矿业权管理创新激励方面主要包括以下几点。

一是下放探矿权审批权限。为了加快探矿权审批速度，缩短审批流程，文件规定整装勘查区内主攻矿种的探矿权，部里不再审批，除煤、钨、锑、稀土等国家调控矿种及放射性矿产外，一律由省厅按照部批准的探矿权年度投放计划审批探矿权项目。

二是实施矿业权鼓励措施。为调动勘查单位和矿业企业的找矿积极性，对在整装勘查区内找到大矿并已转入开发的矿业权人，可视各方面能力为他们配置高风险勘查空白区的探矿权。此外，对于整装勘查区内主攻矿种矿业权的周边空白区，经专家论证符合整装勘查要求的，允许配置给具备整装勘查能力的毗邻矿业权人。探矿权人享有依法处置勘查成果的权利等。

三是分割办理采矿权。为调动矿业权人的找矿积极性，加快其开发步伐，140号文规定，整装勘查实施过程中，在符合矿业权设置方案的前提下，探矿权人可以对勘查区块中具备开采条件的块段优先申请采矿权，剩余部分的区块由该探矿权人继续进行相应阶段的勘查。

1.3 简政放权，落实三中全会精神

根据十八届三中全会关于全面深化改革、发挥市场在资源配置中起决定性作用的新精神，按照《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》（国发〔2013〕44号，以下简称44号文）的要求，国土资源部取消了整装勘查实施方案和矿业权设置方案审批事项，将全权交由省级国土资源主管部门负责，对于方案及报盘数据后期的局部调整、修编等事项也由省级国土资源主管部门负责把关。此外，为配合找矿突破战略行动第二阶段的新要求，部里将继续简化审批程序、创新矿业权管理制度。

一是把整装勘查区打造成矿业权管理改革的试验田。选取部分或全部整装勘查区，在推进整装勘查实现找矿突破的同时，全面推进矿业权管理综合改革工作。如在矿业权审批权限下放方面，除油气矿产、少数重要矿产和部分战略性新兴产业矿产的矿业权新立在部里保留审批权限外，延续、变更、转让、保留、注销及后续的管理及其他矿产的矿业权审批权限全部授权省级矿政管理部门。通过权限下放、简化审批、减少环节，建立调控适度、高效运转、服务规范、运转有序的矿业权管理新机制。

二是进一步优化矿业权设置方案制度。为减少矿业权审批要件，需要重新定位矿业权设置方案，从原来的硬性依据转化为对矿业权设置的指导性参考，确保矿产资源勘查开发布局合理；同时根据国家简政放权的要求，下放矿业权设置方案审批权限，由省厅全权负责方案的组织编制、局部调整、审查及上图入库备案等环节。

三是完善矿业权统一配号系统功能。按照“谁审批、谁负责”的原则，改革矿业权统一配号系统功能，变配号系统硬性把关为柔性提示，即配号系统只对矿业权设置进行跟踪、监督和提醒，不再因不合要求而不予配号。从而实现矿业权快而有序投放，尽早实现找矿突破。

2 各省（区、市）探索创新，因地制宜，实现找矿突破

各地高度重视并积极开展找矿突破战略行动，按照国家提出的新要求，结合当地实际情况，出台了一系列改革创新制度，有效解决圈而不探、大矿小开、资金投入不足、勘查进展缓慢等问题，积极探索，出台了一系列矿业权管理新措施。

2.1 提高效率，改进矿业权审批制度

湖北、云南两省国土资源厅构建电子政务平台，采取省、市、县三级联网审批模式，给矿政管理人员和矿业权申请人带来极大便利。

陕西省公开矿业权审批、登记、发证程序，统一规定办文要求、办理时间和收费标准，并及时通过法定或指定媒体发布各矿业权审批情况公告，主动接受监督。

广东省将探矿权转让审批及非扩大勘查范围探矿权、非金属矿种采矿权、省级矿产资源规划、地热矿泉水采矿权等审批权限（不跨地级市）的省级矿业权审批权限下放至地级市以上政府，同时将采矿权出租审批改为备案事项，取消原有的采矿权抵押备案。

在国内，虽然一些酒店企业也拥有较丰富的管理经验，但是往往没有形成系统成熟的管理模式。在信息发达的今天，很多酒店没有很好地利用起这一优势，在信息化管理方面欠缺，设施不齐全。很多企业在借鉴其他企业经验或者从酒店管理公司获得管理技术时没有结合本企业的实际情况和发展特点。此外，我国酒店大多都是小规模经营，而且地区差异较大，发展不平衡，不能适应世界酒店发展的趋势，更没有吸取到世界上信息化管理酒店这一模式的好处，与全球较为成功的酒店还存在很大的差距。

广西壮族自治区将国土资源厅行使的采矿权转让审批权下放至市县国土资源局，同时明确了转让采矿权必须具备的条件。

2.2 严格监管，规范正常矿业秩序

吉林省在探矿权有效期满前2个月提醒探矿权人及时办理延续等手续。规定凡勘查许可证过期，非不可抗力或政府有关部门原因的，一律不予受理延续申请，由所在地县（市）国土资源局办理注销手续。

青海省对500多个探矿权落实合同管理制度，对履行合同不到位的探矿权人分别给予警告、列入不良行为记录、缩减面积、收取违约金、暂停申请、收回矿权等处罚。

西藏自治区要求整装勘查区各探矿权人必须提交承诺书，若所属矿权投入和进度不能达到整装勘查要求，矿权到期则不再申请延续。

2.3 创新举措，破解矿业权整合难题

黑龙江明确提出整合主体的产生程序和标准，并为整合矿山颁发过渡期采矿许可证，解决了因办证周期长、前期要件多而影响正常生产等问题。

江西以现有采矿权人为整合主体，将周边探矿权以及不宜新设矿权的空白区和深部资源纳入整合范围。同时对整合后的矿区，在未办理采矿许可证之前，预划定矿区范围期限两年；有探矿权参与整合的，原则上预划定矿区范围应在两年内达到详查。

云南省制定了“以统一找矿思路、统一勘查方法、统一工作进度、统一预算标准、统一质量要求”的“五统一”推进措施，由勘查区所在地的县（市）国土资源局与矿权人签署协议，保障资金的投入和勘查进度，形成了“政府吹哨、齐步推进”工作模式。

2.4 实施激励措施，支持地勘单位改革

青海省地勘单位在完成企业化改革5年内，可以申请在先方式获得探矿权。对按期完成1∶5万地质矿产调查项目的地勘单位，可在项目工作区内以申请在先方式登记一定数量探矿权。此外，青海省有色地勘局与山东黄金集团在沟里地区进行合作开发，走出了“良性互动、探采一体”的路子，短时间内建成了勘查、采矿、选矿一条龙的现代化金资源基地。

西藏自治区地勘单位出资勘查每提交1处大型以上矿床，并按规定对持有的矿权进行投入的，可再申请2个探矿权。黑龙江省优先为矿山企业与具有甲级勘查资质的地勘单位合作建立联合勘查开发实体的单位配置探矿权。广东省鼓励地勘单位主管局将原有国家出资勘查计划项目探矿权转入重组的国有独资企事业单位，并鼓励其优选实力强大的企业合作勘查；省地勘基金项目获得探矿权后，可引入社会资本合作勘查。河南省地矿局通过与地勘单位构建“找矿联盟”，与矿山企业开展“订单式找矿”。

2.5 利益共享，鼓励社会资金投入

青海省积极引入有技术、有信誉、真投实干的企业进入矿产资源开发领域，每年5～6亿元省级地勘基金面向全国地勘单位公开比选项目。

陕西省鼓励有实力的大型矿业集团、地勘单位投入整装勘查工作，对可供进一步勘查项目，承担单位可获得出让价款省内留成投资增值部分的20%～30%成果奖励。

西藏自治区对完成勘查工作且成果显著探矿权人，有取得新设探矿权和整合主体的优先权；地勘单位可与从事后续勘查的企业建立合作合资企业，共同参与竞标探矿权，以参股的方式继续参与后期的商业性详查、勘探和开发，参股比例双方协商，但不得低于10%。

3 认识和思考

2014年是找矿突破战略行动第二阶段实施的初始年，在新的形势和新的要求下，如何科学、有效地进行我国矿业权管理制度改革创新将是今后的重大课题。虽然各省根据自己情况从不同角度对现有矿业权管理制度进行了一些探索和尝试，并取得了一定的成效，但这些创新举措哪些适用于全国层面，成功的背后又由哪些其他相关政策和背景环境的支持还需进一步研究。因此，按照中央关于“使市场在资源配置中起决定性作用”和十八大有关“大力推进生态文明建设”的要求，从优化矿业权审批、监管入手，实现“以矿业权为核心的市场化改革和以“总量控制、双向调节”为核心的矿产资源管理体制改革、重塑矿政管理格局的目标，矿业权管理改革之路任重而道远。

［1］ 国务院.关于取消和下放一批行政审批项目的决定［Z］.2013

［2］ 国土资源部.关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知［Z］.2011

［3］ 国土资源部.关于加快推进整装勘查实现找矿重大突破的通知［Z］.2012

［4］ 张福良，崔笛，郭佳.新形势下找矿突破战略行动的思考［J］.中国人口资源与环境，2014，24（5）：336－340

［5］ 易继宁，薛春纪，王全明.矿业权设置方案编审辅助系统的应用研究［J］.中国矿业，2014，23（6）：150－156

［6］ 张福良，胡永达，雷晓力.地质找矿新机制的实践与探索［J］.中国矿业，2013，22（7）：1－4

［7］ 找矿突破战略行动座谈会地方发言材料汇编［R］.2013