安徽省自然灾害应急物流体系构建

汪 晔

近年来，安徽省经济发展的速度不断加快、城市化、工业化的水平不断提高，但由于长期以来不重视自然环境的保护，导致自然灾害发生的频率、规模明显大于以往，尽管自然灾害预报技术已经发展到一定高度，但突发的自然灾害事件还是时有发生，给安徽省的经济发展和群众生命财产安全造成了严重影响。

一、构建安徽省自然灾害应急物流体系的背景及意义

政府在自然灾害发生后进行的应急救援活动，需要大量的救援物资作为保证。因此，承担救援物资储存、运输及供应工作的应急物流，就成为了政府应急救援管理体系的重要组成部分。应急物流体系是否合理完善，直接决定了救援物资能否高效、迅速、准确、安全的送达灾区，是政府应急救援活动成败的关键。

2003年SARS事件后，安徽省已经初步重视起应急物流的作用，并在安徽省突发事件应急预案中对应急物流提出了一些基本要求。但并未系统构建一套合理完善的应急物流体系。在2008年1月特大雪灾的应急救援过程中，安徽省的应急物流没有发挥出应有的功能，影响了应急救援的效果，暴露出了较多问题，主要原因就是因为安徽省缺少一个可以合理、高效运行的自然灾害应急物流体系。基于这样的背景，通过对发达国家应急物流的特点经验进行总结分析，提出了安徽省自然灾害应急物流体系构建的几点建议［1］。

二、日本应急物流体系构建的概况

日本位于太平洋的西北部，四周海洋环绕，是一个岛国，在这样的地理位置及地质特点下，日本经常发生地震、台风等自然灾害，因此，日本政府非常重视应急物流体系的建设。

（一）应急物流的组织方式较合理

日本实行三级自然灾害应急救援管理体系，日本中央防灾委员为第一级，是应急救灾的最高决策机构；都、道、府、县成立的地方应急救灾委员会为第二级，由相应的最高行政长官挂帅组织地方的应急救灾工作；市、盯、村成立的防灾委员会为第三级，管理基层的应急救灾工作。当发生重大自然灾害时由第一级中央防灾委员会直接组织应急救灾，而一般的自然灾害由第二、三级体系自行组织，这样就使得各级应急救灾管理部门的职责明确，工作流程清晰。

（二）应急物流方面的法律法规较完善

日本自然灾害应急救援，从应急管理机构的设置到应急救援措施的实施都有相关的法律法规来保障，与防灾救灾有关的法律法规约有227部，形成了一套较完善的应急救灾法律体系。

（三）强调应急物流过程中的运输保障

日本政府专门编制应急物流作业流程手册，规范了应急物资运输的各项工作，并提前规划了当地震发生时陆上运输受到阻碍，运用海上及航空运输方式进行替代运输的方案。

（四）分阶段进行应急救灾物资的配送

以日本神户市的应急救灾物资配送为例［2］：

第一阶段由神户市市政府行政管理机构负责，包括救灾物资的筹措、储存及配送，如图1。第二阶段由四家第三方物流配送中心根据神户市市政府的要求进行应急救援物资配送，重点关注配送的效率，如图2。第三阶段由两家第三方物流配送中心根据受灾地区民众的需求进行订单式的应急救援物资配送，如图3。

图1 第一阶段应急救灾物资配送作业流程

图2 第二阶段应急救灾物资配送作业流程

图3 第三阶段应急救灾物资配送作业流程

其中第一、第二阶段采用推动方式，主动向灾区配送各类应急救援物资；第三阶段则采用灾区需求拉动的方式，根据受灾地区民众的实际需求进行应急救援物资的配送。

（五）应急物流的资金及人力资源保障到位

日本的应急救灾费用由地方政府从平时设立的救灾基金中支付，中央政府给予一定的补偿。日本地方行政长官可以根据相应的防灾救灾法律，要求与救灾相关的个人、单位及企业协助救灾委员会进行应急救灾工作，同时日本民间的志愿者组织也是应急救灾的重要组成部分。

（六）重视应急物流的物资储备

日本不设常规的国家应急物资储备中心，一方面将应急物资是储备于各个社区中，并且按照食品的保质期定期更换；另一方面通过对民众防灾救灾意识的宣传、教育，动员民众以家庭为单位储备应急物资。

三、美国应急物流体系构建的概况

（一）应急物流的组织方式较合理

联邦紧急事务处理部FEMA（Federal Emergency Management Agency）统筹美国所有的防灾救灾事务。当发生影响范围不大且地方政府可以承受与处理的自然灾害后，由受灾地区的地方政府进行应急救援，FEMA提供支持；当出现影响范围广、灾害后果严重的自然灾害事件后，FEMA经总统授权直接进行紧急救援。FEMA专门设立物流事务部门，在日常管理中进行应急救援物资需求量预测、应急救援物资储备、规划应急救援物资配送路线等工作；一旦自然灾害发生，迅速开展应急救援物资的分发工作。

（二）应急物流的信息技术先进

美国政府在自然灾害的应急物流活动中，运用了一些比较先进的技术装备，如利用卫星遥感技术进行自然灾害的预警、预报及跟踪；设计开发智能化的应急决策软件系统，进行自然灾害相关数据的采集、分析，并在最短时间内为决策者提供物流应对措施建议；运用网络技术、可视电话等技术将指挥中心的决策、命令传达到应急救援的第一线［3］。

（三）应急物流的相关法律法规较完善

较早的有1950年颁布的《灾害救助法》；1968年颁布的《国家洪灾保险法》；1974年颁布的《灾害救助和紧急援助法》、1977年颁布的《地震救灾法》。2001年“9.11”恐怖袭击事件发生后，美国进一步制定一系列法律法规，包括《全国突发事件管理体系》、《国家响应计划》、《短期国家应急准备目标》和《短期国家基础设施保护计划》等。

（四）重视应急物流的运输保障

美国以运输部为主要负责单位，辅以国防部、总务管理局、国土安全部等进行应急救援物资的运输，具体运输过程中各机构还派出协调人员参与其中，保证以合适的运输装备，按照合理的运输路线向受灾地区进行应急救援物资的供应。

（五）应急物流多方参与

美国的应急物流由政府主导，专业的应急救援企业及技术人员参与其中，大量的社会志愿者在慈善机构的组织下配合政府进行各种应急救援活动。当重大灾害发生后，经过州长向联邦政府申请，军队可以在短时间内参与到应急救援工作中来。

（六）应急物流的资金充裕

美国的应急救援资金实行联邦政府与州政府分级负担，应急救援资金一般是按照GDP的一定比例逐年增加的，由FEMA统一管理。如果当年自然灾害较少，应急救援资金有结余也可转入下一年度，当遇到特大自然灾害时，联邦政府和州政府除了可以动用正常的应急救援资金预算，也可以临时向议会提出增拨应急救援资金议案，增加紧急救援资金。

四、构建安徽省自然灾害应急物流体系的建议

总结发达国家应急物流的成功经验，可以得到构建安徽省自然灾害应急物流体系的几点建议：

（一）完善应急物流预案体系

应在国家总体应急预案的基础上，尽快根据安徽省自然灾害的特点及经济发展水平完善我省自然灾害应急预案，并且在预案中对应急物流的组织协调、具体运作、保障机制等进行详细规定，保证在自然灾害发生后，我省应急物流体系能快速反应并制定出合理的应急物流措施，提高应急物流的效率。

（二）建立统一、高效的应急物流组织、运作体系

安徽省应改变政府各部门对应急物流功能的分块管理，将应急物流的各功能集中组织管理，建立一个统一、高效的应急物流组织运作体系。这样就可以节约自然灾害发生后政府各部门间的协调沟通时间，提高应急物流的反应速度，加快应急救灾物资的筹集、运输与配送［4］。

（三）增加应急物流的实施主体

安徽省应在政府职能部门直接进行应急物流活动的基础上，鼓励、支持专业化的物流企业参与到应急救灾食品的储备、运输及配送工作中，并逐步使这些第三方物流企业承担应急物流的主要工作，而政府则发挥组织协调管理的作用。

（四）提高应急物流信息系统的技术水平

安徽省应充分利用先进的信息技术，建立起多部门共享的应急物流信息系统平台。自然灾害发生后，该信息系统能迅速收集、上报灾区的各种需求信息，并通过共享平台及时传递给相关职能部门和第三方物流企业，从而保证应急物资的供应。

（五）健全应急物流的法律法规

安徽省应在国家应急管理法律法规的基础上，完善地方性的法律法规，使应急物流的各项活动，如应急物资的采购、储备、运输等都有法可依，并严格按照法律法规的要求进行物流活动。

（六）改善应急物资的储备与运输体系

安徽省应在合肥市中央物资储备仓库的基础上，建设规模较小、机动灵活的地市级应急物资储备仓库，减轻应急物资的运输压力。同时也要不断改善运输基础条件，发展现代化的运输方式，保证应急物资送达自然灾害发生地区。

（七）加强应急物流的资金保障

安徽省应在中央政府拨款、其他地区群众捐款的基础上，利用多种渠道，建立起用于应急物流的救灾基金，保障应急物资采购、储备、运输等活动的顺利开展。

[1]孙悦.自然灾害挑战应急物流体系[J].物流科技，2009（2）．

[2]刘波，等.灾害管理学[M].长沙：湖南人民出版社，1998．

[3]程琦．论自然灾害应急物流管理体系的构建[D]．武汉理工大学博士学位论文，2010．

[4]王宗喜.大力推进我国应急物流建设与发展[J].中国物流与采购，2007（24）．