土地储备宏观政策梳理与分析

舟山市国土资源局 陈益君

土地储备宏观政策梳理与分析

舟山市国土资源局 陈益君

城市土地储备制度，是政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购等方法取得的土地进行前期开发、整理，并进行储存以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府能垄断土地一级市场的一种管理制度。土地储备制度1896年始于荷兰，称为“土地银行”，后在德国、英国、美国等国家得到推广。我国土地储备制度起步较晚，始于20世纪90年代市场经济发展初期。经过十几年的发展，实践证明，土地储备制度对稳定房地产市场、保障民生用地、促进经济社会目标实现发挥了积极

对正在开展的新一轮地质灾害防治规划和易发程度区划编图工作，也需要尽快制定统一且可操作的技术要求与检验要求，一个地区的地质灾害易发程度区划图在提交有关部门使用之前必须对它的可信度和预测效果进行评价。

（二）强化科学研究，注重国际交流与合作

要对降雨引发的滑坡、泥石流等地质灾害进行有效的预警预报，必须重视相关的科学技术研究，尊重科技人才，摆正行政管理与科技工作的关系。同时要鼓励开展国际交流与合作。国务院在《关于加强地质灾害防治工作的决定》(国发〔2011〕20号)第24条明确要求：加强国际交流与合作，学习借鉴国外先进的地质灾害防治理论和技术方法。通过国际交流与合作，既可以促进我们对地质灾害预报研究的发展，也有助于我们按照国际同行标准培养专业人才，锤炼专业队伍。

（三）开展基于高分辨率遥感和数字地形分析技术的丘陵山区第四系地质填图

目前已可方便获取空间分辨率在1m以下的卫星遥感影像数据（如Quickbird卫星的全色影像分辨率0.62m，多光谱影像分辨率2.44m，Worldview-2卫星的全色影像分辨率0.45m，多光谱影像分辨率0.45-0.77m）。对丘陵山区，利用高分辨率卫星的立体影像对数据已能够方便生成满足精度要求的1∶1万-1∶5万DEM数据。应用高分辨率卫星影像数据，结合1∶1万-1∶5万DEM数据，应用基于GIS的现代数字地形分析技术，已能够满足对丘陵山区1∶5万第四系详细填图和精细地貌分析的需要。丘陵山区第四纪地质图除了为滑坡、泥石流预报提供较详细的第四纪松散堆积层分布信息外（这是开展县级区域精细化地质灾害预报必需的一项基础资料），也是国民经济建设中一个十分重要的基础资料。

（四）开展多普勒雷达降雨监测信息与滑坡（泥石流）预警预报系统耦合的研究

多普勒雷达作为一种新型的气象预报工具在我国的应用正在迅速扩展，迄今，全国已有150多部新一代天气雷达投入业务运行，基于多普勒雷达等技术的短时临近预报业务系统（Nowcasting）得到了显著发展。通过多部雷达拼图和探测资料的时空同化，并经统一的质量控制可以获得覆盖较大区域的实时雷达拼图数据，由此资料能够快速提供分辨率达1km的0-1h降水监测数据。因此，如何将基于多普勒雷达等技术的短时临近预报业务系统与滑坡（泥石流）预报系统耦合，为滑坡、泥石流灾害预警预报提供更精细的实时降雨监测信息是今后应当重视的一项重要研究课题。

（五）规范预报工作程序，明确岗位职责

无论滑坡和泥石流预报系统的预报成功或者失败，都不仅仅是单纯的预报理论与技术的应用问题，其中也涉及是否有健全的预报工作管理制度，规范的工作程序，明确的岗位职责，以及处于危险区的政府部门和居民是否能及时得到预警信息和及时采取撤离行动等。许多事实表明，在滑坡、泥石流的罹难者中，许多都是未能及时得到警报信息。此外，也存在由于值班预报人员而重大的作用，是严格土地管理不可或缺的重要环节。然而，随着近年来我国经济快速发展，土地管理形势发生了较大变化，土地储备制度运行中遇到一些新的情况和问题。主要表现为以下几方面：一是土地储备机构融资方式单一，融资难度加大；二是部分地区土地储备实践操作不规范。个别地方土地储备资金使用不规范，资金监管不到位，存在地方政府挪用土地储备资金问题，土地储备也在融资风险。

为理清土地储备发展外部环境，梳理宏观政策对土地储备的规范与约束，为进一步研究土地储备发展路径提供政策参考，本文对土地储备设立以来中央及各部委出台的有关土地储备主要政策进行了梳理分析。

一、土地储备的发展沿革

一般来讲，土地储备按形成和发展大致可成四个阶段。

（一）萌芽发展期（1996-2000年）

1992年底到1993年初，我国大城市中出现第一次房地产开发热潮，造成城市中大量土地闲置，资金周转不灵，耕地数量大幅度下降。为了实现中国经济成功软着陆，经济运行趋向平稳，1996年8月，在上海建立了我国第一家土地储备机构——上海土地发展中心。1997年8月杭州成立杭州市土地储备中心，效果显著。在1999年全国集约用地市场研讨会上进行推广，得到各地政府和土地管理部门的推崇，随后各地都纷纷成立土地储备机构。

（二）稳步发展期（2001-2006年）

随着土地使用改革制度的深化，土地资源的资产价值得到体现，但也存在国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨土地大量非法入市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重等问题。为加强国有土地资产管理，切实防止国有土地资产流失。2001年4月国办下发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），第一次提出了对建设用地试行收购制度。明确要求，有条件的地方政府试行收购储备制度。自此，土地储备工作在全国迅速展开。并形成了我国土地储备的三种运行模式：市场主导型、政府主导型和行政指导与市场相结合型。

（三）快速发展期（2007-2010年上半年）

2007年出台的《土地储备办法》，对土地储备的目标、原则、范围、方式和期限等作出统一规定，防止各地盲目储备土地，为土地储备的发展打下了扎实的基础。在2008年，为有效应对全球金融危机，中央出台一揽子经济刺激计划，4万亿投资计划成为主要手段。中央下发专门文件明确支持支持地方政府组建融资平台公司，土地储备也得到了迅速发展。

（四）规范发展期（2010年下半年至今）

以国发〔2010〕19号文件为标志，中央对地方土地储备及其融资行为进行严格管理和规范，土地储备正本清源，趋势于规范。

本文重点梳理从土地储备制度建立，稳步发展期、快速发展期、规范发展期，中央及部委对土地储备所制定政策进行分析。

二、稳步发展期的政策梳理与分析

2001年4月国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），明确为加强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融部门要依法提供信贷支持。第一次明确要建立土地收购储备制度。

同年，为贯彻落实国务院通知精神，浙江省政府出台《关于加强国有土地资产管理的通知》（浙政发〔2001〕61号）明确城市土地集中供应制度。对同一城市范围内的新增和存量建设用地，应根据年度计划，由市、县土地行政主管部门代表政府统一征用或收购、统一储备、统一供应。要建立和完善土地收购储备制度，并加强对储备机制、资金运作和风险防范等深层次问题的研究，不断规范和完善土地收购储备机构的职能。各级政府可在土地净收益中划出8%的资金，专项用于政府土地收储资金的积聚和运作，金融机构也应依法给予信贷支持。通知明确要建立和完善土地收购储备制度，并明确土地储备中心收购资金的来源。这些政策为切实解决我省土地储备的发展起了关键作用。

三、快速发展期的政策梳理与分析

（一）土地储备制度建立

2006年12月国务院办公厅出台《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），明确土地收购资金的来源。一是将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。并明确为加强土地调控，由财政部门从缴入地方国库的土地出让收入中，划出一定比例资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算。国有土地收益基金主要用于土地收购储备。二是要合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。土地储备实行项目预决算管理。三是要求财政部门要加强对土地储备资金使用的监督管理，规范运行机制，严禁挤占、挪用土地储备资金。

2007年，按照国务院通知，国土资源部、财政部、中国人民银行下发《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号），建立了土地储备的管理制度。一是办法明确了土地储备的概念，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。二是明确了土地储备机构的性质和隶属关系，应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。三是可以纳入土地储备范围：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。四是明确储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。五是在资金管理上明确土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。六是各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。

同年财政部、国土资源部关于印发《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2007〕17号），规范土地储备资金财务收支活动。一是明确土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。二是明确土地储备资金来源于下列渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用。（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；（五）上述资金产生的利息收入。

2008年8月财政部出台《土地储备资金会计核算办法（试行）》（财会〔2008〕10号），规范土地储备资金的会计核算。一是明确土地储备资金应当作为独立的会计主体进行确认、计量和披露。土地储备资金应当独立于土地储备机构的固有财产及其管理的其他财产，实行分账核算。二是土地储备资金的会计核算主要以权责发生制为基础，对土地储备项目应进行成本核算。土地储备机构应当根据办法的规定设置和使用会计科目、编制会计凭证、登记会计账簿，对土地储备资金进行会计核算。

这几个政策从土地储备管理操作入手，明确了资金管理和会计核算，对土地储备工作进行系统性的规范，为土地储备的快速发展打下了扎实的基础。土地储备工作在这几个文件的指导下了有飞速的发展。

（二）2008年起实施的适度宽松货币政策，为土地储备的快速发展创造有利的外部环境

2008年，为应对国际金融危机的冲击，中央出台一揽子经济刺激计划，其中金融促进经济成为重要手段。2008年12月出台的《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》（国办发〔2008〕126号。明确落实适度宽松的货币政策，促进货币信贷稳定增长，增加流动性、融资多样化，为各地政府融资平台的迅速发展提供流动性。同时出台的《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发〔2008〕131号），明确进一步鼓励普通商品住房消费。房地产业得到了快速的复苏，拉动了土地市场的供应，对土地储备起了积极的促进作用。这一期间土地储备的土地储备量和融资量，得到迅速的扩张。

四、规范发展期的政策梳理与分析

（一）土地储备进入规范发展的起始

4万亿经济刺激计划深入实施后，地方政府融资平台的数量、资产及债务规模急剧膨胀。在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。但与此同时，出现了一些问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。2010年6月，国务院下发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号），对地方政府融资平台的债务、平台公司的清理规范、银行业金融机构的信贷管理以及地方政府的融资担保等都做出了严格而明确的规定。一是首次明确定义地方政府融资平台公司。按照《通知》中的定义是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。这一范围十分宽泛，不仅包括了为融资而设立的地方市政建设融资公司，还包括传统的公路、港口、水务等传统的公用事业企业，以及土地储备中心。二是对地方政府融资平台的债务、平台公司的清理规范、银行业金融机构信贷管理以及地方政府的融资担保等均做出了严格而明确的规定。对融资平台公司贷款，银行业金融机构要坚持按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则进行全面清理，及时采取补救措施，确保信贷资产安全。三是地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。以此文件为起点，中央各部门此后接连下发相关贯彻落实文件。以此文件为标志，代表中央对地方政府融资平台的态度从积极支持转为严格约束。土地储备中心做为政府融资平台也正式进行规范发展期。

（二）对土地储备中心贷款风险监管的政策规范

2011年3月，银监会下发《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监会〔2011〕34号），进一步加强地方融资平台贷款风险的管理。一是建立总行集中审批制度。各银行应在“名单制”管理基础上，将平台贷款审批权限统一上收至总行。各银行总行应制定相应的平台贷款管理制度，对纳入平台类客户名单内的贷款实行总行统一授信、全口径监控和逐笔审批，并在总行层面落实授信管理问责机制，分支行仅承担前台营销和贷后管理。二是全面推进存量平台贷款整改。各银行应以平台客户为单位，按照额度、期限、风险状况等因素，落实具体责任人，逐户制订整改计划，有步骤地推进存量平台贷款的资产保全和风险化解工作。对于到期的平台贷款本息，一律不得展期和以各种方式借新还旧。2012年3月银监会下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管指导意见》（银监发 〔2012 〕12号）文件，进一步深化地方政府融资平台管理。一是提出严格标准，有效控制新增贷款。二是严格平台退出条件。三是实行信贷分类制度。各银行应在原有“名单制”管理的基础上，对融资平台按照“支持类、维持类、压缩类”进行信贷分类。土地储备中心随着银行贷款审批权收至总行，按平台类公司进行整改，融资难度显著增大。

（三）对储备土地担保、注资的政策规范

2012年12月，为有效防范财政金融风险，保持经济持续健康发展和社会稳定，财政部等四部委下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号），进一步对地方融资行为进行规范。一是地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。二是地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。

（四）对土地储备融资行为的政策规范

2012年11月，国土资源部等四部委下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），针对土地作为资产进行融资的行为进行详细而严格的规范。一是理清土地储备机构与融资平台的关系，建立目录制。名录以外的各类单位不得享受土地储备的相关政策，银行等金融机构也不得向其发放土地储备贷款。二是储备土地量与融资量控制。每年新纳入储备的土地量，原则上控制在市、县本级前三年平均年供应的储备土地量之内。财政部门会同国土资源主管部门、人民银行分支机构及银行业监督管理部门根据土地储备计划，核定土地储备机构年度融资规模，并实行年度融资规模控制卡管理。三是防范和控制信贷风险。明确土地储备贷款期限最长不超过五年。贷款用途可不对应抵押土地相关补偿、前期开发等业务，但贷款使用必须符合规定的土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的企事业法人融资担保。四是加大资金收支监管力度。此次《通知》在严格执行现有政策的基本上，强调加强收支预算和决算的管理，同时，加强国有土地收益基金的落实与管理，国有收益基金要按规定比例计提，并按规定用于土地储备。土地储备机构必须按规定用途使用土地储备资金，不得挪用。

2013年2月浙江省国土资源厅等四部门《加强土地储备与融资管理的意见》（浙土资发〔2013〕11号），根据我省情况提出了具体的落实意见，对土地融资行为进行了更为详细、更具操作性的规定。以上文件大大限制了地方融资平台以储备土地为抵押进行贷款融资的渠道，为土地储备发展的正本清源，土地储备贷款的期限也从二年可以延长五年，防范了地方政府融资平台的融资风险，促进土地储备有序、健康发展。

（五）规范储备土地登记

2012年国土资源部下发《关于规范土地登记的意见》（国土资发〔2012〕134号），进一步明确了储备土地登记方法。一是规范储备土地登记。按照《土地储备管理办法》的有关规定，申请储备土地登记的机构应为市(县)人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。除法律另有规定外，其他单位申请储备土地登记的，不予受理。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途，应当按《土地利用现状分类》二级类填写。二是规范土地抵押登记。规划用于社会公益设施的储备土地，不得办理抵押登记。为第三方提供担保的储备土地不得办理抵押登记。

五、结语

2013年审计署公布的《全国政府性债务审计结果》中，在2013年6月底地方政府10万亿的债务余额支出中，用于土地收储有1.69万亿，占16.9%，仅次于用于市政建设的3.8万亿元，位于第二。十八届三中全会和全国经济会议提出要控制政府债务规模，土地储备工作只有与时俱进，一方面要拓展融资方式以直接融资和间接融资降低融资成本，另一方面要控制储备土地总额控制融资风险，才能发挥为稳定房地产市场、保障民生用地、促进经济社会目标的实现作用，成为严格土地管理不可或缺的重要环节。