从基层司法行政看我国地方社会治理——以贵州“铜仁经验”为中心

郑先红（司法部司法研究所副所长）

陆鸿登（贵州省铜仁市司法局局长）

从基层司法行政看我国地方社会治理
——以贵州“铜仁经验”为中心

近年来，贵州省铜仁市区（县）两级司法行政部门在基层社会治理实践中不断总结经验，提炼和推广好的做法，探索出“风险评估先行、防范化解联动、建设与调解并进、发展与稳定统筹”的工作模式，充分发挥基层司法行政的基础性、服务性、保障性作用，为铜仁的经济社会发展作出了积极贡献。本文以“铜仁经验”为中心，深入分析司法行政在在基层社会治理中发挥的职能作用，阐明继续巩固和加强司法行政基层基础建设的重要意义。

一、铜仁市司法行政基层基础建设概况

铜仁位于云贵高原东部，东邻湘楚，北接巴渝，享有“黔东门户”之美誉。铜仁市辖两区八县 (其中万山区是老工业区)，面积1.8万平方公里，人口约420万，有汉、土家、苗、侗、仡佬等26个民族。1980年，铜仁市重建司法行政机构，主要职能是开展法制宣传、指导人民调解、律师、公证工作。此后，随着司法行政工作的开展，机构和队伍不断壮大。1992年，全市所辖乡镇全部设立了司法助理员。1995年，开始设立法律服务所。1998年6月底，建成169个司法所，共有司法助理员176名，彻底改变了所辖各乡镇司法行政工作多年来有人无所的局面。2004年到2009年，中央调拨资金1254.8万元,县级配套45.9万元，改造新建司法所项目152个，建成办公用房17600平方米，基本实现了全市乡镇司法所具有独立办公用房的目标。目前，铜仁全市设置10个县(区)司法局，169个司法所，政法专项编制499个,到岗在编496人。在学历层次上，研究生2人，本科175人，专科281人，其他38人。在年龄结构上，35岁以下110人，36至45岁218人， 46至54岁122人，55岁以上46人。

近年来，铜仁市司法行政机关大力加强基层基础建设，较好地满足了新的发展形势对司法行政工作的各项需求。一是注重司法行政基层干警的政治思想教育，坚持周一或周二政治业务学习常态化，干部政治理论水平得到提升。二是加强干警的业务培训。近4年中，全市各区县司法局结合工作实际开展了形式多样的培训活动，先后组织培训32期。其中，2013年4月、9月还组织了20余名司法所长到上海政法学院进行业务培训。通过培训学习，基层司法行政干警的业务能力得到了较大提高。三是加强队伍建设。2013年初，铜仁市司法局出台《铜仁市司法行政干警拓展计划》，着眼基层，立足实际，创新载体，注重实践，建立“挂、训、帮、联”(即：挂职锻炼，教育培训，帮助基层，联系群众)四位一体机制，落实13条具体措施，全面提升司法行政队伍综合素质，力争“一年打基础、两年见成效、三年上台阶”。四是加大物资经费投入。为推动基层司法行政工作跨越发展，铜仁市争取横向纵向支持，想方设法解决基层司法所实际困难。目前，辖区内多数司法所拥有独立办公用房，电脑、打印机、照相机、摩托车等设备一应俱全；其中12个司法所还配备了汽车，司法所办公条件、办公环境得到较大改善。五是加强司法所规范化建设。按照司法部及贵州省司法厅规范化司法所创建标准，2012年，铜仁市投入30余万元开展了规范化司法所创建工作，使全市14个司法所达到省级规范所要求。2013年，投入70余万元开展了司法所达标创建，省级规范化司法所增加至26个。通过开展创建活动，司法行政基层基础得到强化，司法行政工作在基层社会治理的各个环节中发挥着不可替代的重要作用。

二、司法行政工作在基层社会治理中发挥职能作用的形式和效果

近年来，铜仁市各级司法行政机关和广大基层司法行政干部，紧紧围绕经济建设大局，服务社会稳定发展，把握机遇，积极拓展司法行政职能，创新工作方式方法，为建设法治中国，促进社会和谐稳定发挥了越来越明显越来越重要的作用。

（一）创新普法形式，增强宣传实效

1、“一基地、两考试、三学习”法，有效提升领导干部和公务员的法律素质。“一基地”就是在铜仁市委党校成立贵州省干部学法用法培训基地，在铜仁市每期领导干部、新任干部、中青班、新任公务员培训中，开设法制培训课，实行领导干部和公务员每期培训必学法律知识，建立了较为完善的培训机制和体制。“两考试”就是实行领导干部任前法律知识考试和公务员年度法律考试，不断提高其运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。“三学习”就是依托机关集中学法、学法辅导、干部自学三种方式，带动全铜仁市各级领导干部和公务员自觉参与到“学法、懂法、守法、用法”中，使依法决策、依法行政成为各级领导干部自觉遵守的准则。

2、“1+n”法制宣传法，强化青少年法制意识的培养。“1”就是以课堂教学渗透法制教学为主，充分发挥主课堂教育作用，“n”就是以第二课堂为辅，开展多种法制宣传教育主题实践，培养青少年的法律意识。乘“五五”、“六五”普法工作之势，铜仁市司法局在辖区内紧紧围绕“健康成长·与法同行”的主题，开展了“四个‘一’工程”：即在每所学校举办一场法制巡回宣讲、一场法律知识竞赛、一场法治辩论赛、一次法律知识征文活动。寓教于乐，以丰富多彩的主题实践活动，广泛带动全市青少年参与到各种普法活动中，促使其法制意识、自我调控、自我保护意识明显增强，学法热情进一步高涨。

3、围绕“服务民生、服务发展”，深入开展法制宣传。开展农民工讨薪专项法制宣传活动，引导务工农民及企业职工依法合理维护自身劳动权益。率先开展“百名律师进干群连心室”活动，成为全市民心党建工作的一大亮点。德江县司法局围绕沙坨电站项目，开展先期法制宣传，组建法律服务工作队，深入移民搬迁村镇，帮助移民现场办理公证，为国家重大项目建设“保驾护航”。印江县司法局在新寨工业园区挂牌成立法律服务室，服务工业园区发展。

4、创新载体，寓教于乐，不断提升普法效果。“五五”、“六五”普法期间，铜仁市司法局以提高群众接受能力为目标，在普法宣传方式和手段上进一步创新，市依法治市办公室组织编写印制了《常用法律知识读本》25000册，免费发放到全市各县（区）2699个农家书屋，供群众自学，进一步巩固和拓展农村普法阵地。开通“黔东法治时空”法治广播节目，开辟“法律法规讲堂”手机报，面向全市领导干部及市民宣传法律知识，着力提高群众受众率。创作法治文艺小品、法治文艺歌曲，通过苗歌、侗歌、花灯等少数民族娱乐形式，寓教于乐，提升基层群众法制宣传效果。

5、普治并举，依法治理深入推进。铜仁市委、市政府高度重视法治建设，先后出台了《法治政府建设实施意见》、《法治铜仁建设实施纲要》，将法治化建设纳入政府的重要议事日程，加以部署和落实。全市各级各部门围绕党委政府的安排部署，深入开展了地方、行业、部门的依法治理工作，全市法治化进程稳步推进，经济实现快速增长。今年4月，铜仁市被评为贵州省“2011年-2012年全省平安建设先进市”。

（二）夯实调解工作，筑牢维稳防线

1、人民调解组织网络健全。铜仁市人民调解组织网络覆盖全市城乡，已建人民调解组织2934个，12478人。其中乡镇（街道）169 个1352人，村（社区） 2699个10796人，其他企事业单位、区域性、行业性人民调解组织66个330人。形成了一个纵向到底，横向到边，覆盖全市的人民调解组织网络。

2、矛盾纠纷排查化解成效突出。铜仁市各县（区）局结合自身特点，建立11个矛盾纠纷调解工作指导组或督导组，参与指导、督查、调解矛盾纠纷。近两年多来，全市人民调解组织成功调解纠纷41695件，防止纠纷激化1377件，防止群体性事件771件，司法所调解6855件（19个月统计数）。基本做到了小纠纷不出组，一般矛盾不出村（社区），较大纠纷不出乡（镇、办事处），重大疑难纠纷不出县，把矛盾化解在基层，化解在萌芽状态，有力维护了基层社会和谐稳定。

3、人民调解工作载体多样化。一是增设纠纷联络员。除在村组设立纠纷信息员外，还在全市900个行政村“干群连心室”明确一名调解员或联络员，及时反馈相关信息和化解矛盾纠纷。二是开启 “乡镇联合”调处模式。在各乡镇排查的矛盾纠纷中，有部分纠纷涉及多个部门、多个乡镇，对此，在铜仁市所属辖区内采取多部门、多乡镇联合调处机制调处纠纷。三是建立接边联调机制。铜仁市松桃县迓架镇，地处黔湘渝二省一市结合部，多年来，省际间遗留下许多边区矛盾纠纷，为此，每年由市司法局牵头，协调相邻的县、乡镇、村，举办接边区域人民调解培训班、定期召开座谈会、交流工作经验等，并采取适合乡俗的方式与邻省(市)、县、乡镇、村进行协调磋商，积极探索建立边区联调机制，成功调解纠纷62件，有效化解了一系列纠纷。四是实施双语调解。由于地域、民族等原因，铜仁市辖区呈现典型的“大杂居、小聚居”民族居住特色，特别是松桃苗族自治县苗寨众多，许多苗族人不会说汉话，与外界交流非常困难，加之苗族人的民族认同感强，对不讲苗语的人信任度不高。对此，松桃县注重使用民族干部，推行双语普法，双语调解，用苗族语言做调解工作，取得了良好的工作效果。长兴堡镇长兴村，是个典型的苗汉杂居村寨。2012年5月，该镇姚某（汉族）与邻居石某（苗族）发生纠纷，姚某新建院墙将石某多年通行的道路占用，为此石某就将姚某家途经自家的水沟封堵，双方互不相让。在长兴堡人民调解室，三名调解员运用汉语和地道的苗语为其讲解法律法规，当石某听到调解员用苗语与其交流时，顿时认同感增强，而姚某也在我们汉族调解员的调解下打开了心结，最终在“双语”调解的作用下，双方握手言和，纠纷就此化解。

（三）拓展服务空间，延伸法律服务

1、法援工作成效显著。仅2013年全市11个法援中心共计办理法律援助案件1996件，其中，刑事法援案件457件、民事法援案件1530件、行政法援案件9件。开展法援宣传94场次，解答法律咨询7156人次，发放法援宣传资料57000余份（册），举办法援专项业务培训37期，培训法援业务骨干976人次。一是降低门槛，简化程序，切实满足困难群众和特殊群体法律需求。凡农民工、未成年人、残疾人、60岁以上的老年人，一律免除经济困难审查，凭身份证便可申办法律援助。二是建立了律师参与法援值班制度。充分利用市直所律师量大质优的优势，安排市直6家律师事务所律师轮流参与市法律援助中心周一至周五的全天值班，接受群众法律咨询和接待接访，共接访群众咨询1300余人次，代书60余份，深受群众欢迎。三是开展律师联络点试点工作。在市直6家律师事务所建立法援联络点，市直各律师事务所在接待中遇到确因经济困难打不起官司的困难群众，先由律师事务所按照法律援助申请条件进行初审，然后交市法援中心审核办理。律师法援联络点的建立，弥补了法援窗口量少的不足，拓宽了法律援助受援渠道。四是扎实开展“法律进乡村、进社区”便民行动，延伸法援触角，让基层困难群众享受快捷法援服务。有的县在社区和村寨建立了“法援连心室”，接待群众咨询、办理法援案件、化解矛盾纠纷。五是联合市人力资源和社会保障局在全市劳动人事争议仲裁机构全面建立法律援助工作站，形成了共同维护劳动者合法权益的工作合力，进一步提高了劳动维权质量与效率。六是切实开展法律援助大回访，扩大法援工作社会影响。市局及各区县司法局所有班子成员全部参加了法援大回访。部分县法援中心还邀请县委、人大、政府、政协领导参与法律援助大回访。铜仁市司法局在对58名受援人上门回访时，还为每名受访群众赠送了200元慰问金。通过法律援助大回访，既宣传了法律，又督查了工作，密切了干群关系。

2、律师工作亮点突出。一是开展百名律师进“干群连心室”活动。截至目前，全市22个律师事务所共有105名律师进驻105个村（居）“干群连心室”，帮扶105个乡镇司法所，无偿为105个村（居）担任法律顾问。二是认真开展实习人员面试考核和新执业律师宣誓工作。根据全国和省律师协会关于申请律师执业人员实习考核的有关规定，开展了两次实习人员面试考核工作，共17人参加了面试考核，合格16人。同时，建立健全了新执业律师宣誓制度，成功举办了我市首次新执业律师宣誓仪式，全市新执业的16名律师参加了宣誓。围绕青年律师如何更好地发展，如何构建青年律师文化等问题，组织召开了全市青年律师工作座谈会。三是联合团市委、市教育局在全市范围内开展了为期一个月的“花季护航——百名律师进校园”活动，受到广大师生的好评。

3、基层法律服务工作效果明显。目前，铜仁市共注册基层法律服务所28家，基层法律服务工作者176名。2010年以来，铜仁市基层法律服务所代理诉讼案件2522件，非诉讼事务985件，解答法律咨询33156人次，调解纠纷2822起，为当事人避免和挽回经济损失4170多万元，为促进社会经济发展作出了积极贡献。2010年以来，铜仁市基层法律服务工作者共办理法律援助案件3494件，从反馈情况看，办案质量较高，当事人满意率达95%。

（四）创新社会治理，管好特殊人群

为做好两类重点人群的管理服务工作，铜仁市司法行政所属机构采取了四项措施：一是加强队伍建设，推进社区矫正队伍专业化，提升矫正队伍整体素质。二是加强制度建设，推进社区矫正工作规范化，建立刑释人员和社区服刑人员无缝对接、管控、教育、考评等机制。三是落实日常监督管理措施，推进特殊人群管理方法多样化，积极协调相关部门，落实“两类”的帮困扶助，不断提升社区刑罚执行效果和帮教效果。四是拓展安置就业途径，促进特殊人群就业。通过这些措施，使刑释人员和社区服刑人员管理做到了底数清，情况明，管得住，效果好，最大限度减少了危害社会稳定因素。

三、总结经验，创新服务，乘势而上

基层基础是整个社会管理的根基，基层基础建设是司法行政工作的重要任务。加强和创新社会治理，必须进一步加强和完善司法行政基层基础建设。

（一）要重视基层基础建设方面存在的不足

近年来，铜仁司法行政机关不断总结经验，强化司法行政基层基础建设，各项工作取得了显著成绩，为加强和创新社会治理打下了良好的基础，应当予以肯定。但在同时，由于当地经济社会发展的限制，铜仁司法行政工作也还存在一些困难和障碍，主要表现为：一是司法所基础建设依然薄弱，规范化司法所建设存在差距。铜仁市共有169个司法所。经2012年和2013年两年达标创建，目前已有40个司法所达到省级规范化标准，但只完成了总数的四分之一，与司法部的要求、与其他省市开展此项工作情况比较是有差距的。办公场所狭小、工作环境拥挤不规范依然困扰着我国中西部地区司法行政工作的开展。在铜仁，即便像条件较好的江口县太平乡司法所，与同院办公的公安、法院同级机构相比也存在很大落差。经费保障没达到部颁标准和省政府要求，办公设施老化，更新缓慢。由于地域经济不发达，市县两级年经济总量不高，司法行政工作专项拨款缺少市县两级专项配套保障，开展专项工作的经费相对不足，如普法宣传费用年人均不足人民币0.5元，导致基层有心出力，无钱办事。某些电子办公用品超期服役，交通用具年久失修，导致工作人员无法正常履职尽责，值得各级机关深思。二是基层队伍建设需要强化。首先系统培训亟待加强。虽然市县两级司法局每年都要对司法所干警进行必要的培训，但大都是工作实务方面的，目的是应对工作急需，无力从更高层次上进行系统培训。几年来，除有公证、律师参加过省司法厅举办的工作业务培训外，基层司法所工作人员接受过省、市级以上培训的较少。司法所工作人员知识更新慢、结构老化，知识面狭窄，对工作要求缺乏深入了解，以致工作按部就班，甚至生搬硬套，难有创新，有的甚至不能胜任本职工作。其次编制不全。随着刑释人员安置帮教和社区矫正等工作职能职责的强化，司法所成为基层重要的执法主体。按照最基本的执法程序要求，行政机关在行使执法权的时候必须有执法人员2人以上。但就司法所而言，目前一人所仍普遍存在，不时还有工作人员调离司法所岗位的现象，同时又因招考困难，空岗难以正常补充。另外，基层工作人员职级待遇偏低。按照有关政策，司法所长的职级待遇为副科级，但目前铜仁市尚未落实。司法所肩负的职能较多，需要与有关单位和部门协调配合的事务繁杂，基层工作人员面临工作量大、津贴较低的尴尬局面，基层工作人员的工作积极性受到影响。

（二）要继续充实完善，为做好基层法律服务提供重要保障

目前，我国已经进入改革开放和经济转型谋发展的新时期。党的十八大制定了建设中国特色社会主义实现“两个百年” 目标任务，最终实现中华民族伟大复兴的中国梦。为此新一届党中央对全党全国各族人民提出了新的要求：即“必须坚持人民的主体地位，必须坚持解放和发展社会生产力，必须坚持推进改革开放，必须坚持维护社会公平正义，必须坚持走共同富裕道路，必须坚持促进社会和谐，必须坚持和平发展，必须坚持党的领导”。要做好推进法治中国建设，创新社会治理体制等与司法行政紧密相联的工作，基层司法行政工作要重点抓好以下三个方面：

一是加强学习，打好基础，练就打铁必须自身硬的本领。要加强政治理论学习，用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观来武装司法行政工作队伍，使每位成员树立坚定的理想信念、正确的世界观，从而把参与执政的危机意识转化为勇于担当的进取精神。要加强专业知识的学习，不断丰富个人的法律知识和运用技能。要向榜样和先进学习，把英雄模范的克服种种困难、主动做好工作、真心对待人民群众的好经验、正能量转化为自己的工作能力。

二是主动工作，发挥职能优势，做中国特色社会主义的建设者。当前，随着社会全面发展，影响社会和谐稳定的各种因素、各类问题和矛盾日渐增加，人民群众的维权意识普遍增强，表达诉求、保障权益的呼声和需求比任何时候都要强烈。司法行政工作要坚持人民主体地位，回应这种呼声、满足这种要求，必须构建科学合理的群体、个人的诉求机制，以及劳资、干群之间平等对话协商机制，把利益诉求纳入法制轨道，既畅通诉求渠道，使人民群众合法有序参与社会管理事务，又促进政府机关依法行政。司法行政队伍的每一位成员应该有敢于担当的精神，积极发挥司法行政工作优势，把促进民生保障、维护人民群众合法权益作为出发点和落脚点，抓早、抓小、抓苗头开展司法行政工作。一定要充分履行法制宣传职能，在规范社会行为、营造良好社会秩序中发挥先导性作用；一定要充分履行服务保障群众利益职能，在协调社会关系、促进社会公平正义中发挥积极引导作用；一定要充分履行依法化解社会矛盾职能，在解决社会矛盾纠纷、促进社会和谐发展中发挥基础性作用；一定要充分履行法律服务职能，在服务经济发展、夯实社会管理基础中发挥专业优势作用；一定要充分履行依法对特殊人群管理教育职能，在应对社会风险、维护社会稳定中发挥重要作用。

三是各级司法行政机关要建设好、关心好、保障好基层。按照部党组要求，各级司法行政机关，既是开展司法行政工作的组织者和实践参与者，还是基层基础的建设者。要按照新时期工作职能作用发挥的实际需要，按部颁标准把工作场所建设规范，配齐基础设备装备，主动及时提供运行的保障经费。要精心把好司法行政队伍的入口、出口，精心培育队伍的政治理论水平、专业知识技能和过硬工作作风，持续高标准地打造一支政治合格、作风过硬的具有专业化职业化水平的司法行政队伍。要主动关心、积极解决每位干部的实际困难，让我们这支队伍真正能够集中精力为司法行政工作谋发展做贡献。

（责任编辑 张文静）