大胆探索 勇于实践乐清市率先试行农房产权流转工作

乐清市国土资源局 戴建业

大胆探索 勇于实践乐清市率先试行农房产权流转工作

乐清市国土资源局 戴建业

乐清市于1994年试行农民集体土地上房屋可在本市范围内的农户或非农户间流转，开启了乐清农房产权流转工作。经过近二十年的探索实践，逐步建立了乐清特色的农房产权流转模式，在设定的条件下允许农房在本市范围内的农户之间流转，既充分尊重农民意愿，最大限度地满足农民向城镇集聚的需求，有效促进土地、资本、人力资源等要素自由流动，激发了乐清农村经济的发展活力；又在一定程度上破除农房旧体制对城乡一体化的制约，有效加快了乐清城乡统筹发展，为农村的城镇化和农民的市民化提供了现实基础。党的十八大三中全会决定指出，要赋予农民更多的财产权利，保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。乐清市农房流转工作试点和实践，符合中央决定精神，取得了一定成效，也受到省国土资源厅、省政府及中央相关调研组的高度关注。

一、农房产权流转的现实需求

允许农房产权流转顺应农村农民的需求，推动农村经济发展，促进社会主义新农村建设。一是符合宏观政策方向。党的十八大三中全会决定为推进农村改革发展指明了方向，增强了我们工作的信心和勇气，也为我们进一步解放思想，实事求是，努力为农民服务开拓了思路。二是有利于推进“三农”发展，促进城乡一体化建设。农房流转可以促进城中村改造、旧村改造等农房集聚项目的实施，使空置的房产得到充分利用，加大农村建设投资，改善农村发展面貌；三是规范集体土地流转交易市场。政府不允许农房流转时，地下的隐形市场仍然存在，由于得不到土地登记政府公信力的保证，隐形市场混乱无序，缺乏监管，容易引发矛盾和社会不安定现象。规范农房流转行为后，既可以使原本的地下交易转为阳光、公开、公平、有保障，又可以促使交易双方依法纳税，增加政府财政收入。四是有利于盘活了农民资产，增加了农民的收益。农民建房投入了大量的积蓄和收入，流转多余的房产，可以使固化的资产得到释放，尽大发挥物的效用。五是促进农房抵押，拓宽农民融资渠道，有效缓解了农民及农民企业家融资难的问题。农民拥有宅基地上房屋的所有权，允许农房流转可以显现农房的经济价值，降低抵押担保的风险，使银行等金融机构乐于支农扶农，加大对“三农”的经济投入。

二、乐清市农房流转的探索历程

（一）起步探索阶段

1994年初，为推进农村城镇化进程和促进农村发展，顺应农民要求，乐清市开始在全市范围内尝试实施农房流转土地政策，即同意农民集体土地上房屋可在乐清市范围内的农户或非农户间流转，在办理土地使用权变更登记时，采用“所有权变更表”，将集体土地所有权性质直接变更为国家所有，由用户直接向农村集体经济组织支付征地补偿费，政府向用户收取净出让金。由于是直接把集体所有的土地转变为国有土地，所以并不限制受让人的申请资格，也不审查是否符合“一户一宅”的规定。该种做法突破了1987年《中华人民共和国土地管理法》相关规定，且在未办理征地程序的前提下，直接将农民集体土地变更为国有，有违法律规定，故实施三年后在1997年国务院冻结全国土地审批命令发布后停止执行。

但是集体土地使用权变更登记停止后，乐清社会反响强烈，乐清市人大多次向乐清市国土局提议要求重新启动集体土地使用权变更登记。

（二）“只做不说”试点阶段

2001年，温州市率先出台新政策，规定集体土地上的建筑物、构筑物等依法转让时，其土地使用权可以随同转让，转让方式包括出售、赠与、交换、作价入股。在城市（镇）规划区内，集体土地使用权转让时，先由市、县政府将土地征为国有，再参照国有土地使用权转让出让规定依法办理。规划区外的农民宅基地，转让范围由原来的同村调剂扩大到同县转让，受让方把原来的宅基地交还给村集体后，其新受让来的土地所有权保持集体性质不变，也不需要缴纳土地出让金。

2002年乐清市成为温州市各县（市、区）中第一个推行集体土地使用权流转试点县。但乐清市的具体操作又与温州市出台的政策有所不同。首先，强调集体土地上的建筑物、构筑物等依法转让时，其土地使用权可以随同转让，转让方式包括出售、赠与、交换、作价入股。申请集体土地使用权变更登记的前提条件是已经办理房屋所有权转移登记并缴纳相关税费，凭原土地证、变更后的房屋所有权证、契证、房产转让协议书，由双方同时申请变更登记。其次，将转让范围由原来的同村调剂扩大到同市（乐清市）转让，保持集体性质不变和所有权人不变，也不需缴纳土地出让金。打破区域界限，不分城镇规划区内与规划区外，只要是乐清市范围内的宅基地使用权，即可在乐清市农户之间流转。相关做法没有形成文件，仅限于具体操作，“只做不说”、“摸着石头过河”。农房所有权人可持房屋所有权证申请抵押贷款，金融机构予以默认。

（三）形成文件指导实施阶段

为了给农房流转司法处置提供政策文件依据，2005年4月，《乐清市人民法院乐清市国土资源局关于土地行政案件执行及司法协助等问题的协调会议纪要》（乐法〔2005〕19号），规定农村村民住宅涉及集体土地使用权，房屋被人民法院拍卖后，本着房产权与土地使用权一并转移的原则，如买受人为乐清市户籍的农村村民的，市国土部门可以办理集体土地使用权变更手续。2009年2月，乐清市人民政府抄告单〔2009〕2号规定农房抵押贷款人在无力偿还贷款的情况下需对农房进行处置时，相关单位应尊重并协助执行法院对抵押物的裁决，房管部门应依据生效的法律文书和协助执行通知书给予办理相应的农房转移登记，再由国土部门办理农房集体土地使用权的变更登记。”2009年7月《中共乐清市委关于加快推进农村改革发展的实施意见》（乐委〔2009〕4号）明确提出创新农村集体土地管理制度，保障农民土地权益，“对持有集体土地使用证和房产证的农村房产，允许在全市金融机构抵押，允许在市域范围内农业户籍人口间转让”。2010年12月乐清市国土资源局将规范农房流转的相关规定写入了《乐清市个人土地登记实施细则》（乐土资发〔2010〕76号），该文件明确了农房在不同的权利主体间的流转形式，为上述主体间的流转涉及的土地使用权的办理提供了明确的办理方式。2012年9月《乐清市个人建房用地管理办法（试行）》（乐政函〔2012〕86号）进一步规定：“现有的宅基地无法满足居住需求，本村村民可以通过买卖、赠与等方式调剂宅基地使用权，但是调入方调入的宅基地面积与原有宅基地面积之和不得超过规定标准，调出方可以在规定面积标准内再申请宅基地。”该条款的规定，更加促进了农房在本村农户间流转的积极性，提高了土地的综合利用率。

目前乐清市农房产权流转已形成较为成熟的政策文件实施体系和经验，全市至今未发生一起因集体土地流转引发的行政诉讼。据统计，截至2013年12月31日，全市集体土地房屋共登记5.62万件，建筑面积1180.87万平方米；从2008年7月1日至今，全市共办理集体土地房屋抵押登记5859件，建筑面积192.95万平方米，合计抵押金额50.63亿元；2009年3月至2013年底，全市共办理农房转移登记4527件，建筑面积80.56万平方米。

三、农房流转工作具体做法

（一）牢牢把握“两大原则”，确保农房产权流转工作顺利进行

始终坚持从支持“三农”发展出发，把顺应发展趋势、符合国家政策和满足农民需求三者紧密结合起来，牢牢把握上限和底线两大原则，确保农房产权流转工作的正确发展方向。一方面，最大限度地争取政策上限。充分发挥改革精神，深入汲取国家政策法规的养分，积极顺应本市农房跨村在本市域内流转的强烈现实需求，在国家政策允许的最高上限内，勇于突破固有体制的桎梏，大胆试、大胆闯，始终立足于有利于发展的方向推进农房产权流转工作。另一方面，把农民“住有其房”作为工作的底线。在大胆追求农房产权流转成效的同时，务求不损害农民利益，确保农民最基本的生产生活权益，禁止城镇居民购买农房和宅基地，统筹兼顾、积极稳妥地推进农房产权流转，尽可能把农房产权流转风险和代价降到最低限度，保障农房产权流转的顺利进行。

（二）规范明确“三项规定”，确保农房产权流转工作公平有序

1.明确流转的范围。根据《中共乐清市委关于加快推进农村改革发展的实施意见》（乐委〔2009〕4号）及有关文件规定，明确提出创新农村集体土地管理制度，保障农民土地权益，“对持有集体土地使用证和房产证的农村房产，允许在全市金融机构抵押，允许在市域范围内农业户籍人口间转让”。

2.明确流转的对象。对符合三类条件的对象可以进行农房产权流转。一是买受人户籍必须为本市范围内的农户，同时规定具有下列情形之一的除外：因继承、分家析产受赠房产取得的，户籍不限；因系历史遗留且经有关政府依法处理，已明确权利归属的，户籍不限。二是依据《乐清市个人建房用地管理办法（试行）》相关规定可以申请使用集体土地建房的特殊非农户，也可享受上述流转政策。三是依据《乐清市个人建房用地管理办法（试行）》规定，对现有宅基地无法满足居住需求的本村村民，可以通过买卖、赠与等方式调剂农村宅基地使用权。

3.明确流转的程序。符合流转条件的买卖双方在签订买卖协议后，持身份证明、买受方户口簿、房屋所有权证书、土地使用权证书、房屋所有权发生转移的证明材料以及相关证明材料（卖方需提供农村集体经济组织同意转移且有两处以上房产的证明材料和承诺其房产出让后仍有安居之所，且今后不再向村集体申请宅基地的承诺书）等，到发生转移的房屋所在地房屋登记机构办理房产转移登记，买受方持转移后的房屋所有权证和相关完税证明等材料到国土部门办理土地使用权变更登记。

四、农房产权抵押、流转需防范的风险

（一）规范农房抵押贷款

一是严格审批条件。农民抵押的农房必须是房屋所有权证和宅基地使用权证两证齐全，而且抵押人与借款人为同一人。申请农房抵押登记的农户，需要向金融机构出具“抵押物非唯一住房确认书”和所在村集体“同意抵押物处置证明书”。二是强化风险管控。重视第一还款来源，在申请贷款时，开展农户经营项目和还款能力评估；差别对待第二还款来源，根据抵押房产变卖能力，实现差别化抵押率折算，最高不超过评估价的60%；追加第三方保证，并追加房产保险，双重防患意外风险。三是规范标的处置。农房抵押还贷逾期需要处置标的物时，严格要求“农对农转移、地随房走”的原则处置，即受让方必须是乐清市域内农业户籍人口，抵押农房被法院拍卖（变卖）后，应本着农房产权与宅基地使用权一并转移。

（二）慎重推行农房流转交易

一是赋予农民对农房的处置权。探索农房在县域范围内跨村“农对农”交易转让，坚持农村宅基地集体所有性质不变，严禁城镇居民在农村购置农房和宅基地。二是宅基地使用权随同农房产权移交登记。参照国有土地房产办理产权移交手续，农房跨集体经济组织流转时，为突出农房产权交易的主体性，采取地随房走，先过户房屋产权，再过户宅基地使用权。三是不改变集体经济成员身份。村集体经济组织成员一般以村里农户底册为认定范围，转让方不会因为农房转让而丧失成员利益，受让方一般也不迁移户籍关系。

五、农房流转改革与现行法律法规的冲突及探索研究方向

《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”以及第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”从这两条规定可以看出，在立法层面，国家对集体土地使用权的流转有非常严格的限制性规定，目前只允许国有土地使用权转让。乐清市允许农房流转到本集体经济组织成员之外的做法，没有严格按上述规定执行，因此农房产权的流转、抵押存在法律风险。

目前，乐清市在农房产权流转时只对转出方的住房享有情况进行调查审核，没有对转入方的已有住房的情况进行审查，这使得一些农户通过流转可能取得“二宅”甚至“三宅”，而且合计面积也可能大大超过浙江省规定的最高用地标准。这种情况也不符合《土地管理法》第六十二条：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定。

针对农房产权流转同现行法律法规存在的冲突，需要我们进一步探索研究解决的方向。一是与时俱进，树立集体土地使用权与国有土地使用权可同等流转的大市场观念。农村集体土地使用权流转限制，必然会打击农业人口向其他行业和区域转移的积极性，也必然会影响到农业向着产业化、规模化和集约型方向发展的进程，如果树立起集体土地使用权与国有土地使用权同等流转的大市场观念，以税收杠杆予以制衡，就可以打开农房限制流转的禁区，从而促进农村经济的快速发展。二是修改、制订相关法律，为农房产权流转、抵押提供法律保障。近年来各地都顺应民意，探索实施了农房确权、流转、抵押贷款等试点工作，进一步明确了农民的财产权，拓宽了农民的融资渠道，取得积极成效。然而，由于法律政策的限制，试点工作始终游走在法律禁区边缘。在农房抵押方面，大部分商业金融机构还是心存顾虑，农民利用农房贷款融资难的局面还没有得到根本性改观。国家可以借鉴《农村土地承包法》，“土地承包经营权可向本集体经济组织成员以外的成员转包的规定，考虑从法律层面支持并规范农房产权流转现象，确