依法治党的基本问题与实现要素

徐信贵

(中共重庆市委党校法学教研部,重庆 400041)

一、法治：中国共产党永葆政治本色的根本力量

(一)法治是党内政治生活的经验结晶

中国共产党自1921年成立至今,既领导中国人民开创了中国特色社会主义伟大事业,亦经历了一段波澜壮阔而又艰难曲折的发展历程。在此历程中,党的领导人对法治的认识日益深化。在新中国成立初期,国民经济几乎崩溃。在短时期内实现国民经济恢复与发展的背景下,党和国家的领导人对法治建设的重视程度不够,甚至采取一系列有悖于法治精神的经济建设和社会发展措施。直至1978年,邓小平同志重拾“法制”,党和国家的建设才重回正轨。邓小平同志认为,法律制度是社会良性发展的决定性因素,“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物,也受到一些不好制度的严重影响,以致对党对国家对他本人都造成了很大的不幸”[1],因此“要制订一系列法律、法规和条例,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”[1](146)。在1980年党的十一届五中全会上通过的《关于党内政治生活的若干准则》正是“民主制度化、法律化”的集中体现。它既是对党建工作的正反两方面历史经验的总结,亦是进一步规范党内政治生活的重要举措。近年来,“法律至上”得到全党同志的普遍认同,党的十八大明确提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”。这对“法治”的认识提到了一个前所未有的高度。

(二)法治是党内政治生活有序化的现实需要

法治是人类共同的生活方式,是党领导人民治理国家的基本方略,是中国共产党永葆政治本色的根本力量。党是中国特色社会主义事业的领导核心,决定中国特色社会主义事业的方向与质量。在庆祝中国共产党成立90周年的大会上,胡锦涛同志明确指出：“办好中国的事情,关键在党”。当前,国内外形势正在发生前所未有的变化,“四大考验”、“四种危险”更突出地摆在共产党人面前,这对进一步巩固中国共产党的执政地位提出了新挑战。执政行为是一种政治管理行为,“有序性”是其追求的目标,“推进执政行为的有序化、实现有效的政治管理,既要做到决策—执行—反馈—监督的整个管理过程的连续和畅通,亦要做到管理规则的完善化、管理权威的法制化、管理责任的明确化、管理过程的程序化”[2],换言之,法治应贯穿有效政治管理的全过程,是实现执政行为有序化的依托力量。事实上,执政行为的有序化与执政党的法治能力成正比关系,执政党的法治能力是执政行为有序化的重要变量,执政党的法治能力越高,执政党的执政行为就越有序化。因此,当前,必须抓住“法治”这一“定海神针”从严治党；围绕“法治思维培育和法治能力建设”,不断提高党的执政能力、完善党的执政方式。

(三)法治是我们党“面向未来的赶考”的重要保障

“国家治理需要执政党具有高度的政治理性,法治的政党文化就是这种理性的体现。中国共产党确立了依法执政的理念,并明确‘党要在宪法和法律的框架内活动’……在民主与法治的双重背景下,党依法执政的任务依然艰巨”[3],特别是面对日益复杂的国际形势和不断变化的世情、国情、党情、民情,我们党要在“面向未来的赶考”中交出满意答卷,必须做好“法治”这门功课,充分利用好“法治”的稳定特性,以“‘不变’应万变”。法治作为治国理政的基本方式,具有超越时代的稳定性。法是关于正义的学说,是人类智慧的结晶。法律通过分配权利、惩罚罪恶、填补损失以实现社会正义。“在法治社会里,法律是治理社会的最重要手段。法律具有的稳定性、可预测性等特点,使得公民各项权利、义务关系明确而相对稳定,并能据此评价权力行使的正当性和公正性,其他手段难以比拟”[4]。法治既是一种理性的办事原则,亦是一种文明的法律精神,更是一种理想的治理状态。它具有强大的制度规范效力、行为指引效力、社会塑造效力。党当前所面临的以及将来可能遇到的各种考验和危险都需要在法治的理性原则和调整机制下予以化解。因此,在党建工作中只有尽可能地融入超时代性的法治元素,不断完善法治政党的顶层设计和具体机制,才能进一步提高执政党的软实力,从而为全面深化改革和推进中国特色社会主义事业提供永续性动力和活力。

二、党权：依法治党的重点与难点

(一)政党政治与党权

在现代社会,政党政治已成为国家政权运作的主要模式。“政党在当今各国政治生活和政治体制运作中处于中心位置,党权成为政权的核心”[5]。“党权是政党权力的简称,指政党实际上所拥有的支配力和影响力的总和”[6]。广义的党权既包括执政党的政治权力,也包括在野党或参政党的政治影响力和支配力。狭义的党权是指执政党对国家的领导权。在我国,党权主要指中国共产党对国家的政治、经济运作、社会各方面活动的领导权和管理权。中国共产党党权作为一种国家领导权不同于一般意义上的公共权力,它是一种超级公共权力。这种公共权力如果运用不当就会凌驾于法治之上,使党的建设和国家发展背离法治的轨道。

(二)党权腐败是依法治党的重点内容

权力原本是一种中立的“虚拟物件”,权力的运行是一种非生产性活动,但权力掌握者亦无法摆脱“经济人假设”的定律,其自利禀赋使得权力运行呈现非中立性的利益化倾向。权力掌握者在实现自身利益最大化的过程中,权力成为一种增益变量。当权力成为权力掌握者的交易筹码时,权力就被物化了。权力寻租对权力掌握者的增益效果,成为权力腐败的基本动因。从某种意义上说,权力腐败是一种超越时空的政治困境。党权作为现代政治制度下的一种公共权力也不例外。因为“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”[7]。近年来,党权腐败也逐渐成为我国权力腐败的“重灾区”。十八大以来(截至2014年6月5日)共有26名省部级官员落马,其中10名官员是在担任书记、常委等党委要职上被查处的,而这26名官员中的大部分都曾担任过党委要职。党权腐败现象严重损害了党的形象和威信,增加了社会的不稳定因素。因此,在当前及今后很长一段时间,党权腐败问题都将是依法治党的重点内容。这一点已在全党同志中形成了共识。党的十八届三中全会将“如何制约权力、预防腐败”列为重点议题,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“加强反腐败体制机制创新和制度保障,加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导……落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任,制定实施切实可行的责任追究制度。各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责,加强对同级党委特别是常委会成员的监督,更好发挥党内监督专门机关作用”①参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

(三)“党权高于一切”的认识误区是依法治党的难点所在

中国共产党是工人阶级的先锋队,是社会主义事业的领导核心,代表各族人民的利益。由于中国共产党在政治生活中居于主导地位,一些党员干部产生了“党权高于一切”的错误认识,有的领导干部甚至借“党”的名义,行违法乱纪之实。早在1941年,邓小平同志就在《党与抗日民主政权》一文中明确指出：“党权高于一切”误解了党的优势,是最大的蠢笨[8]。“‘党权高于一切’的理论渊源是列宁的‘以党治国’思想,体制基础是斯大林的‘党政不分、以党代政’模式,‘党权高于一切’的思想和体制在战争年代具有一定的合理性,但进入和平建设时期后严重弊端就日益显著地暴露出来了。”[9]在实践中,党权的执掌者难以有效区分自身利益与组织利益,“在一个地方党委书记被授权控制与管理一个区域的党政事务的情况下,他很难将自身的权力欲求、利益谋取与他所代表的组织利益、组织权力有效区分开来,而且常常陷入以前者冒充后者的窘境。党委书记的自身监督成为中国执政党最大的难题”[10]。由于党权对其他权力具有优势地位,党权监督常常呈现出“半开放”特性,即对党权运行的监督以内部约束为主,外部性约束相对不足。因此,依法治党关键是要解放思想,突破“党权高于一切”的认识误区,强化党权运行的制约和监督体系,让执政党的权力在阳光下运行。

三、党内法规：依法治党的形式要素

(一)依法治党的“法”内涵

清末法学家沈家本认为：“法者,天下之程式,万事之仪表。”[11]古罗马法学家赛尔苏斯认为：“法乃善良公正之术”。根据马克思主义关于法的一般理论,“法是由国家制定、认可并由国家保证实施的,反映由特定物质生活条件所决定的统治阶级(或人民)意志,以权利和义务为内容,以确认、保护和发展统治阶级(或人民)所期望的社会关系、社会秩序和社会发展目标为目的的行为规范体系”[12]。上述定义反映了人们对法内涵的不同认识。笔者认为,法是关于正义的规则的总称,“国法”与“家规”均是法的表现形式,两者仅存在层次上的差异而无本质区别。国家主体创制的法是狭义的法概念,广义上的法既包含国家法,也包含客观规律、乡规民约和组织规范。因此,依法治党中的“法”具有三层内涵,即国家宪法法律、党内法规、客观规律。党内法规是依法治党的直接依据,宪法法律和客观规律是依法治党的间接依据。宪法法律和客观规律是制定党内法规的基本依据,党内法规是宪法法律与客观规律的具体化。当前,我国所指依法治党主要是指依据党内法规来治理党,特别要按照《中国共产党章程》的要求规范全党行为。习近平同志在十八届中央纪委二次全会上指出：“严明政治纪律就要从遵守和维护党章入手……每一个共产党员特别是领导干部都要牢固树立党章意识,自觉用党章规范自己的一言一行。”[13]

(二)党内法规的合法性问题

党内法规的概念最早由毛泽东同志在1938年第六届中央委员会第六次全体会议上提出,之后历届党的领导人沿用[14]。虽然,党内法规的规制对象是党务行为,但由于中国共产党居于社会主义事业的领导核心地位,党内法规会产生“内部规则外化”的效果,即党内法规的实际效力范围不局限于党内活动,而且还包括国家事务和社会行为。“党内法规不同于其他社会规则的一个重要方面就在于它作为中国最重要的政治团体——执政党的内部规则,势必与国家正式法发生紧密关联。”[15]因此,在建设社会主义法治国家的大背景下,正确、有效协调党内法规与国家法律之间的关系至关重要。关于党与国家法律的关系,我国《宪法》第5条作了较为明确的规定,即：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《中国共产党章程》亦明确规定：“党必须在宪法与法律的范围内活动。”基于上述规定可以合理推导出：党内法规的制定工作必须遵守宪法与法律,党内法规的内容不得与宪法、法律相抵触,且党内法规应纳入合法性审查的范围,即全国人大常委会应有权撤销中国共产党制定的与宪法、法律相抵触的党内法规,“党内法规应服从国家法律,国家法律优位于党内法规。党内法规一般调整党的组织、活动与党员的权利、义务,在某些公共治理和社会管理领域,党内法规也调整国家公权力和社会公权力关系。因此,党内法规也应纳入国家统一的违宪、违法审查机制,以保障国家法制的统一”[16]。

(三)党内法规的体系化

党内法规建设是党建工作的重要内容,依法治党必须实现党内法规的体系化。自改革开放以来,党内法规的建设工作取得了重大进展,党的中央组织和地方组织制定了大量的、行之有效的党纪、党规。根据笔者对中共中央纪律检查委员会官方网站党内法规栏目的检索①检索网址http：//www.ccdi.gov.cn/flfg/cyfg/,检索时间2014年6月9日。可以发现：目前较为常用的、中央层面的党内法规共有174部。加上一大批地方党组织制定的党内法律制度,党内活动基本实现了有规可依。但是这些党内法规未实现体系化。“由于立法没有整体规划,没有顶层设计,从而党内法规存在‘碎片化’现象：许多领域缺少必要的基础主干性法规,有的领域虽有基础主干性法规,却缺少配套性法规,还有些领域的某些法规存在相互重复,甚至相互冲突的情形。”[17]因此,党内活动的制度化以及制度体系化建设是新时期党建工作的重要内容和奋斗目标。当前要加大党内法规的体系化建设力度,争取早日实现党内法规的体系化。具体而言,就要做好两方面的工作：一方面,要加强党内法规的立法规划工作,通过立法规划明确工作目标和要求,确定立法项目和内容,并切实按照立法规划开展党内法规的制定工作。随着《中央党内法规制定工作五年规划纲要》的出台,中央层面的立法规划已经确立,这在一定程度上解决上党内法规的碎片化问题。但各系统、各地区的党内法规立法规划同样重要。各地区、各系统应根据《规划纲要》的内容和精神,结合自身实际,编制本地区、本系统的党内法规立法规划。值得注意的是,《中央党内法规制定工作五年规划纲要》并不是一个“僵化”的五年规划,应根据党情、国情、世情的变化及时对立法项目进行适当调整。各地区、各系统的党内法规立法规划亦是如此。另一方面,加强党内法规的清理工作,有效实现党内法规与国家法律的协调以及党内法规之间的协调,使党内法规成为一个合乎法治逻辑的有机统一整体。当前,“必须在完善党内法规备案审查制度的基础上,进一步加大对现有法规的清理和修订工作力度,健全相关具体制度,明确不按照规定和时限对法规进行清理修订的纪律责任,增强法规清理工作的刚性约束,切实维护党内法规体系的完整、协调和统一”[18]。另外,通过党内法规的清理工作可以及时发现党内法规的“缺位”现象,为党内法规的制定工作提供参考,从而减少党内法规的制度死角和规制盲区。

四、法治能力：依法治党的实质要素

(一)法治能力是一种执政党的软实力

“法治作为人类文明的一项重要成果已内化入我们生活的方方面面,成为我们共同的生活方式。它不仅是公民社会的必要元素,亦是治国理政的基本方式。”[19]法治能力是一种看不见的、但是可感知的软实力,它是依法治党的根本性要素,是中国共产党应对国内外复杂形势的根本性力量。加强全党的法治能力建设,能够改善党的领导方式和执政方式,提高党的执政能力,更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,进一步巩固党的执政地位。从某种意义上说,依法治党工作的成败主要取决于党员干部法治能力的高低。唯有加强党员干部的法治能力建设,才能营造依法治党的良好环境,才能制定出符合“良法”要求的党内法规,才能保证党内法规的“执法必严”与“违法必究”。

(二)强化党员干部的法治能力

任何制度的核心要素都是人。依法治党的关键性要素是领导干部的法治能力。由于我国经历了两千多年的封建社会,整个社会还没有完全从封建的人治传统中摆脱出来。不少党员干部具有浓厚的“官僚主义”色彩和人治主义倾向。一些地方的党委决策实际上就是书记的“一言堂”。十八大报告关于“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的内容,既是对当前领导干部法治能力不足这一现状的回应,亦是对我国党员干部提出的新要求。当前强化领导干部的法治能力应从以下几个方面入手：

一是通过“上行下效”的方式提升党员干部的法治能力。我国党员干部众多,对党员干部的法律思维的培养需要一定的人力物力资源,有必要对法治思维培养计划进行主次区分。当前,我国正处于“领导驱动型”的政治运行体制下,塑造领导干部的法治思维并提高其法治能力是新时期党建工作的重点内容。应通过对领导干部法治思维与法治能力的提升工作以调动全党“习法、用法、倡法”的积极性和行为惯性。

二是实施党员干部的法治准入机制。党员干部的法治能力建设应从“源头”抓起,通过设置党员干部的法治准入门槛来营造良好的法治氛围。一方面,在入党方面加入法治能力考察环节,可以将法治考试合格作为加入中国共产党一项前提条件；另一方面,为提高党员干部法治水平,有必要将法治水平纳入普通党员晋升干部的衡量标准之一,让具有法治能力的党员率先进入干部行列,通过这些领导干部的示范作用以培育普通党员的法治思维,从而提高全体党员法治能力。

三是加强对党员干部的法治考核。“法治能力建设重在实践,法治能力建设要避免‘重宣传,轻实践’的现象,并超越法律知识的‘学而不用’难题。”[20]因此,应加强对党员干部活动的合法性监督,对违法违纪,法治观念淡薄,法治能力较差的党员干部实施“零容忍”或“一票否决”,解除其党内领导职务或清除出党员队伍,从而提高党员队伍的整体法治水平。

(三)以法律顾问制度带动党委决策的法治水平

党委决策的合法化是我国宪法和党内法规的基本要求,党委活动必须符合法律规定,“凡属重大改革都要于法有据”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“普遍建立法律顾问制度”,这既是对各地行之有效的政府法律顾问制度的一种肯定,更是对各级党委的一项新的要求。中国共产党作为执政党,政策的制定不仅是党的执政手段,更与人民群众的利益密切相关,其正确与否直接关系党在人民群众中的公信力如何。随着社会的快速发展,地方各级党委面对的社会环境越来越复杂,不同群体之间的利益纠纷越来越多,党委决策的科学化、民主法、法治化面临更大的挑战。从当前各级党委机构的配置上看,大部分地方党组织并没有设置专门的法律顾问机构。使得有些党委决策出现合法性瑕疵,甚至导致社会矛盾激化。建立党委决策的法律顾问制度,可以实现对党委决策的合法性进行充分评估,从而避免或降低党委决策的法律风险。就党内法律顾问制度建设而言,应着力做好以下几个方面的工作：首先,通过党内立法确立党内法律顾问制度,明确党内法律顾问的性质和地位以及在党委决策中的作用；其次,明确法律顾问发挥作用的程序和方式；再次,说明党内法律顾问的任职条件和遴选程序；最后,明确法律顾问在党内决策中具体职责和解职条件。总之,应通过党内活动法治化,促进党内法律顾问制度的常态化,最终实现党委决策的合法化、理性化。

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