关于推进苏州农村公路现代化的思考和研究

陈建新

（苏州市交通运输局 苏州 215007）

农村公路作为重要的农村基础设施之一，其水平的高低直接决定苏州经济社会现代化的水平高低，可以说，苏州经济社会现代化水平和苏州农村公路的现代化水平具有正线性相关性。推进苏州农村公路现代化，对苏州能否完成基本实现现代化具有决定性意义。

本文主要对苏州农村公路管理实践的现状进行整理和归纳，对苏州农村公路发展所处的阶段、水平和特点进行客观评价；对加快推进苏州农村公路现代化的必要性、可行性进行分析论证；在此基础上，结合现状特点和苏州经济社会现代化的要求，提出2020年苏州农村公路现代化的指标体系构成和目标值的确定，以及实现路径和相关的政策建议。

1 苏州农村公路管理现状和特点分析

苏州市2010年公路网总里程为12 477.38 km，从技术等级角度分，其中高速公路534.831 km，一级公路1 617.178km，二级公路3 736.132 km，三级公路2 702.69km，四级公路3 886.549 km，无等外级公路。

从行政等级角度分，国道496.014km，省道793.815km，县道1 754.467km，乡道4 065.419 km，村道5 327.974km，专用公路39.691km。农村公路是上述县道、乡道、村道的总称。

由于在公路统计口径中，乡道和村道统计的惟一性，以及国家级、省级开发区全部按照城市道路来统计（其中内部有许多按照公路标准设计建设的公路）没有计入，根据抽样，实际的农村公路里程数将超过15 000km。

1.1 过去5年苏州农村公路管理实践和经验

（1）积极推进体制改革。苏州市在加快农村公路建设的同时，按照《苏州市公路条例》《苏州市农村公路管理养护实施意见》的要求，深入推进农村公路管理与养护体制改革工作。

（2）完善法律法规配套。为了强化农村公路的行业管理，推动管理工作制度化、规范化、长效化，先后制定出台了一系列部门规章和行业意见。

（3）理顺各种管理机制。逐步建立了行业主管部门主导的逐级考核机制，实现了将农村公路管养工作纳入地方政府目标考核，形成了市、县、镇、村4级齐抓共管的良好态势。

积极探索农村公路养护资金保障机制。初步建立了农村公路管养财政支付框架体系，并逐步建立了与财政一般预算收入增长相适应的管理养护资金增长机制。

建立健全了高速公路、普通国省干线、农村公路联合治超机制，组织协调农村公路中队开展治超工作，努力减少车辆超限超载对农村公路的破坏。

强化农村公路安保工程建设及文明样板路创建工作联络机制，各县（市、区）组织落实地方财政资金，对全市的农村公路交通标志、标线等安全设施进行完善，大力实施农村公路安保工程。各县（市、区）积极开展了文明样板路创建，大力构建高品位农村公路文明公路网。

强化农村公路桥梁安全隐患治理工作联络机制。确保每年对辖区内所有农村公路桥梁进行全面“体检”一遍。对评定为四、五类的桥梁要求按责任主体，分级制定治理计划，积极争取地方各级政府财政支持，落实维修和改造资金，对检查出的四、五类桥，最迟在第二年内治理完成。

强化农村公路养护监督机制。确立“通过大中修整体提升农村公路路况质量”的思路，加大各级政府财政支持力度，组织实施农村公路大中修工程。完善养护监督工作网络，建立农村公路养护定期巡查和考核机制。

1.2 苏州农村公路的特点分析

综合以上分析，苏州农村公路具有以下特点：农村公路在全市公路网中的比重大；农村公路的绝对量也比较大；苏州农村公路管理总体上有法可依，2009年就在全省率先出台了《苏州市公路管理条例》；苏州较高的经济发展水平为农村公路的管理提供了较好的人才、技术和资金的支撑。

2 加快推进农村公路现代化的必要性和可行性

2.1 加快推进苏州农村公路现代化的必要性

（1）农村公路现代化可以直接为广大农村居民的交通出行提供更好的服务，为城乡人员往来和物资流通创造安全、便捷的条件。农村客运也不再是简单地为农村地区“通车”，而是要有利于推动城乡客运一体化和城乡公共交通服务均等化。根据2013年3月份出台的《省政府关于实施农村公路提档升级工程的意见》，苏锡常地区到2015年100%的乡镇开通镇村公交，2020年镇村公交开通率达到100%。

（2）农村公路现代化可以极大地提升整个路网的效率。农村公路作为路网层级中的第三层次，和普通国省干线公路、高速公路一起承担起公路交通运输的职责。苏州的高速公路和国省干线公路现在无论总量还是每百平方公里长度，都在全省乃至全国居领先，在总量和密度上已经达到了现代化国家的水平，一个与上两个层级匹配的农村公路网络现代化，必然会对整个路网运行效率的提高起到极大的促进作用。

（3）农村公路现代化也是农村其他基础设施现代化的基础和先导，更是农村经济社会现代化的必要保证。农村公路作为重要的交通基础设施，在引导农村村庄规划、农村土地利用开发、新农村建设、农民增收等方面，将发挥决定性的推动作用。

2.2 加快推进苏州农村公路现代化的可行性

（1）管理有基础。2003～2008年，通过“两轮”建设，投资超200亿元，我市成功实现了农村公路等级化、网络化和公交化。在此基础上，我市开展了农村公路会车点、村组道路建设，全力实施农村客运班车通达工程，至2012年年底，实现镇村公交全覆盖、城乡公交无缝衔接的目标。

按照“县乡自筹、省市补助、多元筹资”的原则，我市建立了农路养护财政支付框架体系，为农路养护提供了稳定的资金保障。先后出台了《苏州市农村公路路政管理考核评比标准》、《苏州市规范农村公路赔（补）偿费收取和使用管理办法》、《苏州市农村公路养护管理检查考核办法》、《苏州市农村公路养护大中修工程检查考核办法》等一系列制度。其中，《苏州市规范农村公路赔（补）偿费收取和使用管理办法》系全省首创。

（2）领导有要求。2013年全国交通运输工作会议上，杨传堂部长指出，要坚持民生优先，着力提升交通运输基本公共服务水平。要统筹城乡区域交通运输协调发展，不断提高农村、中西部地区和集中连片特困地区交通运输基本公共服务水平和均等化程度。史和平副省长在今年4月18日省政府召开农村公路提档升级工程电视电话会议指出，要充分认识实施农村公路提档升级工程的重要意义，着力加强规划引导，将农村公路工作纳入县、乡人民政府管理考核范围，形成多部门齐抓共管的工作格局。省交通运输厅游庆仲厅长指出，要通过农村公路提档升级工程，至2018年底实现全省农村公路安全条件明显改善，全省营运镇村公交配套道路全面改造为双车道四级公路及以上技术等级，全省农村公路三级及以上等级公路比重由2010年的27%提升至30%，农村公路沿线的绿化水平得到显著提升，有效策应村庄环境整治行动计划和“生态江苏”建设。

（3）群众有呼声。农村公路经过前面两轮建设，取得质量与进度的“双赢”效果。随着经济社会的快速发展和“有车时代”的到来，老百姓不仅要求“走得了”，而且“走得便捷、走得舒适、走得安全”，因此，进一步丰富农村公路的建、养、管内涵，由提供基本出行条件向保障安全便捷出行、提升整体服务能力转变，由“树状”路网向“网络型”路网转变，呼应新时期百姓的需求，迫在眉睫。

（4）部门有决心。一方面，公路交通部门按照“建养并重、路运并举”的思路，推进养护管理正常化、规范化、制度化和农村客运网络化、城乡客运一体化，实现农村公路建、养、管、运四轮齐驱，协调发展。另一方面，公路交通部门不断完善政府主导、部门引导、社会支持、群众参与的工作机制，坚决落实市、县、乡人民政府在农村公路建设中的主体责任，积极探索利用现有政府资金撬动更多社会资金投入农村公路建设的途径和办法，动员农民群众更加积极主动地参与到农村公路交通发展中来。

（5）政策有保障。为加大对农村公路提档升级工程财政性资金投入，省政府按照分类指导支持的原则，总体上分为苏锡常、宁镇扬通泰和苏北地区3大区域，明确支持政策。

《苏州市公路条例》从法律层面明确了农村公路责任主体，县道责任主体为县级人民政府，乡、村道责任主体为镇人民政府；明确了农村公路养护经费需列入县、镇二级财政预算；县级公路管理机构负责乡道和村道的路政管理。各县级市（区）地方政府明确辖区内农村公路按不低于省市补助资金1∶1进行配套补贴。逐步建立了与财政一般预算收入增长相适应的管养资金增长机制，县道大中修里程原则上不低于评定里程的8%；乡、村道大中修里程原则上不低于评定里程的6%。部分县（市、区）逐步将农村公路工作列入政府考核序列，确立以政府为主的稳定的农村公路管养资金来源渠道。

综上所述，利用8～10年的时间，整合现在各种有利条件和资源，用创新的工作方法和思路，按照农村公路现代化指标体系的要求，脚踏实地地工作，苏州农村公路现代化是完全有可能实现的。

3 2020年苏州农村公路现代化指标体系构成和目标值研究

3.1 体系构成

（1）通达性。通达性与农村公路的总体规模、空间布局有直接的关联。具体表现为：①农村公路网总里程；②农村公路网国土密度；③农村公路网陆域密度。

（2）安全性。安全性与公路、桥梁和安保设施完好情况、运营状态的可控、应急处置时效、农村公路超限控制有直接的关联。表现为：①农村公路设施完好率；②农村公路超载超限率；③农村公路管养及安保工程示范镇省级、市级达标率。

（3）便捷性。便捷性与农村公路网、高速公路网、国省干线网三网之间的衔接以及公路网和其他运输方式的衔接有直接关系。表现为：①农村公路平均拥挤度；②到达综合枢纽时间；③农村居民公交出行率。

（4）舒适性。舒适性与公路的等级、路面性能、公路沿线的美观有直接关联。表现为：①路面使用性能指数（PQI）；②农村公路等级指数；③农村公路绿化率。

（5）自由度。自由度是公路用户的最高层次需求，与出行路线的自由选择、出行方式的自由选择和出行信息的方便获取有直接关联。表现为：①出行信息发布及时性；②获取出行信息渠道的多样性比例；③骨架道路一主多备比例。

（6）满意度。满意度是公路用户对苏州农村公路现代化建设成果满意度，这是公众参与的主观感受指标，与公路用户对农村公路现代化建设成果的认可程度有直接关联。

3.2 目标值研究

3.2.1 通达性

由于区域面积和国土面积在2020年前基本上是一个静态数，因此该指标和农村公路网密度指标指向的目标是相同的。2020年苏州将率先完成从基本实现现代化到完全实现现代化的跨越，苏州也将同步完成城乡一体化的目标。同时考虑未来几年内年总的可能的公路投资规模，苏州人口、陆地、水域面积以及参考国际发达国际水平的综合因素，苏州公路网总规模将从2010年的12 477km（高速公路535km，普通干线公路755 km，农村公路11 187km）增加到2020年的15 958km（高速公路715km，普通干线公路1 375km，农村公路13 868km）。公路网密度将从2010年的147km／100km2增加到2020年的180km／km2（该指标为江苏省2010年全省最高水平，相当于德国2010年的水平）。

3.2.2 安全性

根据《公路技术状况评定标准》，农村公路完好率用农村公路设施建设状况指数（TCI）来评价。2010年县道为96.4%，为体现更好地服务公众的核心价值理念和安全至上的理念，2020年的农村公路完好率为100%。

根据江苏省“十二五”规划要求，力争将超载超限率控制在4%的总体目标要求，结合苏州市公路超限检测站的规划和建设计划，以及苏州市在长三角城市群的区域位置，2020年苏州高速公路、普通干线公路、农村公路超载超限率控制在1%，0.75%，0.5%，以苏州为货物始发地的超载超限率为0的目标。

苏州2010年总的乡镇数量为73个，按照省、市创建管养、安保工程示范镇的标准，2010年已完成创建任务的省级5个、市级11个。2020年要完成省级示范镇的创建率80%，市级示范镇的创建率100%的目标。

3.2.3 便捷性

农村居民公交出行率也是表征农村公路便捷性指标的一个重要考量。它和农村公路的规模、服务水平、符合通公交的比例和公共交通的服务水平有关系。根据抽样统计调查，2010年全市居民公共交通出行率在25%，农村居民公交出行率在15%左右。2020年农村居民公共交通出行率力争达到底26%。

3.2.4 舒适性

农村公路路面使用性能指数（PQI）是对农村公路路面技术状况的客观描述和对农村公路路面养护质量和管理水平的科学评价。2010年苏州农村公路PQI为90%，设定2020年苏州农村公路的PQI为95%。

农村公路网等级指数（j¯）为农村公路网中各种技术等级的加权算术平均指标，反映了农村公路网总体的技术等级水平。式中：i为公路等级；ji为i等级公路里程占公路网总里程的比重，这里作为权数，高速、一级、二级、三级、四级和等外公路分别按照0～5取值。2010年全省农村公路等级指数为3.29，苏州的农村公路等级指数为2.88，为全省最高（指数最小）。设定2020年苏州农村公路的等级指数为2.4。

农村公路绿化率衡量的是农村公路两侧的面积折合成平均10m（按两侧各5m计）宽度的公里数和公路里程数的比例。是公路两侧绿化面积的一个指标。2010年农村公路绿化率80%，设定2020年农村公路绿化率为90%。

3.2.5 自由度

出行信息发布及时性是指信息主体接收有关出行信息后至信息通过特定形式发布的时间。2010年的信息发布更新时间平均为30min，设定2020年为10min。

获取出行信息渠道的多样性指标描述发布不同种类信息的能力和水平。按照路域设施每100 km的可变情报板有一块的比例、网络、传统媒体、电话咨询、短信定制5个方面来测算（各占20%的权重）。2010年初步估算为60%（分别为5%，15%，10%，10%，20%），设定2020年上述比例为90%（15%，20%，15%，20%，20%）。

骨架道路一主多备比例是指高速公路、普通国省干线公路并行线路具有农村公路的比例。它的高低和路网运行的稳定性有关联，也是表征用户出行自由度的重要指标。2010年苏州农村公路一主多备的比例为100%，2020年设定为100%。

3.2.6 满意度

农村公路满意度由于没有一套完整的评价体系，也没有进行相关的统计。参考全省基本实现现代化的指标体系中满意度为70%，设定2020年农村公路现代化满意度为80%。

表1为苏州农村公路现代化指标体系和现状值、目标值汇总表。

表1 苏州农村公路现代化指标体系和现状值、目标值汇总表

4 苏州农村公路现代化实现路径和政策建议

4.1 合理的实现路径

在2010年的基础上，经过10年的发展，要实现2020年苏州农村公路现代化的目标，其合理的实现路径有；

（1）加大农村公路的建设力度。未来10年，需要新增农村公路里程2 687km，其中县道新增约420km，乡道新增约975km，村道新增约1 292 km。需要新增农村公路固定或流动式治超站点165个，新增高速公路180km，新增高速公路互通和枢纽40个，新增农村公路两侧绿化约1 387万m2，新增公路沿线可变情报板约77块，完成53个乡镇的省级农村公路示范镇的创建和62个市级示范镇的创建，新增公交班线2 000条，公交车5 000辆。未来10年累计新增建设投资约600亿元（不包括高速公路投资约534亿元，其他投资约66亿元）。

（2）加大农村公共交通的投入力度。虽然目前苏州农村村村通公交率已经到达100%，但现在的农村公共交通服务的特点是“低水平，广覆盖”，要实现农村公居民公共交通出行率从15%提高到26%，首先要加大交通农村公交车的投入，大幅度增加农村公交班线，其次要提供农村公交的服务水平，务必使公共交通服务水平城乡一体，最后政府要真正将公交优先政策落实到实处，加大公共财政对农村公交的投入力度。

（3）加大农村公路养护资金的投入。按照满足要求的农村公路养护需求，未来10年累计需投入养护资金包括大中修和小修保养经费约190亿元。

（4）完善农村公路应急服务能力。不断加大公路应急信息中心、公路应急处置中心和相关基地建设投入，完善苏州农村公路应急服务网络，提升苏州农村公路应急服务综合处置能力。

（5）强化行业监管能力。加强法制建设，使行业监管有法可依；强化规划先导作用，发挥农村公路网络效益；加强信息化建设，提升行业监管的科学化水平。

4.2 政策建议

（1）强化各级政府，特别是县市和乡镇两级政府的责任主体地位。通过立法和政府规章来明确两级政府在推进农村公路现代化的主体地位和法律地位；把农村公路现代化的各项工作纳入各级政府的绩效考核中；制定完善科学合理的绩效考核办法。

（2）建立稳定的农村公路现代化资金来源机制。各级地方政府为农村公路提档升级工程实施的责任主体，建设资金按照“市县自筹，省级补助”的原则，由省、市、县人民政府共同筹集。各市、县政府要认真贯彻国办发〔2011〕22号文件“坚持政府主导，提高公共财政保障能力，以财政性资金为主解决普通公路投入问题”的要求，加大对农村公路提档升级工程财政性资金投入。因此，主要以两级政府的财政资金为主，上级政府的专项补助和社会各界捐赠为辅。

（3）建立农村公路规划，引领农村土地利用开发和农村集中居住的政策机制。在苏州现阶段推行的农村土地利用开发和农村集中居住，一方面可以提高农村居民公共服务的供给水平，改善农村和农民居住环境，更重要的是可以释放出大量的农村集体的建设用地，为农村现代化提供资金保障。农村公路通达度越高，在当下的苏州农村，非但不能促进农村土地利用开发和农村集中居住的工作，反而在某种程度上阻碍了上述工作的开展。因此，必须改变目前农村公路规划片面追求通达度的做法，以追求农村公路现代化的综合指标体系为目标。通过减少非规划集中居住区的农村公路通达，适当减少非集中居住区公共服务供给，增加集中居住区的农村公路通达，适当增加集中居住区公共服务供给来实现农村公路规划引领农村土地利用开发和农村集中居住的目标实现，最终为农村公路现代化提供基础保障。

（4）建立农村公路配套设施和农村公路同步规划、同步设计、同步施工、同步验收的工作机制。现代化指标体系中涉及交通的两个指标，在农村地区，不仅要求公路的里程数、通达度，还要求农村公路的技术标准、配套设施符合通公交的要求，农村公路必须要求具有符合规范要求的交通安全设施，还必须在照明、景观、环保方面满足农村居民日益多元化的要求。这些条件不仅是实现这两个指标的保证，也是农村公路现代化的题中之意。由于规划、建设、管理，以及不同的配套设施分属不同的管理部门，因此必须要形成一种工作机制，在农村公路建设完成时，相关的配套设施建设完成，并同步验收。

（5）建立一个配置合理、运作高效的农村公路养护、管理工作机制。俗话讲“三分建，七分养”，养护和管理对充分发挥农村公路建设效益，延长农村公路使用寿命起到极其关键的作用。根据苏州最近几年的管理实践，按照政府主导、行业监督、部门实施、分级负责的农村公路养护、管理机制是一种有效积极的探索。具体为：县市区、乡镇两级政府主导；市和县市区交通主管部门负责行业监督；县市区公路管理部门和乡镇交通综合管理部门具体负责落实，各级政府和各部门分级负责承担相关职责。特别是要发挥乡镇交通综合管理部门在乡道和村道中的养护和路政管理职责是苏州农村公路管理的一个新的有效尝试，正在发挥越来越重要的作用。

（6）建立强化行业管理部门的行业引领、监管的工作机制。市级交通主管部门在农村公路现代化进程中发挥行业引领行业监管的作用。要建立市级的推进农村公路现代化的发展基金，以“以奖代补”的方式强化行业管理的行业引领作用。要建立以市级行业管理部门为主的对县市区、乡镇政府涉及农村公路考核的工作机制。