铁路公安机关转制现状分析

吕 萍，杨 雪

（铁道警察学院，河南 郑州450053）

2009年7月8日，中共中央编制办公室下发《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》（中央编办发〔2009〕15号）（即15号文件），表述了铁路公安机关和检法两院转制的概括性思路。按照15号文件要求，铁路公检法三家的移交工作应该在2009年底完成。改革被分成了两步，即铁路公安机关先行，铁路运输检法两院随后跟进。2009年7月16日，人力资源和社会保障部、铁道部、国家公务员局联合发布《关于做好铁路公安机关转制人员过渡有关工作的通知》（人社部发〔2009〕64号），拉开了铁路公安司法体制改革的大幕。同年9月，全国铁路公安机关启动转制考核考试工作，至当年年底，铁路公安机关在体制上基本完成了从“企业警察”到“纳入国家司法体系”的“国家公务员”序列的转变。但铁路公安机关的管理机制、工作机制、福利待遇等，并没有随着铁路警察身份的迅速改变而发生变化[1]。

一、改制前铁路公安机关的设置及属性分析

铁路公安机关自1949年成立至今，一直延续着对应铁路各级部门设立的机构层级：在中央政府一级机构内设，地方铁路局一级机构内设，地方铁路分局（分局已经撤销，但与分局对应的铁路公安处仍然存在）一级机构内设，铁路站段对应设立基层派出所、队等，共四层三级机构设置体制。其间在名称和行政级别上有调整，在机构设置上有增加和扩充，但在机构层级上没有大的改变。

铁路公安机关究竟是什么性质的机构，是一个事关其权力来源以及执法合法性的根本问题。关于铁路公安机关的性质，学界一向关注不够，而且实践中的争议多起于铁路运输纠纷案件中铁路公安机关的“企业保安”身份。这一争议一直持续到2009年底铁路公安机关改制完毕，整体转为国家公务员序列，被纳入国家司法体系才算尘埃落定。

因为长期以来国家法律法规、政策文件均没有对铁路公安机关的性质作出明确界定，所以铁路公安机关在性质上是倾向于铁路企业的组成部分，还是倾向于国家警察机关，在计划经济时代，这个问题并不为外界所关注。因为上世纪70年代之前的中国，企业并没有市场化，尤其是像铁路这样决定着整个国民经济命脉的国有企业，不仅被当作行政主体行使对铁路建设和运输的管理权，而且还被施以准军事化的管理模式。铁路公安机关无论是铁路系统的组成部分还是公安系统的组成部分，都不影响其国家行政主体的性质和职能。但这种身份在国家经济进入市场化以后，各地铁路管理部门的企业特征开始显现时出现了危机。因为，在具有市场化竞争特征的企业下面，再存在公安机关甚至司法机关，就成为十分荒谬的现象了。

对于法院、检察院企业属性的否定，在法理上以及国家机构设置规律上，都是没有什么可置疑的，但铁路公安机关的属性，究竟是企业保安力量，还是国家警察力量，很长一段时间里都是各界争议的焦点。

铁路公安机关是我国最早设立的专门警察机关。在计划经济时代，由于铁路系统准政府职能部门的性质，铁路公安机关的国家警察机关性质也无人置疑。进入市场经济时代后，随着铁路行业的企业化，铁路警察的性质被越来越多的表象所模糊。铁路公安机关究竟是“企业警察”或“企业保安”，还是国家行政机关，从对我国行政主体的分析中就可以找到答案。

原铁道部是国务院主管全国铁路工作的部门，它对国家铁路实行高度集中、统一指挥，对地方铁路、专用铁路和铁路专用线进行指导、协调、监督和提供帮助，所以它是当然的国家行政机关。原铁道部下设的公安局，领导、协调全国的铁路公安工作，它的行政地位也是显而易见的。

但铁路运输企业虽不是行政机关，却又具有一定的行政职权，行使一定的行政权力，履行相应的行政职责，那么它到底是不是行政主体呢？《铁路法》第3条第2款规定：“国家铁路运输企业行使法律、行政法规授予的行政管理职能。”同时铁路法明确规定了国家铁路运输企业在运输营业、铁路建设、铁路安全与保护方面的职权和职责。结合以上规定可以看出，铁路运输企业是授权性行政主体，是作为社会组织的行政主体。

铁路公安机关与铁路运输企业不同，它不是授权性行政主体，而是职权性行政主体，即它是国家行政机关。铁路公安机关的性质不同于铁路运输企业，虽然它们都在行使行政管理职能，都是行政主体，但铁路运输企业是授权性行政主体，是企业性质的组织，而铁路公安机关则是职权性行政主体，是国家行政机关。只是因为国家在体制设置上的历史原因，铁路公安机关才最终处于现在这种不合理的位置。也正是铁路运输企业在人权、财权上的控制，才在表象上模糊了铁路公安机关的身份[2]。

因此，铁路公安机关整体垂直于原铁道部公安局，最终隶属于公安部（公安部十局），铁路警察全部转为国家公务员，是身份的回归，而不是简单的利益均衡结果。

二、铁路公安机关改制的过程及改制后的状况

对铁路司法体制进行改革的建议，早在1983年至1987年间，尤其是全国铁路运输检察院和铁路运输高级法院撤销之时就有人提出。而随着经济体制改革的深化和国家法治化程度的提升，来自社会越来越广泛激烈的质疑和否定，是铁路司法体制改革最大的外在推动力。2009年，中央终于启动了铁路公安及司法体制的改革。

（一）铁路公安机关的改革方案

2009年，根据中央15号文件精神，人力资源和社会保障部、铁道部、国家公务员局联合下发了《关于做好铁路公安机关转制人员过渡有关工作的通知》，确定了铁路公安机关分类过渡原则和平稳过渡原则，根据全国18个铁路公安局7万多民警的不同情况，分别采取考核和考试的办法进行过渡。人员过渡工作由人力资源和社会保障部、国家公务员局会同铁道部共同组织实施。人员过渡工作完成后，铁路公安民警全部纳入国家公务员法管理范围。铁路公安民警在职务升降、辞职辞退、培训交流、工资福利以及组织纪律等方面，严格按照公务员法的有关规定实行规范化、法制化管理。

具体的改制方案大致为：将铁路公安局、铁路公安处及铁路公安所（队）从铁路运输企业中全部分离，一次性整体纳入国家司法管理体系，由铁道部、公安部双重领导，党政工作以铁道部领导为主，公安业务工作以公安部领导为主。

铁路公安实行铁道部公安局（公安部十局）、铁路公安局、铁路公安处三级管理体制。铁道部公安局列入公安部内设机构序列，可同时使用铁道部公安局和公安部十局名称。铁道部公安局（公安部十局）在铁道部、公安部的双重领导下，具体领导铁路系统的公安工作；铁路公安局以铁道部公安局（公安部十局）领导为主，公安业务工作同时接受驻在地省、自治区、直辖市公安厅（局）领导；铁路公安处由铁路公安局领导，与铁路公安局不在同一省、自治区、直辖市的，公安业务工作同时接受驻在地省、自治区、直辖市公安厅（局）领导。

铁路公安从铁路运输企业中全部分离、纳入国家司法管理体系后，其主要职能仍然是维护铁路的治安秩序，保证铁路运输的安全畅通。有关铁路公安与铁路运输企业相互配合的具体办法，由铁道部、公安部制定。

根据此次改革方案，全国铁路公安机关原有机构和业务范围不变，原有职能和任务不变，原有人员岗位不变，全部实行垂直领导，由铁道部公安局统一领导，而铁道部公安局在人事管理、党政领导方面仍属于铁道部的业务局之一，在公安工作中受公安部领导。全国铁路公安机关的经费保障，完全由中央财政负担，各铁路公安局在人事管理、经费提供等方面与所在各铁路运输局彻底脱钩。

2009年9月19日，全国铁路民警国家公务员考试结束，除极少数不符合规定的人员被分流之外，铁路公安机关民警全部正式纳入国家公务员编制序列。当年10月，在2010年国家公务员考试报名中，国家公务员局首次将各地铁路公安局招录职位纳入了中央国家机关直属单位的招考范围，自此，铁路公安机关在人员招聘环节与国家公务员体制完全接轨。同年12月，中国中铁股份有限公司下属的铁路工程公安局和中国铁建股份有限公司下属的铁道建筑公安局全部移交给所在地公安机关，民警转制为公务员。至此，铁道部现有和已经转出但尚未理顺管理关系的原铁路行业警察，身份全部转换为国家公务员，与各铁路运输企业和工程、建筑公司在人事管理、经费供给方面彻底脱钩。

铁路公安机关虽然队伍庞大，但在整建制转出，统一领导期间没有出现太大的困难。问题和质疑出现在转制之后。

（二）铁路公安机关的现状

铁路公安机关是最早转制的部门，由于整体转出、垂直管理，经费全部由国家财政提供，转制过程顺利而平稳。但转制后的几年来，除了编制身份改变以及与公务员编制对应的工资套改以外，工作任务、运行模式等基本未变，与转制紧密相关的配套制度建设，至今仍处在研究阶段。

2013年3月，铁道部撤销，经国务院授权，原铁道部公安局更名为铁路公安局，公安业务工作以公安部领导为主，党政工作经国务院授权以中国铁路总公司领导为主。铁路公安系统继续纳入国家司法体系，机构编制性质不变，局级干部按现行管理办法决定任免后，由公安部发出任免通知。

与铁道部被撤销相比，铁路公安机关管理关系的调整，几乎未起波澜。一是因为这样布局虽然从法理上有值得质疑和论证之处，但无论是作为政府职能部门的铁道部还是作为国有企业的铁路总公司，短期内似乎看不到会有质的改变，在其辖下的铁路公安机关，前后衔接并不突兀；二是因为此次铁路公安机关管理关系调整，几乎不动声色，唯一的明显改变就是铁道部公安局的更名，而此举又极其低调。

梳理自2009年以来铁路公安机关体制转变的状况，可以看出主要有以下几个突出的问题：

1.管理关系仍不顺畅

按照改革规划，铁路公安机关整体脱离各铁路局人事管理范畴，由铁路公安局垂直领导，而铁路公安局自建立之日起就是公安部直属机关之一——第十局，尽管从体制上来看，可以得出铁路公安局乃至全国各铁路机关都直属于公安部这个结论，但在一定历史时期包括转制后的今天，公安部对铁路公安局的人事管理、经费划拨等关键性因素仍然没有决定性的权力，公安部与铁路公安局仅仅是业务领导关系。铁路公安机关的工作考评甚至业务范围，仍然由铁路总公司来决定；各铁路公安局的工作量、重要岗位的干部任免，仍然要尊重各铁路局党政领导的意见。

2.业务范围仍不明晰

如前所述，行业警察的特点决定了铁路公安机关的治安管理业务范围与铁路相关部门的职责范围相交叉，尤其是铁路建设进入高铁时代后，铁路公安机关的治安维护任务加大，业务范围愈加模糊，有些已经进入了铁路职工的工作范围。铁路公安机关转制后，因为业务范围的特定性，仍然要执行原铁道部文件和通知、命令的相关事项；因为业务对象并没有任何改变，铁路公安机关必须按照原属铁路管理局的要求开展工作。所以，铁路公安机关转制后的业务范围以及工作程式，并没有随着身份的转变有任何改变，仍然保留着“铁路职工”的职业特点。随着高速铁路对安全检查和线路维护要求的不断提升，铁路公安机关真正涉及治安管理和刑事侦查的业务越来越少，而更多地担负起传统上由铁路工人承担的工作，更多地遵从于企业管理要求而非法律法规的要求。

当然，这是一个“具有中国特色的”问题——我国的各级公安机关越接近基层，其维护社会治安、打击违法犯罪的职责界限就越模糊，而地方政府随意附加于公安机关的各种要求就越多。这种相互依存关系越紧密，公安机关的独立性、自主性、执法的规范性就越差。但铁路公安机关的转制，寄托了太多的社会期望和铁路警察的渴望，如此结果，不应该是改革的终极目标。

3.制约因素仍然存在

铁路公安机关虽然从人事管理和财政经费上彻底脱离了各铁路企业，但原来的生存环境、工作背景并没有丝毫改变，无论是部门之间的关系，还是民警的社会关系，都没有任何改变。各铁路局与原铁道部公安局行政级别相同，都隶属于原铁道部，同侪共事，难免相顾。各铁路局党政领导对在其辖区内的铁路公安机关的工作要求和评价甚至对重要职位的人事任免，虽没有决策权，却有非常重要的建议权和批评权。这些因素都决定了铁路公安机关“人格”的无法完全独立。

但应该承认，这种状况是过渡期的自然现象，随着铁路运输企业和铁路公安机关双方对改革的逐步适应，随着铁路公安机关“断乳”后逐渐成长壮大，这些因素对铁路公安机关的制约会越来越弱。

4.配套制度没有跟进

铁路公安机关转制已经过去四年，但相应的配套制度并没有建立，直接影响了铁路公安机关的整体执法水平和广大民警的积极性。

首先，铁路公安机关从体制上归属了公安部，但几年来公安部对铁路公安工作并没有作出专门的研究和部署，没有根据铁路公安机关特点进行执法规范化建设，也没有与原铁道部协商调整铁路公安机关新的工作机制。目前铁路公安机关执法活动的依据仍然局限于原铁道部以及铁路公安局制定的规章制度，既不够规范，也没有必需的效力级别。尤其是铁道部撤销后，铁路总公司作为企业，从法理上无法继承原铁道部作为政府职能部门制定的行政法规，更无权要求作为国家司法体系内的铁路公安机关遵从其新的规章制度。

其次，铁路公安机关的华丽转身并没有使铁路民警的身份认同更加明确。国家公务员的身份较之铁路企业民警，四年来没有太大改变。国家公务员法规定：各国家机关要依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件；公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行；公务员的职务应当对应相应的级别，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据；公务员在同一职务上，可以按照国家规定晋升级别。铁路公安机关在2009年转制之前，相关各方对其规格和编制限额等进行了摸底和商定，但转制完成后，各铁路公安机关的岗位职数、内设机构编制等工作并没有迅速跟进。而在公务员晋升规律中，三年时间就意味着一层职级，这项工作的拖延迟缓，不仅挫伤了广大民警的职业热情，也为铁路治安维护工作埋下隐患，改革的成效目前难以显现。

5.福利待遇整体下降

全国铁路公安机关改制之前的工资福利待遇，是按照铁路公安局所属铁路运输企业职工工资福利待遇标准确定的，企业效益好，铁路公安民警的工资涨幅就大、奖金额度就高，相反就少。全国18个铁路局，因为效益不同，工资上涨频率、幅度都不同，奖金更是差距很大，所以，虽然都是铁路警察，各铁路公安局之间民警的工资福利待遇可能会相差一至二倍。铁路公安机关转制时，对于民警工资福利标准的确定难度很大。全国七万多铁路民警，都是垂直于原铁道部公安局的国家公务员，理应统一工资福利标准，但以哪一个地区的公务员工资福利标准为依据，是一个非常棘手的选择。如果统一了标准，在一些地方民警收入提升的同时，就意味着另一些地区的民警要大幅降低现有收入，这可能会带来行业震荡。所以，最终的方案是，各铁路公安局民警的工资福利标准，以铁路公安局、处所在城市公务员工资标准来定。

这个方案的执行最终出现了两个问题：

一是一些省市公务员工资福利标准远远低于铁路公安民警收入，尤其是欠发达地区，地方财政困难，公务员奖金额度非常低，仅能保障基本工资；而当地的铁路警察则旱涝保收，工资、奖金逐年上涨。但在参照地方公务员工资标准改制后，铁路警察整体的收入下降，使之对改革本身产生抵触。

二是同一铁路公安局不同公安处的民警，由于城市之间公务员工资标准的差异，也会在整体收入上拉开距离，这个收入差距不仅会造成民警们的心理失衡，也会阻碍同一单位公安民警的岗位交流。

福利待遇关乎生存，虽然从理论上讲，任何改革都会触动既得利益，但如果改革使多数人利益受损，那么这项改革就可能造成新的社会分配不公，形成新的社会矛盾冲突点，从而使改革成效打折扣。

三、对2009年铁路公安机关体制改革的分析评价

无论这项改革还存在多少未决的问题，毋庸置疑的是，改革后的铁路司法体制使我国的整个司法体系更加合法合理，而整建制保留了铁路公安机关，也是相对合理的选择——铁路公安机关作为行业警种的存在，仍然具有重要的现实价值。

（一）改革符合国家权力的运行规律

如前所述，铁路公安机关是职权性行政主体，是国家行政机关，只是因为在计划经济时代国家对体制设置的现实需要，铁路公安机关才被置于在法治时代看来不符合法理的位置；也正是铁路运输企业在人权、财权上的控制，才在表象上模糊了铁路公安机关的身份。这种身份在国家经济进入市场化，各地铁路管理部门的企业特征愈来愈明显，政企不分的弊端越来越严重时，就更加彰显了国家管理体制尤其是司法体制的不顺畅。

铁路公安机关从各地方铁路企业中彻底剥离，从人事管理、业务管理、经费保障、责任追究等方面垂直于原铁道部，从主体性质上回归于政府行政管理，符合了国家权力运作规律和政府机构职能特征。如果进一步将铁路公安机关的党政领导关系也全部纳入公安部的话，这个机制最终就完全符合了国家司法体系的本质属性。

（二）整建制保留铁路公安机关具有现实合理性

2009年的改革整建制保留了铁路公安机关，既顺应了国家法治发展和建设的大趋势，也符合我国警察机制的运作规律以及经济建设的现实需求。

1.符合警察机制的运作规律

警察在任何国家，都是维护政治统治、国家安全和社会秩序的国家强制力量，它的职能决定了它的半军事化色彩。这样一个行政组织，其管理和运作方式应不同于其他政府职能部门。它的管理模式应当是高度统一的，只有这样才能做到令行禁止、快速反应。所以，只有建立统一领导的铁路警察体制，才符合铁路运输整体性、广阔性以及相对封闭的特点。

铁路安全保卫工作，除其不容置疑的重要性以外，与其他公安业务工作相比，还有着很强的业务特点，是没有受过专门训练的地方警察根本无法胜任的。铁路是一个特殊的治安空间，它的特殊性是由铁路的特殊性所决定的。如英国的铁路警察，在招募和基础培训时，与一般警察是混编在一起的。但在12周的基础培训结束后，地方警察就可以上岗了，而铁路警察需要再到铁路警察学校学习10周，以熟悉和掌握铁路的规章制度和专业知识，之后方能上岗。实际上，几乎每一个有铁路的国家，都有专门的铁路警察，这是其他警种不能替代的。

目前我国地方公安机关也是依条块分割、双重领导的机制来设置的。这种设计有它的弊端，如不利于统一调配、地方保护主义意识强等等，但对于一个地方政府有效地管理自己的行政区域来讲，地方公安机关作为政府职能部门的执法效率还是较高的。而我国各铁路局、分局的管辖区域并不依行政区域来划分，而是根据铁路线路的具体情况来确定的，所以铁路公安机关的管辖范围也是依铁路线路来划分的。铁路运输企业虽然在铁路线路上有明确的划分，但国家对铁路的管理是高度集中的一盘棋，这一点，铁路与航空、公路都有很大的区别。这也是一个地方政府的职能部门绝对做不到的，铁路运输不可能像公路那样在每个省、市地界设立管理站和收费站。如果将铁路公安机关划归地方，是否将全国的铁路也依行政区域重新划分？即便如此，隶属于各省市的铁路警察也不可能克服严重的地方保护主义去协同作战，这势必会造成争夺利益和推诿责任的局面，它的执法效果很有可能不及现在这种体制。

综观世界各国铁路警察的体制，极少是依各铁路运输部门的管辖范围来确定铁路警察的职责范围的，绝大部分国家都由垂直于中央相关部门的铁路警察机构来统一管理铁路安全保卫事务。这是一个普遍的做法，也是铁路公安保卫工作的特点使然。从世界各国铁路警察的建制历史来看，铁路警察伴随铁路应运而生，铁路给人类文明、生产力发展带来的巨大变迁决定了它在国民经济中的基础地位，也决定了铁路安全保卫工作的重要性，相当数量的国家至今仍在动用军队来保卫铁路运输的安全。

笔者认为，在2009年的改制中，国家对铁路公安机关发展定位的大方向是准确的——脱离铁路运输企业，纳入国家司法管理体系。无论未来的改革走向何方，铁路公安机关作为一个特殊的警种都应该保留。

2.符合当今中国的现实需求

尽管在原体制中铁路公安机关的定位不准确，机构设置和职责范围也有许多值得商榷的地方，但它在铁路治安维护方面的作用和巨大贡献，是无法替代和忽略的。铁路公安机关的现实价值主要体现在经济建设保障、社会治安管理与控制、国防建设保障等方面。

我国是一个内陆深广的国家，由于资源和工业分布的不平衡，特别是资源与地区经济发达的程度呈逆向分布，使得具有安全系数高、运输速度快、运输距离长、运输能力大、运输成本低等优势的铁路运输成为交通运输行业的主力军，即便是在世界铁路运输业已经成为“黄昏产业”的今天，在航空业、高速公路飞速发展的现今中国，铁路运输在国民经济发展中仍居于举足轻重的位置，仍不失为“国民经济的大动脉”。况且，铁路运输还承担着一部分社会公共事业服务的职能。对它的保护，不仅仅是确保铁路运输生产安全、维护国家经济发展的需要，而且还是保障每一位出行公民的人身及财产安全进而维护社会安全与稳定的需要。从这个意义上讲，铁路公安机关的职责是面向全社会、面向国家的。

当前我国的各类社会矛盾高度聚集，有些人会以反社会的形式制造恐怖事件，将个人积怨向社会发泄，如锯断钢轨或摆放障碍物甚至爆炸装置等，以期造成列车颠覆等重大伤亡事件。另外，当前国际国内的恐怖主义活动日益猖獗，在我国西部地区，恐怖分子和“三种势力”不断伺机制造事端进行恐怖袭击活动。种种迹象表明，恐怖分子对铁路的威胁越来越大、越来越近。

基于以上国际国内社会环境和铁路现状，假设没有铁路公安力量对这条“国民经济大动脉”和十几亿中国人主要出行工具的安全保卫，后果是不可想象的。

此外，我国的铁路建设和铁路运输，在很大程度上还是国家国防建设的坚强后盾与物资保障生命线。这一点在解放战争中如此，在国民经济复苏时期如此，在建设青藏铁路时也是如此。我国铁路中长期规划中的一些边疆地区的铁路建设，同样担负着国防建设的重要使命。在目前铁路公安机关早已经取消货物列车押运制度的前提下，对于国防物资的运输，必要时铁路公安机关不仅要全程武装押运，而且还要在沿途实行警戒保卫。

可见，铁路公安机关不仅在历史上，而且在今天，都发挥着其不可替代的重要作用。

显而易见，截至目前铁路公安机关的体制改革远远没有完成。继续推进此项改革，既是政府职能转变、政企彻底分离之改革目标的一个组成部分，也是国家整个司法体制改革的重要组成部分。这是一个需要深入探讨和论证的问题。

［1］吕萍.我国铁路公安机关的历史发展［J］.铁道警察学院学报，2014，（3）.

［2］吕萍.铁路公安的性质及体制改革研究［J］.铁道警官高等专科学校学报，2003，（4）.