公共文化服务中政企关系特殊性研究——基于民营企业参与的考察

林敏娟

(浙江师范大学 法政学院，浙江 金华 321004)*

随着多中心治理理论的倡导和公共文化服务改革创新实践的双向推进，越来越多的企业、非政府组织等社会力量开始参与公共文化服务体系建设。可以预见，占全国企业总数四分之三的民营企业，[1]必将在公共文化服务体系建设中扮演越来越重要的角色。现阶段，民营企业公共文化服务角色的实现离不开政府的作用和高质量的政企关系，良好的政企关系有助于提高民营企业在公共文化服务中的供给绩效。在公共文化服务体系进入整体性建设阶段以及复合供给模式逐步建立的时期，亟需以新型的政企关系理论来指导公共文化服务的企业供给。政企关系历来是政治学、行政管理学、经济学和企业管理学等研究的主题。多学科背景下的政企关系有不同的定义和研究侧重点。人们较为熟悉的政企关系基本上是基于我国市场经济体制改革的背景，政府如何处理与市场、企业的关系。鉴于公共文化服务和民营企业的特殊性，在我国构建新型政企关系时需处理好三大问题，即民营企业的角色分野、中西方政企关系的区分、公共文化服务中的政企关系与一般政企关系的区别。

一、民营企业的角色分野

同为公共文化服务供给主体，民营企业与事业单位、国有企业有着不同的组织属性和供给特征。公共文化服务中新型政企关系的构建需明确民营企业的角色分野：一是与一般企业相比，民营企业的公共性及其公共性实现的程度不同；二是与国有企业和事业单位相比，民营企业在公共文化服务中的目标以及服务资金的性质不同，民营企业供给中利益仍占主导且以私有资金出资为主。

1．民营企业与一般企业角色的融合与分野。民营企业把“追求利润”作为目标，企业的其他行为都以此展开，这一属性决定了它们并非天生关注公共文化服务供给问题。相比其他组织，民营企业在公共文化服务供给中的经济性目标更能被接受，这与一般企业角色无本质区别。然而，进入公共文化服务领域的民营企业或多或少扮演着“公”的角色，区别于纯粹的资本逐利性。由此，民营企业与一般企业角色既融合又分离，双重属性交织在一起。就目标而言，民营企业既可以追求纯粹的盈利性目标，在公共文化服务的技术生产过程中获取利润；也可以追求利他性的非经济目标，如实现道德责任和慈善责任等。然而，它们大多时候将经济性目标和非经济性目标融合在一起，且体现利益主导的特征。就初始出资方式而言，无论是否能在服务供给中得到一定的成本补偿，只要是民营企业参与提供，就同在其他产业领域一样，需要民营资本的初始投入；如果是民营企业独立供给，则需要更多的私有资金。就产品属性而言，民营企业提供的公共文化产品和服务无论其收费方式如何，都属于公共产品(含准公共产品)的范畴，这不同于经济领域提供的私人产品属性。就承担的职能而言，民营企业提供公共文化服务在一定程度上可视作在为政府分担公共服务职能，但并不具有政府行政职能。

2．与国有企业的角色分野。我国的国有企业从一开始就并非单纯为“经济目标”而建立，这是国企属性的重要体现。在社会主义市场经济中，国有企业还承担着资源配置、宏观调控、弥补市场失灵等多重职能。一直以来，国有文化企业在公共文化服务供给中扮演着相当重要的角色，且因企业的生产属性，以生产者角色为主。就目标而言，公共文化服务中的国有企业更多以完成政府指派的任务为目标，相对民营企业公共性更强。就初始出资方式而言，虽以国有企业的名义出资，但因国家拥有产权，最终的出资者仍为国家(属公有资本)，不同于民营企业以民营资本出资。就承担的职能而言，国有企业在一定程度上可视为是政府职能的代言者，相比民营企业，仍属体制内的公共提供。可见，国有企业在承担企业一般职能之余，更多地承担着特殊的政治功能和公共服务职能。

3．与事业单位的角色分野。事业单位是中国特有的组织类型，从职能上看相当于国外的公共服务机构，一般指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。①企业和事业单位在生产对象、生产目的等方面存在着显著的差异，同样是具有文化职能的文化事业单位和文化企业单位也不尽相同。虽然文化的私人性和公共性很难截然分开，但一般将提供文化产品以满足私人需求的组织称为文化企业，而把提供公共文化产品和公共服务的组织称为文化事业单位。文化的公益性与事业单位的属性兼容。当文化企业参与公共文化服务供给时，产品的私人属性逐渐减弱，公共性增强。就生产目的而言，文化事业单位以非盈利性为主，而民营文化企业大多需从中获取利润。就出资方式而言，文化事业单位提供的是混合商品，经费一部分来自于财政拨款，一部分可按市场原则对消费者收费，但以公共资金居多。随着文化事业单位改革的推进，资金来源将更趋多元。文化企业单位在提供公共文化产品时，通常以企业自有的私人性资金为主。就承担的职能而言，文化事业单位和文化企业单位本质上都不具备行政管理职能，不行使行政权力。然而，现实中的文化事业单位更多地被视为政府的受托者，代行部分行政权力，属于准政府组织。文化事业单位的行为基本上就等同于政府行为，肩负不可推卸的公共文化服务职责。文化企业单位的大部分活动属于文化产业领域，只有涉足公共文化服务时，才具有与文化事业单位相类似的功能。

二、中西方政企关系的区分

由于历史传统、意识形态、国家体制、治理方式等差异，中西方公共文化服务供给中形成的政企关系也各具特色。对两者进行比较，有助于本土化政企关系的构建。

1．西方的政企关系基于分权且亲市场，我国的政企关系则以政府为主导。西方各国由于历史、国情、政治制度和公共管理哲学的差异，形成了不同的公共文化服务政策与模式，体现出特色鲜明的政企互动关系，但这些关系仍以政企分权和亲市场为基础。例如，英国、澳大利亚等国形成的间接的政企关系是因为政府在公共文化服务供给中采用与民间共建的“分权化”模式，政府以“一臂之距”保持与民营企业的联系，并在适当的时候借助中介机构提供资助与评估。美国、德国等国形成的宽松的政企关系是基于亲市场下的文化发展放任主义态度，政府不设置正规的文化管理部门，但注重制度环境的营造，保障文化充分成长、发展于民间。当前，我国公共文化服务中的政企关系仍以政府为主导，无论政府和企业的身分组合如何，政府都以资金支持、政策引导、规制监督等方式发挥着积极作用。尽管倡导多主体平等的参与和治理，中国特有的政治制度和政党制度都使得政府的“强调控”不可动摇，这既是政府治理传统所致，也是现阶段公共文化服务体系建设的现实需要。如果一味推崇公共文化服务的民间供给，政府只提供外围性的支持，服务质量很可能难以得到保障。“政府主导”是我国公共文化服务供给中政企关系的主要特性。

2．西方的政企关系置于文化产业之中，我国的政企关系基于文化产业和文化事业相对分离。西方国家并不对文化产业和文化事业作严格区分，通常将文化事业置于文化产业的发展中。政府对文化艺术事业的管理，也即对文化产业的管理，两者在根本上是一致的。由此，公共文化服务供给中的政企关系也就在文化产业的发展中形成。文化产业政策主要根据本国国情制定，但大多以是否盈利为界限对各类文化产业实行区别对待，政企关系更多地体现在文化经济政策上。例如，新西兰公共文化服务供给中的政企关系就是基于“积极产业政策框架”的文化政策和文化管理模式。文化产业框架下的政企关系主要体现在政府对法律法规的完善、公益性资金的提供和政策的支持上。与之不同的是，我国公共文化服务体系建设是在经历“政府大包大揽文化”、“文化事业和文化产业相对分离”阶段之后提出的。文化事业和文化产业共同构成文化发展的两个“轮子”，但公共文化服务的提供与文化产业的发展无法等同。文化事业以政府扶持的公益文化事业为主，而文化产业是经营性、市场性的。民营企业进入文化事业领域形成的政企关系显然不同于文化产业发展中的政企关系。所以，政府的着重点不在于指引民营企业进行文化产业投资和结构调整，而是指引民营企业如何更好地供给公共文化服务，满足公众对公共文化服务的需求，提高服务绩效。

3．西方的政企关系形成于活跃的公共文化服务民间供给，我国的政企关系基于政府全盘供给的传统。西方的公共文化服务有着民间供给的传统，民营企业捐助或直接供给文化服务也是常有之事，并通常将文化使命视为企业文化建设和投身公益事业的象征。在这样的情况下，政企关系主要在于政府对民营企业的指导和规范，主动权在民间。我国的情况截然不同，政府历来都是公共文化服务的供给主体，事业单位办文化是天经地义，国有企业办文化也是情理之中，民营企业办文化则是份外之事。所以，民营企业供给公共文化服务在多数人看来是可有可无之事，由此形成的政企关系就缺乏持续性。如今，政府治理方式发生了变化，民营企业也成为公共文化服务供给主体之一，但仍然无法“撇开”政企关系根植于政府供给这一传统。一是因为政府历来包办各项事业的“大家长作风”；二是民营企业也需要政府的动员和庇护，需要化被动的参与为主动。由此，我国的政企关系不仅在于政府对民营企业的指导和规范，更需要政府的鼓舞和支持，在过渡时期可能还需要发挥政府政策的强制作用。

三、公共文化服务中的政企关系与一般政企关系的区别

1．一般政企关系是以产权为纽带的关系，强调政企分开。一般的政企关系源自经济领域，指的是经济活动中政府应该充当什么角色，应该如何处理与企业，尤其是国有企业的关系。一个共识是，政府不应该集“运动员”与“裁判员”于一身，企业是“运动员”，是微观的运行主体；政府是“裁判员”，是宏观的调控主体。由此，政府和企业应该是管理与被管理、规制与被规制的关系，强调如何从“政企合一”走向“政企分开”。现代企业理论将企业理解为一组产权交易的契约，是产权的复合体，所以可将政府与企业的关系归结为国家与产权的关系，政企关系便是以产权为纽带的关系。基于此，主要有三种形态的政企关系：一是因国有独资、控股所形成的政企关系。在这种情况下，政府是出资人，对国有企业拥有产权，两者的联系十分紧密，政资不分很有可能导致政企不分。政府对企业不仅行使规制和宏观调控职能，还要行使微观管理职能，通过企业决策层作出执行政府意图的决策。二是因国家参股形成的政企关系。相比前者，此处的政企联系有所减弱，政府行使部分不完全的微观管理职能，无法把政府的社会目标完全输入企业，只是通过股东权利影响企业决策。另一方面，规制和宏观调控职能依然存在，即便有国家参股，企业也得接受政府相对独立的“裁决”。三是国家作为产权第三方与企业形成的政企关系。政府与民营企业的关系通常属于这种情况。政府对民营企业不拥有财产所有权，行政权力退出这类企业的微观管理领域，但政府作为超组织机构，需要强化对经济主体的监督管理，行使规制和宏观调控职能。该种政企关系是企业与上级主管行政部门之间的关系。[2-3]当然，也有学者提出，对于非国有的民营企业来说，解决政企关系问题的关键是要做好良性互动，共同发展。[4]如此看来，可把政企关系简化为政府是否为出资者形成的关系。当政府为出资者时，产权联系紧密，政企分离的目标尚无法完全实现；当政府为非出资者时，产权联系不紧密，政府对企业主要行使第三方的监管和调控职能，是秩序的维护者、环境的营造者和制度的供给者。总之，一般的政企关系理论是着眼于经济活动中产权属性构建的政府角色理论，政府和企业是一种相对单向的联系，既有行政上的管理与被管理关系，也有产权上的管理与被管理关系。同时，政企关系也必须走向规范化，使国家权力归于法治状态、市场运行归于价格逻辑，使国家权力与市场之间的关系成为一种法治下的紧密合作关系。[5]

2．公共文化服务供给中的政企关系是一种依存型的关系，强调政企合作。公共文化服务供给中形成的新型政企关系超越一般政企关系中简单的上下级联系，要求政府主导下的良性互动逐渐走向平等互动。新型政企关系着眼于“合作”，合作方式不同，政企关系也不同。当政府为公共文化服务的提供者，民营企业为生产者、辅助者或经营管理者时，政企关系比较多重，既可能是松散的联系，也可能是严肃的合同关系。除了尽到供给职责外，政府还要对民营企业的辅助行为进行指引、激励和规范，对服务产出进行指导和监管。民营企业除了接受政府管理外，还需主动进行沟通。当民营企业为提供者时，政府和企业在互动中都较为积极。一方面，政府会主动对民营企业进行资助以鼓励其供给行为；另一方面，民营企业为了争取政府支持，也会主动与政府进行互动。当政府和企业同为提供者时，两者的联系最为紧密。政府和企业作为平等主体作出公共文化服务决策，往往借助成立新组织的方式进行，政企双方需要开展经常化的联系和沟通，政府作为第三方也要对合作双方进行监管。此时，民营企业无法回避政府作为超组织力量的存在。如此看来，可把公共文化服务供给中的政企关系简化为政府双重身分时形成的关系。当政府为提供具体服务的参与者时，政府和企业都需要有效地提供公共文化服务，两者的合作关系占主导；当政府为第三方管理者时，合作关系减弱，两者是管理和被管理的关系，政府是服务标准的制定者、服务质量的检验者和服务绩效的促进者，而企业则需按照政府的社会目标供给公共文化服务。总之，公共文化服务供给中的政企关系着眼于政企双方的互动与合作，是一种双向甚至是多向的联系和网络构建，可称之为“依存型政企关系”，目的是以良好的政企关系促进公共文化服务供给。这显然区别于一般的政企关系，其关系质量并非取决于政府是否愿意让企业分离为独立的经济主体，[6]而是在于政府是否愿意把民营企业这一经济主体“拉入”成为服务主体并维系好两者的关系。

四、结 语

毋庸置疑，政府对民营企业公共文化服务供给的质量和企业自身的发展都有着不可替代的作用，而民营企业的加盟对政府主导下的公共文化服务体系建设又产生实实在在的成效。中国特色的公共文化服务政企关系是一种依存型的关系。唯有在深刻认识并处理好上述三大特殊性问题的基础上构建新型的政企关系，才有可能形成有效指导公共文化服务实践的政企关系理论。

注释:

①详见《事业单位登记管理暂行条例》(中华人民共和国国务院令第252号)。

参考文献：

[1]全国市场主体发展总体情况[EB/OL]．[2011-08-09].http://www.saic.gov.cn/zwgk/tjzl/zhtj/bgt/20110809．

[2]朱光华，陈国富.政府与企业——中国转型期政企关系格局演化[M]．北京：中国财政经济出版社，2005：1,34-36．

[3]王珺．政企关系演变的实证逻辑：经济转轨中的广东企业政策及其调整[M]．广州：中山大学出版社，2000：1．

[4]杨启先．解决政企关系问题的紧迫性与重点难点[J]．中国行政管理，2005(1)：41-45．

[5]任剑涛．市场巨无霸挑战政治巨无霸：“社会主义市场经济”中的政企关系[J]．社会科学论坛，2011(7)：4-16．

[6]王珺．政企关系演变的实证逻辑：我国政企分开的三阶段假说[J]．经济研究，1999(11)：67-76．