民间资本参与养老服务体系建设：典型经验与未来方向

郭 林,赵见伟

(1.中国人民大学中国社会保障研究中心,北京 100872；2.燕京理工学院会计学院,河北 廊坊 065201)

经过三十多年的改革开放,中国养老保障资金制度的发展已经取得了很大进展。目前,在不忽视资金制度优化的同时,如何通过健全养老服务体系来增强养老资源的可及性为政府民生政策之重点所在[1]。近年来,《老年人权益保障法》、《中国老龄事业发展“十二五”规划》、《社会养老服务体系建设规划(2011～2015年)》以及《关于加快发展养老服务业的若干意见》等政策文件对民间资本[2]参与养老服务体系建设进行了积极规定[3]。这为我国民间资本参与养老服务体系建设提供了有力的政策支撑。中国民间资本参与养老服务体系建设的现状如何,有哪些典型经验,进一步的发展方向是什么,本文拟结合对S和Y两省的调研资料,对上述问题展开论述。

一、民间资本参与养老服务体系建设的现状

S省于1986年进入人口老龄化社会,比全国早13年。截至2012年底,全省60周岁以上老年人口1424.7万,占总人口数的18.89%,80周岁以上高龄老年人207.5万,占全省老年人口的14.6%。目前,全省老年人群体呈现基数大、增速快、寿龄高和经济收入低的特点。Y省于1998年进入人口老龄化社会,其60岁以上老年人口数到2015年和2020年将分别达到1500万和1700万。Y省的人口老龄化呈现出未富先老、规模大、增长速度快、高龄化趋势明显、空巢老人多(空巢率约48%)、失能老人多(100多万)、农村留守老人多等突出特点,对养老服务的需求旺盛。

S省“十二五”老龄事业发展规划提出,要将社会投资兴办的养老机构床位数占养老床位总数的比例增加到50%以上。截至2012年底,全省共有各类养老机构2286家,床位35.2万张,其中公办1457家、床位26.8万张,民办849家、床位8.4万张。社会投资兴办的养老机构床位数占床位总数的23.86%,远低于50%的规划指标。

在一国或一地区,老年人群体往往是医疗服务最大的目标群体。当前,S省医疗机构已经呈现出投资主体多元化、办医形式多样化的发展态势,逐步形成了以公立医院为主导、私立医疗机构、股份制医疗机构等多种所有制形式并存的格局。2012年底,全省共有非公立医疗机构9191家,床位60069张；非公立医疗机构数量占医疗机构总数的30.9%,床位数占医疗机构总床位数的18%。上述指标值超过全国平均水平。

截至2013年6月,S省有护理院46所,床位5698张(占全省床位数的1.71%)。其中,民办37所,床位4863张,分别占护理院总数的80.4%和护理院床位总数的85.3%。上述指标值均处于全国前列。非公立护理院等医疗机构的发展,可为失能、半失能老年人患者提供各种医疗保健服务,其人性化的服务理念、良好的服务态度和服务质量以及精细化的管理机制对加强公立医疗机构管理起到了积极的引导和推动作用。

截至2013年6月,Y省各类养老机构(包括敬老院、光荣院、老年公寓等)3600多个,总床位28万张,每千名老人拥有养老床位23.4张。其中农村敬老院3200多家,公办老年公寓11家,民办老年公寓480多家(床位5万多张),其服务内容主要有农村“五保”供养、荣军服务、老年人护理照料、临终关怀等。城镇养老服务机构入住率平均70%之上。已经投入使用的城乡社区居家养老服务中心700多个,享受养老服务补贴的老人有9万多人。社区养老服务组织5000多个,老年协会1.7万个。信息化居家养老服务平台10个。截至2012年底,城市社区居家养老覆盖率为10%,农村社区居家养老服务覆盖率为3%,全省养老服务从业人员数为3万。

在Y省,民间资本参与社会养老服务体系建设的方式主要包括公建民营、民办公助、民建民营三种。其中第一种约占2%,第二种约占90%,第三种约占8%。参与内容包括机构养老服务、社区居家养老服务、信息化养老服务、老年产品研发生产等几乎所有的养老服务方面。城镇90%以上的机构养老床位和约50%的城区居家养老服务站点由民间资本投资运营。

Y省L市老年人口约95万,占总人口的14%。目前,L市共有社会办养老服务机构64个,在建机构33个,建成后床位数将达到1.7万余张,已经建成城市社区日间照料中心23个,农村老年人互助幸福院25个。L市居家养老服务网已覆盖老人13万人,覆盖率13.6%,签约服务商120余家,累计接听电话大约19.3万次。

由上述可知,S省和Y省民间资本参与养老服务体系的建设已经取得了一定成绩,且两省进入人口老龄化社会的时间均早于全国平均水平(1999年),特别是前者老龄化的时间比全国早了10多年,其民间资本参与养老服务体系建设的步伐走在了全国前列或至少不落后于全国平均水平。因此,以上述两省作为考察对象,可总结有益经验,为其他地区提供借鉴。

二、民间资本参与养老服务体系建设的典型经验

(一)基础：法制建设

2009年,S省委省政府制定的《关于加快我省老龄事业发展的意见》明确提出,要积极支持社会力量兴办养老服务机构,各地可采取土地划拨、规费减免、贷款贴息、床位建设补贴、以奖代补、购买服务等方式,吸引和鼓励社会资本投资兴办福利性、非营利性的老年公寓、老年康复中心、托老所、老年护理院等养老服务设施；2011年制定发布的《省政府关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》明确要求,落实各项优惠和扶持政策,大力支持社会力量兴办养老机构,对社会投资兴办的护理型养老服务机构予以重点支持。

2011年,省委、省政府把构建社会养老服务体系列入实施“民生幸福工程”的重要内容,以省政府文件的形式下发了《关于加快构建社会养老服务体系的实施意见》,提出要大力支持社会力量兴办养老机构,对社会投资兴办的护理型养老服务机构予以重点扶持。鼓励将基础条件较好的闲置厂房、学校空置房、私人住宅等改建为护理院和托老所等养老机构。

S省S市于2011年3月出台了《民办养老机构管理办法》,鼓励公民、法人或其他组织依法举办民办养老机构,并对民办养老机构的服务和管理作了专门规定,要求各地对民办养老机构给予相关政策扶持,从政府补贴、资助保险、土地、税收、公用事业收费、人才培养、待遇就业等方面作了原则规定。W市出台了《市区社会办养老机构补助办法》等政策,建立每张床位最高5000元的一次性建设补贴和每月每张床位60～100元的运营补贴机制,明确了公益性项目可划拨用地等十多项优惠政策。N市出台了《市政府关于加快推进我市社会养老服务体系建设的意见》,鼓励民办养老机构发展,加大扶持力度,落实相关政策,通过共建民营、民建公助等形式,扶持多种类型的民办养老服务机构建设。

2001年来,S省为鼓励、引导社会资本参与医疗卫生事业发展,先后出台了一系列的文件及政策,大力推动了非公立医疗机构发展。如：2001年,卫生厅下发《关于加快发展个体私营医疗机构的意见》,全省民办医疗机构进入快速发展阶段；2006年8月,省政府办公厅转发了由省卫生厅、发改委、财政厅等10个部门联合制定的《关于加快发展民办医疗机构的若干建议》；2010年11月,国务院办公厅转发了发改委等5部门《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》(国办发[2010]58号)。为贯彻58号文件精神,2011年4月省政府办公厅转发了由省发展改革委、卫生厅、财政厅等6部门联合制定的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的实施意见》。

2011年2月,Y省政府出台《关于创新投融资机制鼓励引导社会投资的意见》,对鼓励引导社会资本投资养老和福利领域作了规定；2011年11月,省政府又出台《关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》,明确了对非营利性养老服务机构的优惠政策和保障措施,涉及到税费、土地、用水、用电、用暖、补贴原则等。截至2013年,18个省辖地市中已经有15个市政府出台了相关配套政策文件,明确了对民办养老机构的补贴和优惠政策。省民政厅下发了《关于鼓励民间资本进入养老服务领域的意见》,制定了《养老服务机构服务质量规范》和《养老服务机构星级评定标准》两个省级地方标准,以规范养老服务机构的服务质量和提高服务标准；下发了《Y省社会办养老服务机构管理暂行办法》,明确规范了民间资本进入养老服务领域的准入条件和审批程序。

(二)核心：机制构建

1.统一规划布局。一是在编制城市总体规划、县城总体规划、乡镇总体规划时将养老设施纳入城乡规划,制定区域建设发展目标、措施和保障机制,确保养老设施数量、布局、档次与城市建设规模、人口和社会发展水平相适应。二是在控制性详细规划编制过程中,严格落实城市总体规划确定的养老设施发展规划,进一步深化完善养老设施布局,严格落实新建小区配套用房验收,特别是将社区养老设施用房纳入规划编制和统一验收范围。三是对养老机构分布明确发展指标。如,Y省L市提出,到“十二五”末,市、县(市、区)要分别建成政府主办的示范性养老机构,引导社会力量加大对养老服务项目投入,在100%的城镇社区建成日间照料中心,在60%的农村行政村建成幸福院,满足老人日间活动和托老服务需求,实现居家养老服务全覆盖。

2.树立民间资本参与养老服务体系建设的宏观思维。其一,注重养老与城乡建设相结合,将养老机构发展纳入新区建设和新型城镇化建设中,在城中村改造时优先保障养老服务设施用地,将交通区位明显、周边配套齐全、生活设施便利、功能完善区域的部分用地调整为社会福利用地,用于养老设施建设；其二,养老与公立医院改革相结合,充分挖掘现有的存量土地,利用社会闲置资源,结合医院的改建、扩建和倍增计划,整合企业改制医院,有计划有步骤地推进医院办理养老设施的模式,促进医院和养老的结合与资源共享,逐步健全和完善养老体系建设。目前,Y省L市采取养老机构和医院合办合营、融合发展的养老机构有10家,占地258.3亩,设置床位1150余张。

3.保障土地供应。对养老服务设施用地重点保障,优先纳入年度土地供应计划,优先安排供地时序。如,Y省L市2012～2013年度计划安排养老机构用地49宗共126.38公顷,其中使用存量用地54.34公顷,使用新增建设用地72.04公顷,以确保养老服务机构的发展空间。Y省不少地方充分整合现有的各类社区服务资源,采取提供低偿或无偿社区服务场所等措施,引进民间资本和专业社工组织建设了一批社区养老服务中心、老年日间照料中心,广泛开展日间照料,短期托养、康复护理、精神慰藉、送餐代购、咨询指导、法律维权、安全巡视等社区养老服务。

4.对民办医疗机构给予有力政策支持。以S省为例,在拓展民间资本投资办医空间方面,一是放宽了民办医疗机构的设置和准入；二是鼓励投资兴办各种类型的医疗机构,尤其是护理、康复等机构；三是鼓励和支持民间资本参与公立医疗机构的改制、重组、改造和合作建设。在完善发展民办医疗机构的政策措施方面,明确了以下相关政策：一是民办医疗机构可以自主选择办医性质。民间资本与公立医疗机构合作建设也可获得适当回报；二是鼓励民办医疗机构提供护理和康复等特色服务；三是加大对民办医疗机构的金融和税收支持；四是完善民办医疗机构用人政策,支持公立医疗机构卫生技术人员到民办医疗机构工作；五是发挥民办医疗机构在医疗保障中的作用；六是鼓励民办医疗机构参与发展社区卫生服务；七是保障民办医疗机构的合法权益。S省关于民办医疗服务机构政策最为突出的创新之处为,允许民办非营利性医疗机构获取适当回报。

S省对民办医疗服务机构给予了诸多政策优惠：一是鼓励社会资本参与公立医院改制；二是在医疗服务要素准入上一视同仁,并在医用设备准入上给予优先；三是落实非公立医疗机构价格、税收和医保定点政策,社会资本举办的医疗机构用电、用水、用气和用热等公用支出标准与公立医疗机构同价,不得将投资主体性质作为医疗机构申请成为医保定点机构的审核条件；四是优化非公立医疗机构用人环境,鼓励医务人员在公立和非公立医疗机构间合理流动,开展医师多地点执业试点工作；五是改善非公立医疗机构外部学术环境,在科研课题招标及成果鉴定验收、临床重点学科建设等方面享有与公立医疗机构同等待遇,各医学类行业协会、学术组织和医疗机构评审委员会要平等吸纳非公立医疗机构参加；六是完善非公立医疗机构的土地政策和贷款政策,对社会资本举办群众服务需求较大,营利能力较弱的康复、护理、临终关怀等专业非营利性医疗机构,可通过划拨方式取得国有建设用地使用权；七是完善非公立医疗机构经营性质变更和退出的相关政策；八是引导非公立医疗机构执业规范、守法经营；九是切实维护非公立医疗机构的合法权益。

5.注重金融机构在民间资本参与养老服务体系建设中的作用发挥。中国人民银行S省N市分行遵循国务院办公厅《社会养老服务体系建设规划(2011～2015)》(国办发[2011]60号)精神,鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下,创新金融产品和服务方式,改进和完善对社会养老服务产业的金融服务,增加对养老服务企业及其建设项目的信贷投入；根据《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发[2010]13号)和《S省人民政府关于鼓励和引导民间投资健康发展的实施意见》的规定,引导金融机构多层次、多渠道加强对民营企业和民间资本投资的支持,2010、2011年全省的社会融资总量分别达到1.31亿元和1亿元。

6.开展养老金融。第一,试点“以房养老”。N市下发了《老龄事业发展的第十二个五年规划》,鼓励商业保险企业、商业银行或住房公积金部门建立公益性中介机构,开展“以房养老”(住房反向抵押,即贷款人将自己的产权房抵押给金融机构,以定期取得一定数额养老金或接受老年公寓服务的一种养老方式)试点业务。第二,支持社会养老机构的建设。国家开发银行S省分行重点推进了C市颐养园老年公寓、N市老年服务中心等社会养老建设重点项目。中国银行S省分行支持了L市养老福利院项目。此外,该行与N市疗养院的合作亦在开展中。第三,加强信贷政策引导,使得金融机构科学制定信贷投向政策,优化信贷结构,加强对社会养老服务的金融支持。上海银行N市分行信贷政策提出在支持传统优势业务的同时,要积极培育特色业务,推进财富管理和养老金融配套业务；制定面向养老金融客户的产品,不定期面向具有较低风险承受能力、追求稳健收益的持离退休证的养老客户发行养老无忧型理财产品等；以举办养老理财沙龙、理财讲座等形式为广大养老客户提供养老理财资产配置和咨询等服务。中国银行与S省部分养老保险中心、医疗中心开展了存款、结算、社保卡等业务合作,积极支持S省社会养老服务产业发展。

7.开展养老服务“示范单位”、“爱心护理工程”创建活动,树立民间资本运营养老服务行业机构标杆。近年来,Y省评选出了146个养老服务机构示范单位,用福彩公益金采取“以奖代补”的形式给予资助。2008年以来,共资助民办机构120多家,资助金额800多万元。

在人力资源建设方面,免费培训护理员,提高民办养老机构的服务水平。如Y省民政厅下发了《关于进一步加强养老服务培训工作的通知》,成立了Y省养老服务执业技能培训学校,并确定ZZ大学护理学院、Z市第九人民医院、HN大学护理学院、Z市家政协会执业培训学校等为全省养老护理员的培训基地。举办全省民办养老机构养老护理员和管理人员技能大赛,表彰优秀养老院长、优秀养老护理员、优秀养老机构等,借以宣扬和提高民办养老机构和从业人员的社会地位。

(三)保障：资金投入

1.加强直接财政投入。据统计,S省在“十二五”的前三年,各级政府共投入8.9亿专项资金(其中,2011年、2012年、2013年分别是1.5亿、2.58亿、4.86亿),年均增长79.8%,用以扶持民办养老服务机构的建设。具体为以下三个支持：

(1)支持民办养老机构建设。2010年,S省财政厅等部门出台了《关于印发2010～2012年S省养老服务机构建设实施方案的通知》,在支持公办养老机构建设的同时,积极扶持民办养老机构的建设,省财政对达标的民办养老机构给予一次性补助,省北、省中和省南地区补助标准分别为每张床位3000、2500和2000元,最高可补助30万元。2012年8月,财政厅等部门制发了《关于鼓励兴办护理型养老服务机构的通知》,对养老机构的支持转为以护理型养老机构为重点,对达到省级示范性标准的民办护理型养老服务机构,省财政择优给予扶持,资助标准为每张床位省北地区5000元、省中地区4000元和省南地区3000元。

(2)支持民办社区居家养老服务中心的建设。2012年4月,S省出台了《社区居家养老服务中心(站)》省级“以奖代补”转型资金补偿办法,对民办省级示范性社区居家养老服务中心给予公办机构同样标准的补助,补助标准为经济薄弱地区每家15万,其他地区每家10万,对达标的民办农村“老年关爱之家”给予一次性补助,补助标准为每张床位省北3000元、省中2500元、省南2000元。

(3)支持民办养老机构护理院培训。2012年8月,S省财政厅等部门制定了《养老护理服务员培训实施方案(2012～2015年)》,对包括民办养老机构在内的养老机构护理人员给予免费培训,省财政承担中、高级养老护理员的培训经费,并对各地承担的初级护理员培训经费给予补助,省北、省中和省南补助标准分别为每人1200元、1100元和1000元。Y省连续数年由民政厅出资委托培训基地对全省所有民办养老机构在职的护理人员和管理人员进行免费培训。Y省L市人力资源和社会保障部门将养老护理员纳入免费职业技能培训范围,对护理院分批次组织培训后统一考试颁证,逐步建立完善养老服务人员从业资格培训制度。2013年,L市将民办养老机构服务人员纳入政府公益性岗位政策扶持范围,安排公益性岗位约100个。

S省各地尝试通过政府购买养老服务等机制,支持民办养老服务机构发展。如S市出台了支持政策,规定对新建和改(扩)建的具有介助和介护性质的民办养老机构,给予每张床位0.25～1万元的建设补贴；对取得ISO质量体系认证的再给予5万元的一次性奖励；对民办居家养老服务中心按建筑面积分别给予20～60万元的一次性建设补贴,根据托养人数每年给予2～10万元的运营补贴等。

2.落实养老服务有关的税收优惠①养老服务有关的税收优惠政策：1.养老院提供的育养服务免征营业税(《营业税暂行条例》＜国务院令第540号＞)；2.2014年9月30日前,对家政服务企业由员工制家政服务员提供的家政服务取得的收入免征营业税(《财政部、国家税务总局关于员工制家政服务免征营业税的通知》＜财税[2011]51号＞)；3.对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的非营利性老年服务机构取得的收入符合条件的,免征企业所得税(《企业所得税法》＜主席令第六十三号＞)；4.老年服务机构自用的房产、土地免征房产税、城镇土地使用税(《财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》＜财税[2000]97号＞)；5.养老院占用耕地免征耕地占用税。(《耕地占用税暂行条例》＜国务院令第511号＞)；6.对个人通过非营利性社会团体和政府部门向非营利性的老年服务机构的捐赠,在个人所得税前准予全额扣除。(《财政部、国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》＜财税[2000]97号＞)7.对企事业单位、社会团体通过非营利性的社会团体和政府部门向非营利性的老年服务机构的捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除(《企业所得税法》＜主席令第63号＞)。。S省简化减免税办流程,减轻纳税人的负担。将养老服务的相关税收优惠界定为备案类减免税,符合条件的纳税人仅需要到税务主管机关办理备案手续,无需层层审批,即可享受到税收优惠政策。随着养老服务机构发展,其种类不再仅仅限于养老院。为了积极引导、鼓励社会力量参与养老服务事业,S省各级地税部门深入调研,进一步明确并向社会公布了符合享受优惠政策的养老服务机构的相关条件；加强政策宣传,营造良好的政策环境。各地税部门通过印制政策汇编、网站政策解读、制作电视专题片、纳税服务热线以及举办纳税人学校等方式,大力宣传养老服务税收优惠政策,确保纳税人及时知晓。

S省落实养老服务有关的税收优惠情况如下：2012年,全省享受减免的养老机构共2000余户,减免地方税收5.67亿元；对2013年全省征管系统中有缴税记录的39家养老机构的调研显示,其营业税应税收入主要为对外房屋租金、饮食业、停车费等收入,不属于按规定享受减免税的收入范围,符合条件的养老服务收入均已经享受税收减免。

对民办养老服务机构采购设施设备给予支持。从2008年开始,Y省向采购空调、洗衣机、护理床、老年洗浴设备、电视等规模较大、运营规范的民办养老机构给予支持。Y省L市政府明确规定：对非营利性养老服务实行税费减免优惠,免征企业所得税、营业税、养老服务机构自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税、水利建设专项费、排污费等。市发改委印发了《关于进一步明确养老机构有关价格及收费标准的通知》,对养老服务机构用水、电、气、暖享受与居民同价,有线电视和电信运营部门免征一次性接入费。

三、民间资本参与养老服务体系建设的未来方向

综上所述,民间资本参与养老服务体系建设的经验为加强法制建设、构建合理机制、保障资金投入,这可为民间资本参与养老服务体系建设的宏观政策设计与地方具体实践提供一定借鉴。在今后的发展中,合理选择政府引导民间资本参与养老服务体系建设的目标至关重要。

一般来讲,政府引导民间资本参与养老服务体系建设的目标主要有两个：一是依靠市场力量向老年人提供质优且能负担得起的养老服务；二是利用养老服务业的活跃为经济增长提供新的引擎。前者为社会目标,而后者是经济目标。尽管社会目标的达成需要一定的经济基础,但国内外的社会保障制度实践告诉我们,过于重视经济目标,往往会损害社会目标的实现,从而导致诸多社会问题；过度聚焦社会目标,很可能会损害社会保障制度自身以及整个经济的运行效率。也就是说,建立健全社会保障制度应将上述两个目标摆在同等重要的位置。这意味着我们既不能经由过于慷慨的引导机制推动民营资本提供价格过于低廉的养老服务；更不能为了经济增长,而忽视民众的收入和消费水平,依靠引导性较差的机制或因监管不力使得民营资本提供过度奢侈的养老服务,从而导致很多老年人无法享受到应有的养老服务。

同时,应该看到,我国当前的社会经济形势是：经济增长模式正在由政府主导投资向更加重视消费拉动转变；公平正义已然成为社会共识；我国的养老服务制度尚不能给老年人提供充足有效的养老服务。在这种背景下,上述第一个目标应格外加以重视[1]。以合理目标为未来方向,通过有效的法制建设、机制构建和资金投入,可为民间资本参与养老服务体系建设走向良性轨道提供有力支撑。

参考文献：

[1]郭林.民营资本参与养老服务体系建设：研究现状与未来方向[J].华中师范大学学报：人文社会科学版,2014,(2).

[2]王丽娅.关于民间资本投资基础设施领域的研究[D].厦门：厦门大学博士学位论文,2003.

[3]郭林.中国民间资本参与养老服务体系建设的变迁与评析[J].学术论坛,2014,(4).