“限娱令”与我国的广播电视管理体制改革

王伟伟

（北京市社科院 法学所，北京100720）

2011年以来，国家广电总局先后下发《关于进一步加强电视上星综合频道节目管理的意见》，内容主要涉及限制娱乐节目播出频率和播出时间，增加新闻公益类节目的比重等内容，加强对娱乐电视节目的管制。学者和公众对于限娱令及对娱乐性广播电视节目的管制的评价不一，有观点将其视为加强文化控制的表现，有的则认为电视节目过度娱乐化确有治理必要。

对于限娱令及管制限度合理性的评价，应结合我国广播电视管理体制的现状及广播电视体制改革的前景来考量。忽视这两个维度的关联性，则无法正确看待限娱令中的公共利益标准及限娱令的合理性。同时，限娱令是我国文化管制的一个缩影，它折射出我国广播电视管理体制的弊端。通过限娱令对我国的广播电视管理体制及文化管制的合理限度进行探讨，无疑具有重要的理论和现实意义。

一、娱乐节目与公共利益

我国的文化体制正处于改革的进程中，就广播电视管理体制的改革而言，如何处理广播电视台的公益性与市场化的关系是一个基本的问题。从现有的改革政策分析，传媒市场化并不是改革的方向，广播电视台也不在“转企改制”的范围内①《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》没有将广播电视台列入转企改制的范围。。放松媒体的管制也并不意味着广播电视台实现完全的市场化和商业化，而是要固守其公益性。

在欧美国家，广播电视管理中的公共利益标准也是被突出强调的。欧美国家实行公共媒体与商业媒体并存的体制，公共广播以直接服务于公共利益为目的，而商业广播电视则以不违反公共利益为原则［1］。美国早期的有线广播电视台（broadcasters）甚至被称为“公共受托人”（public trustees）②Daniel Patrick Graham，public Interest Regulation in the digital Age.11 CommLaw Conspectus 97.（2003）.。很显然，如果传媒以利润和商业化作为唯一的标准和利益追求，则无法确保传媒作为公众意见传播媒介的作用，相反甚至可能成为歪曲事实、隐瞒真相、误导公众的工具，公共舆论成为真假不辨的利益战场。如果传媒以利润最大化为追求，以收视率为唯一评价标准，则传媒也将为商业利益所绑架，成为商人的奴仆和附庸，而整个社会也将陷入浅薄的商业主义，公共空间和公共舆论也就无法存在。

我国目前还没有商业广播电视台，无论央视还是地方电视台实行的都是国有或国营的运行管理体制。但其在经营方式上又具有商业电视台的典型特征，收视率和广告收入成为各级电视台所实际追逐的目标。可以说，我国的广播电视体制是公共利益包裹下掺杂大量商业利益的混合体制。在我国这种混合体制下至少存在三种互相冲突的利益，即商业利益、公共利益以及政党利益。与此相适应，我国的电视节目内容也可以分为娱乐节目、新闻类节目和宣传类节目。之所以说这三类利益是冲突的，在于三者本身的内容不同，并且在有限的时空范围内必定此消彼长。而这三类电视节目的比重和发展状况自然影响广播电视台的功能定位和性质判断。

在我国的混合体制下，新闻类节目和宣传类节目可以说是直接促进公共利益的。纯粹的娱乐节目也在两个方面与公共利益有关，一是娱乐节目的数量，二是娱乐节目的内容。如上所述，娱乐节目是混合体制下电视节目的重要组成部分，但如果娱乐节目数量过多，则可能影响广播电视台公益性的功能和性质定位。同时，即使娱乐节目的数量并不占优势，但其制作、播出却在广播或电视台的工作重要性上占据主导，而其他节目则处于辅助、附带性的地位，也同样影响广播电视台的公益性定位。既然我国的广播电视的基本定位并非商业化，上述两种局面的出现是应当避免的，如果出现即存在管制介入的必要。

从节目的内容来看，娱乐节目不以传播新闻事件和观点交流为直接目的，而是以受众的感官为对象，承担消遣和娱乐功能。通过创造高收视率提升节目影响力和广告收益是娱乐节目发展的重要动力。由于娱乐节目往往以直接的、鲜活的视听冲击为节目元素，其对社会舆论和受众心理和行为的影响力往往更强、更直接。对此，美国学者有较多的研究，提出如社会认知、媒介培养等诸多理论［2］。同时，娱乐节目也可以包含直接的政治和公共利益内容，甚至公共利益和政治利益以娱乐的方式出现更易为人们接受。文艺为政治服务的口号是对此的最直接诠释，这种电视节目类型在我国目前仍广泛存在。随着僵化政治对社会生活介入的减少，加之商业化和消费主义观念的影响，我国广播电视的娱乐节目逐渐淡化和摆脱了直接的公共利益诉求，娱乐的本质和固有的价值逐渐得以回归。但如果娱乐节目以满足和激发人性中的消极和低层次需求为内容，甚至直接挑战人们的普遍价值观和基本的伦理道德，则违背了公共利益的底线。纯粹的娱乐节目不直接以公共利益为目的，但至少不能违背公共利益原则。

在限娱令出台之前，一些地方卫视的确表现出娱乐至上的倾向。这一方面体现在娱乐节目的数量和播出时间上。例如，有的电视台运作多个娱乐节目，轮番占据频道播出时间，另一方面也体现在其社会影响力上。娱乐节目往往成为各电视台的标志性节目。这些现象有的已经影响到电视台的基本性质定位。如果不加以管制，则泛娱乐化以及娱乐至上的趋势将愈演愈烈，并最终危及电视台的公益性定位。而从节目内容来看，娱乐节目主要涉及婚恋交友、情感故事、游戏竞技、才艺竞秀、访谈脱口秀等娱乐、综艺类节目［3］。这些节目轻松搞笑、诙谐幽默，迎合了观众的口味，取得了较高的收视率。但有的节目没有正确的价值导向，哗众取宠、宣扬不正确的价值观念、触及社会道德底线，造成消极的社会影响。对此，应加强管制。从这一点而言，以维护广播电视台的公益性为目的限娱令的出台，在现有体制内有其合理性。

二、娱乐节目管制与广播电视管理体制改革

对于电视台的娱乐化倾向以及限娱令的合理性问题，也应在广播电视管理体制的层面进行评价。我国目前的广播电视台管理仍然存在管制过度和管制不足的问题，这尤其体现在媒体过度行政化的问题上。行政化与政治化相连接，为政治服务。行政化不等于公益性。行政化意味着媒体不独立，媒体的政治功能压倒其公益功能。从这个意义而言，放松媒体管制的改革仍应推进，宪法赋予媒体的表达自由应予强化。事实上，一方面因为新闻报道和新闻类节目存在诸多禁忌，才导致电视媒体的新闻功能无法充分发挥，也就无法形成对受众的吸引力；而另一方面，娱乐节目远离严肃的公共议题，也远离官方的政治宣传，娱乐化趋势则愈演愈烈，娱乐化是对政治宣传的逃离和对社会现实的回避。毫无疑问，在一个言论自由和理性辩论有待进一步加强的氛围里，娱乐化过度和公共生活匮乏往往是一个问题的两个方面。因此，固然可以认同限娱令有其公益上的正当性，但限娱令并不是根本的问题解决之道。去行政化才能发挥媒体的公共功能，保障媒体的相对独立性才能使新闻类节目有活力。新闻类节目发展繁荣，娱乐节目自然无法占据媒体的主要位置，广播电视台的公益性才能得以发扬。

与行政化相伴生的是广播电视台的地域隔离和级别化。目前的广播电视台完全按照行政区划进行设置，而且与行政级别等同配置，形成中央级、省级、市级、县级甚至乡村级电视台的行政体制，这不仅造成新闻报道的地方化，不利于地方电视台的发展，而且导致节目类型重复，造成频道资源的浪费［4］。并不是说地方广播电视节目没有存在的必要，但严格僵化的条块分割则有害无益。条块分割的广播电视台体制无疑不利于媒体资源和功能的整合优化，不利于激发媒体活力和文化的发展繁荣。因此，与行政化相伴的地域化和僵硬的条块分割也应适度改革。在这一点上，广电总局所提出的“不允许搞跨地区整合，不允许搞整体上市，不允许搞频道频率公司化、企业化经营”的引导性意见，固然有其渐进式、平稳化改革的考虑，但从长期来看，不利于广播电视打破地方条块分割，不利于实现媒体的公共功能，也有碍文化的大发展、大繁荣。

去行政化首先要解决广播电视台的主体性问题。广播电视台应作为独立的法人主体，而不是政府机构或政府机构的附庸。广播电视台的法人化和独立化不意味着商业化，但在主体关系上不再直接对行政机构负责，不承担行政或政府职能，依照其设立目的和目标独立运营，实现其公益性的功能定位。在这一点上，国外所实行的公共广播体制值得借鉴［5］。广播电视台实现去行政化的目标及其新闻功能和观点交流平台作用，就能够提升节目的影响力和对公众的吸引力，不仅有利于实现文化大发展大繁荣的政策目标，而且有利于公共舆论作用的发挥，有利于公共空间和公共舆论的形成。

目前，我国地方广播电视体制改革实现了广播电视的“局台分离”。局台分离改革解决了地方广电管理机构与广播电视台的关系，实现了管理者与经营者的分离，但媒体相对独立和公共功能发挥等学理共识没有成为改革目标，也无从实现。

去行政化及放松媒体管制还涉及“制播分离”的问题。制播分离长期以来被作为激发媒体活力的改革措施，制播分离有利于发挥独立的节目制作人的作用，为市场机制作用的发挥提供了空间。但目前的制播分离最多只能算是局部的、不彻底的、非关键的改革措施。其能否实现目标完全取决于播出方即电视台的态度。制播分离有利于促成制作方的竞争，增加播出方的选择。但广播电视台作为节目需求者，是制作方的生命线所在，对市场拥有近乎绝对的支配地位，并不是最佳运行机制。

三、广播电视频道专业化

中国广播电视体制改革的方向一方面在于去行政化，另一方面在于广播电视台或频道的功能区分化。所谓频道功能区分化也就是电视频道专业化，即广播电视台以频道为单位进行内容定位的划分，使其节目内容和频道风格能较集中地满足某些特定领域受众的需求［6］。频道功能区分化是我国广播电视体制改革的重要目标和方向。在公益、政治、娱乐、生活等节目彼此混合在一起的情况下，为维持广播电视台基本的公益性定位，要压缩具有成长需求的娱乐节目的空间，这不利于娱乐节目的发展。而娱乐节目也与广播电视台的公益性不完全吻合，对其公益性的基本定位造成冲击。因此，以节目内容为标准实现不同功能的电视台或节目频道彼此相对独立，既有利于保持统一的频道风格和功能定位，也为彼此的发展留有充足的空间。娱乐节目以商业目的为追求，独立于公益性的电视台或电视频道，保有自己独立的发展定位和发展空间。如此，也就不存在限娱令所追求的协调新闻道德类节目与娱乐类节目彼此关系的问题，通过限娱令维持广播电台公益性也就不那么迫切。

然而，我国的广播电视管制政策与频道专业化可能存在矛盾。我国广电总局当前的政策是，不允许按频道频率分类搞宣传经营两分开，不允许搞频道频率公司化、企业化经营。这就意味着娱乐频道也不能按照商业化的模式运行，而是要以公益性为中心。在政策导向未变的情况下，娱乐频道功能区分化和独立化智能在有限的范围内发挥作用。

广播电视台的功能区分化与频道综合化是两个不同的方向。频道专业化应是我国广播电视频道改革的目标。但目前我国的广播电视频道布局是综合频道与专业频道并存。然而，大杂烩的综合频道与频道专业化是相悖的，是频道专业化改革不彻底的表现。应进一步改革综合频道为新闻时事综合频道，并与娱乐节目频道并存。新闻频道与娱乐频道的相对区分，形成合理的频道布局，有利于解决广播电视节目过度娱乐化的问题。因此，限娱令与我国广播电视频道布局及频道专业化也有直接的关系，是我国目前不合理的频道布局以及功能区分化改革不彻底所导致的结果。只有解决频道布局的问题，才能更好地解决泛娱乐化的问题。

四、结论

广播电视节目管制的合理性问题的解决应结合我国广播电视管理体制改革的问题进行。一方面，在我国目前的混合广播电视管理体制下，限娱令管制有其合理性；另一方面，从广播电视体制改革的角度也要看到限娱令的有限性，它无法从根本上解决广播电视节目管制的合理限度问题。其根本解决之道在于媒体去行政化，在局台分离和制播分离的基础上进一步改革，推进娱乐节目市场化，实现娱乐性内容与公益节目的相对分离。这对于释放媒体活力，促进文化大发展大繁荣也有至关重要的意义。

［1］赵月枝.公众利益、民主与欧美广播电视的市场化［J］.新闻与传播研究，1998，（2）.

［2］戴姝英.美国电视分级制研究（1996-2006）［D］.长春：东北师范大学，2010.

［3］杨状振.“限娱令”“禁广令”的政策指向及其影响［J］.声屏世界，2012，（1）.

［4］池建宇.电视频道的节目差别策略研究［D］.北京：北京师范大学，2008.

［5］国家广电总局发展研究中心课题组.发达国家广播电视管理体制和管理手段研究［M］.北京：中国传媒大学出版社，2007：7.

［6］赵斌.对电视频道专业化的理性思考［J］.当代电视，2010，（12）.