法治维度下基层维稳机制理性建构的路径探析

摘 要：法治是实现基层维稳运行机制理性建构的制度保障。法律至上、良法之治、人权保障、公正司法等法治维度下的基层维稳机制应成为其理性运行的内在制度逻辑。从理性建构基层维稳机制的基础看，法治有利于提升基层政府的维稳能力；从理性建构基层维稳机制的条件看，法治有利于有效引导公众的维权行为；从理性建构基层维稳机制的保障看，法治有利于有效约束基层政府的维稳权力。

关 键 词：法治维度；基层维稳机制；理性建构

中图分类号：D631.43 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）02-0021-06

收稿日期：2013-10-15

作者简介：陈发桂（1972—），男，广西灌阳人，中共广西区委党校副教授，研究方向为基层社会稳定。

基金项目：本文系2011年度广西哲学社会科学规划课题“广西基层维稳运行机制的理性化建构问题研究”的阶段性成果，项目编号：11FSH016；2013年中共广西区委党校校级课题“基层维稳机制有序运行的法治支持体系研究”的阶段性成果。

一、法治维度下基层维稳机制理性建构的话语内涵

法治是基层维稳机制理性化运行的前提和保障。在基层社会治理过程中，要用法治来约束所有维稳参与主体的行为。一方面，要使基层政府的维稳行动不超越法律底线，使其具有程序的合法性、行动的可预期性、风险的可控性和结果的可接受性；另一方面，要使民众的维权行为遵循法治的要件，使其诉求具有合理性、正当性、可救济性和可回应性。因此，在理论和实践上，只有创新基层维稳运行机制，走法治化道路，才能实现基层维稳机制理性化运行的最终目的。由此，“法律至上、良法之治、人权保障、公正司法等法治维度应当成为法治维稳过程中的基本话语内涵。”[1]法治维度下的基层维稳运行机制不仅是实现中国社会有序运行的基本前提，同样也是实现中国基层维稳机制理性化建构的必然选择。

（一）法律至上维度下的基层维稳

法律之上没有权威，这是法治的首要内容，即法律应是社会治理的最高准则，任何个人和组织都不享有法律之外的特权。英国学者戴西认为，“法律至上”是法治的主要特征。[2]在基层维稳过程中，法律至上实际上是要实现基层社会的规则治理，“没有规矩，不成方圆”非常形象地说出了其中的道理，即将明确的规则作为 “规矩”来规范基层政府的维稳行动和公众的维权行为。如2013年4月12日广受社会关注的湖南“唐慧案” 。“我还要上诉。”这是“上访妈妈”唐慧诉永州市劳教委案被一审驳回，走出法庭之后对媒体所表露出的下一步如何寻求法律救济的真实打算。尽管唐慧的维权方式在社会上存在广泛争议，但通过她后来一直采取的诉讼行为可以说明，作为一位母亲，今天的唐慧无论对女儿的不幸经历多么痛心疾首，对自己受到的劳教处分多么不服，至少表明她已经放弃采取有违法治精神的过激维权行为，理性地选择依法诉讼的方式表达自己的诉求。如果当初基层政府在维稳过程中能够避免三番五次地对唐慧的上访采取拘留等非理性的措施，而唐慧如果之前能选择理性的维权行为与合法的救济渠道，也就不会出现在其上访过程中那么多超越法律规则底线的非理性行为。需要指出的是，规则治理对实现基层维稳的理性建构具有不可替代的作用。在法治社会，正当的法律无条件地被整个社会严格遵守，既反映了公众的期望，符合公众的利益，也体现了社会善治的共同理想和信念，理应受到全社会的尊重和遵从。因此，法律至上的实质就是以人民的意志来维护社会稳定。

（二）良法之治维度下的基层维稳

良法，即所制定的法律要遵循正义、道德、公平、正当程序、个人权利和尊严的理念，并且在现实的政治和法律制度中加以贯彻。[3]良法应当以完备而科学的法律体系来体现，它是建设法治社会、实现社会有效治理的前提，中外法学家对此都有过深刻的阐述。英国法学家威廉·韦德从法治的核心是依法行政的角度论述了法治的基本含义。第一层含义是，任何事情都必须依法而行；第二层含义是，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。[4]（p611）我国学者共识性的观点认为，法治原则或要素的首要内容就是社会应主要根由法律来治理，法律在全部社会规范体系中居主导地位；法律体系的完备。[5]（p341-347）在基层维稳过程中，尽管也存在是否“遵守法律，即使恶法亦然”的争论，[6]（p147）但其主要强调的是法律的权威性及其普遍适用性对于法律实施的意义，并没有否定良法在基层维稳中的重要性。因为法治是依法治理，所以，只有良法才能最大限度地得到社会公众的认同，才能最大限度地发挥法治在基层维稳中的效力。良法在基层维稳中的功效应具备以下要素：一是只有制定完备的立法规范，才能有效指导基层政府的维稳行动和公众的维权行为。即规范基层政府与社会公众的法律应当是类别齐全、规范系统、大体涵盖基层社会治理的主要方面，且各项制度相互之间保持大体协调的制度体系；[7]（p25）二是法律应当有效规范基层政府的维稳行动和公众的维权行为，并在制定过程中充分反映大多数社会成员的意愿，进而符合基层社会治理的现实需要，符合基层社会治理需要达至的一般公平、正义的结果；三是与基层维稳有关的法律应当保持内在的一致性，立法者应当通过不断修改、补充等方法来使法律符合社会的需求与时代的发展。[8]

（三）人权保障维度下的基层维稳

根据1959年在印度新德里召开的国际法学家会议通过的《德里宣言》，根据全面正义的法治精神，立法机关制定法律的目的就在于创造和维持使个人尊严、个人发展得到维护的各种条件，不但要承认公民的民事权利和政治权利，而且还需要建立为充分发展其个性所必须的社会、经济、教育和文化条件。具体地说，符合良法标准的法律，必须建立在尊重和保障人权的基础之上。[9]（p623）人权一般指人在社会、国家中的地位。在马克思主义看来，人的本质 “在其现实性上”是“一切社会关系的总和”，[10]（p18）其中包括经济关系、政治关系、文化关系及其他社会关系，因此，人权是人在一切社会关系和社会领域中地位和权利的“总和”，其中包括社会权利、经济权利、文化权利、政治权利以及人身权利。在此意义上，人权实质上就是人的主体地位象征，而法治只有建立在充分尊重和保障个人人权的基础上，才能肯定人在法律上的主体地位，法律的存在才具有合目的性。在基层维稳过程中，表达利益诉求的社会公众，其行为是否违法和是否应当承担法律责任，应当通过正当的法律程序予以认定和执行，而不是由承担维稳责任的基层政府来认定和执行。由于人权作为人最基本的权利集合，体现了社会公众的根本利益，因而遭受人权侵害的社会公众必然进行激烈的“反弹”，从而使各种影响基层社会稳定的极端化社会事件数量不断攀升。尽管极端化的社会事件的发生与基层政府侵犯公众人权之间并无绝对的必然联系，但基层政府在刚性维稳过程中如果经常采取暴力截访等侵犯公众人权的行动，即表明公众人权保障的缺失与近年来基层维稳走向暴戾化这种非理性的发展态势之间存在紧密的内在关联。我国社会主义法治的根本任务是保障公众人权，构建法治社会的终极目的是为了实现个人的福祉，因而法治也必然要以保护人权作为其重要内容，而人权的保障状况也成为在现代社会中区别法治国家和非法治国家的重要标志。[11]（p11）当然，保障人权在维护个人自由和尊严的同时，还能有效地防止政府的侵害，规范公权力，这是基层维稳中法治的应有之义。

（四）公正司法维度下的基层维稳

习近平总书记强调，要努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。这表明，在社会生活中每天发生的司法个案都是一面是否公正司法的镜子。对此，司法机关应当悉心聆听当事人的心声，客观对待他们的合法诉求，通过对司法个案的公正审理，把公正司法的理念和维稳信仰融入公众的心中，将诸多影响基层社会稳定的纠纷和冲突纳入司法渠道，以此防止司法失效导致的社会失序。 在基层维稳过程中，影响公众重大利益的征地拆迁等纠纷有多重解决机制，如协商、调解、谈判、仲裁等，但从纠纷解决的权威性和终局性来看，由独立的、中立的、享有公共权力的司法机构来解决无疑是最佳选择，而这个机构就是人民法院。由此，法治不仅意味着法律的至高无上和依靠良法治理，还应经由公正的司法活动来贯彻实施。公正的司法，不仅能够有效防止基层政府在维稳过程中的恣意妄为，同时也是对基层维稳活动参与主体有序地从事维稳与维权行为的规制。公正司法既需要体现实体上的公正，也不能忽视程序上的公正，即司法必须在法律程序内运作，必须展示出一套法定的、公开的、公正的解决基层维稳过程中各种利益冲突的程序。因为程序是看得见的正义，也是实体正义的根本保障，[12]（p66）也即“通向法庭裁判正义的道路是由多种正当的程序铺就的”。程序公正要求维稳参与主体在程序上对等，任何人不能充当自己案件的裁判者，论证和决定都应遵循一定的程序。现代法治的一些重要规则如无罪推定、疑罪从无、禁止刑讯逼供、裁判者的独立公正等，都是从程序公正中发展出来的，它们是保护基本人权、实现基层维稳机制理性化运行的基本措施。

二、法治与基层维稳机制理性建构的内在逻辑

当前，无论是基层政府还是社会民众，都已成为基层社会治理结构的主体，在复杂的利益博弈中各方之间形成了一种不断强化的态势，在此情形下，急需重新考量法治在实现基层维稳机制理性建构中的价值，以便营造法治为基层维稳的参与主体提供理性沟通、平等对话的制度空间，使依据法治规则进行的主体间的沟通与对话能够促进基层维稳机制的有序运行。可见，充分考量法治在实现基层维稳机制理性建构中的价值，是为了在法治框架下的基层政府维稳与公众维权都能以法律规则为依据，在法律法规允许的范围内，基层政府能客观地看待公众合法、合理的利益诉求表达行为，以此实现维稳参与主体间的良性互动。

（一）从理性建构基层维稳机制的基础看，法治有利于提升基层政府的维稳能力

首先，法治有利于提升基层政府理性应对民众维权的能力。基层维稳涉及政府在经济、社会生活中如何依法对公众权利、利益关系进行有效调整，以此保护和实现基于社会正义和平等的公众权利，因而只有规范公众享有的基本社会权利，才能避免因基层政府采取非法治的维稳手段压制公众的正当利益诉求，影响维稳机制的理性化运行。其次，法治有利于明确并规范基层维稳过程中多元参与主体的身份及其行动规则。明确基层维稳参与主体特别是民间组织的合法性身份，确定其应有的法律地位，明确民间组织与社会公众之间在利益诉求中的委托法律关系，界定各类民间组织在维稳中的责任、权利、义务，是基层政府进行理性维稳的一项基础性工作。而给予各类社会组织在基层维稳中的法律身份认定，更是保障基层维稳机制理性建构的基本前提。第三，法治有助于确立基层政府在维稳过程中的基本行动规则。在基层维稳过程中，基层政府扮演着多重角色，因此，基层政府必须尊重法治原则，以法律规定的程序来应对公众的利益诉求表达行为。否则，势必会加剧基层政府与公众间的矛盾和冲突，造成基层维稳机制的非理性化运行。

（二）从理性建构基层维稳机制的条件看，法治有利于有效引导公众的维权行为

社会公众既是参与基层维稳活动的主体，又是获取基层政府公共服务、接受基层政府管理的对象，这就使得社会公众在基层维稳中的角色具有双重性： 前者重在获得合法性的维稳参与地位与权利；后者重在维权中遵纪守法，有维护秩序的义务和责任，两者共同构成了公众理性维稳参与的基本要件。当前，随着我国基层社会不同利益主体间博弈手段与方式的多样化，纠纷解决机制处于不断的调整之中，导致非理性化的基层维稳运行状态不断呈现。于建嵘教授将社会“变狠”（即社会失去理性）的原因归结为利益失衡和规则失效。①这表明，在基层维稳过程中，没有法治引导的公众维权行为使公众在向基层政府表达诉求时缺乏应有的预期，导致一些纯粹属于法律范畴的利益诉求政治化，而政治化后的公众诉求往往又容易升级为影响社会稳定的政治事件。因此，公众表达利益诉求的过程能否理性，取决于是否有法治加以引导，有法治的引导才能避免公众感情用事甚至走极端。以法治作为引导公众理性维权的工具，一方面，可以有效协调和整合利益博弈相关人的冲突性主张，将问题和分歧纳入制度化的渠道；另一方面，通过法治对公众维权行为的引导，可以确定关涉社会稳定问题的利益相关人，把握各个利益相关人在诉求解决过程中的角色和制度规范，在此基础上，谋求共识与良性互动，构建理性化的基层维稳机制。

（三）从理性建构基层维稳机制的保障看，法治有利于有效约束基层政府的维稳权力

党的十八大报告强调，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。在维护社会稳定过程中，尽管有“稳定压倒一切”和“稳定是第一责任”的政治主流话语，但绝不能以此为借口而超出宪法和法律的范围，这是法治对基层维稳的基本要求。法治的本质就是对政府权力的规范和约束，对公众权利予以保护。从基层维稳机制理性建构的保障看，能否遵循法治规则是基层政府能否理性处置涉稳事件的重要保证。基层维稳所关涉的事件一般都具有复杂的利益纠葛，而如何查明事实，厘清责任，对消除公众心中的不满情绪具有重要作用。要从实体和程序上查明事实，厘清责任，基层政府必须严格依据法律规范行事，这样，作出的处理结果才能公平公正，才能最终实现案结事了的维稳目标。否则，在应对公众的利益诉求时，不是采取“严格管控”式的压制，就是采取无原则的“人民内部矛盾人民币解决”的妥协方式，最终导致的结果无非两种：一是激起公众更大的“反弹”。大量无直接利益诉求者在参与群体性事件中实施的打、砸、抢、烧的暴力行为，就是其择机“反弹”的具体表现；二是误导公众在维护合法权益时作出错误的理解和预期，同时也会使类似的诉求表达者产生效仿心理。因此，要实现基层维稳机制的理性建构，必须发挥法治在约束基层政府维稳权力中的作用，使基层维稳从传统非法治的“严格管控”型和“无原则妥协”型模式向法治维稳型模式转变。维稳模式的有效转化单靠基层政府的自觉是远远不够的，还需要法治发挥其积极有效的规制作用，这样，才能将规则意识内化于基层维稳运行机制之中。具体而言，一是法治所要求的良法之治和依法行政有利于对基层政府的维稳权力进行有效的约束。法治所要求的良法之治和依法行政对于基层政府而言，不仅仅是其维稳行为是否具有法律依据这么简单，而是要求基层政府在维稳过程中不能有“选择性用法”和“选择性执法”等隐性违法行政行为。这表明，通过法治约束可以促进基层政府依法维稳，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的良好维稳局面。二是法治所要求的法律至上、公正司法和人权保障有利于基层政府选择制度化的渠道解决纠纷和冲突。即能够促使基层政府避免采取非理性方式自行应付纠纷和冲突，而是依法选择制度化的渠道（诸如诉讼、仲裁、调解等）来解决纠纷和冲突。

三、法治视野下基层维稳机制理性建构的路径

党的十八大报告强调要重视法治在国家治理中的重要作用，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理创新机制突出了法治在维护基层社会稳定中的重要地位，向社会传递了一种依法进行社会治理的理念，也可视为针对基层维稳机制理性建构所作的顶层设计。

（一）构建以政法工作法治化为基础的基层解纷机制

2013年1月7日，中央政法委书记孟建柱提出，“要创新党委政法委的领导方式，提升协调解决事关政法工作全局的重大问题的能力，提升领导政法工作的科学化、法治化水平。”在基层维稳形势依然严峻、群体性事件多发的当下，政法委主要承担整合解纷资源、维护社会稳定的重要职责，这既是社会所急需，也为执政者所倚重。按照相关规定，政法委的主要工作是政策性的工作，“不代替政法部门依法行使职权；它是宏观的组织领导和协调，是总体性的、综合性的，不代替各部门的具体工作。”[13]基于此，对于政法工作的法治化问题，一方面要治标。通过政法工作法治化，明确政法委的职能定位，使政法委能更好地接受社会公众对政法工作的建议，使它成为社会公众接近司法的一条通道。因此，当立法权、行政权、司法权之间的关系不协调时，政法委的合理性介入，必须以正视自始存在于由立法权、行政权和司法权等元素构成的公权力格局中的内在张力为前提。[14]党委、政法委要支持司法机关依法独立负责地开展工作，不插手、干预司法机关正常的执法活动，不代替司法机关对司法个案做定性处理，不强加司法机关实现公平正义功能之外的维稳功能。若无视此种“张力”以及形成于其上的相互博弈，势必会有损于司法机关在定纷止争中的地位；触动这一底线，无疑是对“依宪执政、依法执政”理念的严重悖离。另一方面要治本。通过政治体制改革，为政法工作法治化提供政治保障，使政法工作从“做实”转向“务虚”。通过政治体制改革提升司法机关的正义推进效能，积极推动司法改革，理顺党委、政法委与司法机关之间对司法个案的处置权限及其边界，树立司法终局性观念，最大限度地实现公正司法，不因党委、政法委对司法个案的介入而使司法个案“问题化”。

（二）构建以公平正义为价值取向的基层利益协调机制

2013年7月24日，习近平总书记在湖北省武汉市主持召开部分省市负责人座谈会上强调，要进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好地保障人民群众各方面权益。可见，公平正义是党执政为民的首要价值目标，实现公平正义是法治这一制度安排的应有之义。在一个充满公平正义的社会里，社会公正是实现基层维稳机制理性化运行的价值基础，是一种维系基层政府维稳与公众维权间良性互动的制度力量。“社会公正是人的基本权益需要，有助于人民维护和发展其政治、经济、社会和文化权利。一个社会越公正，生活于其间的人们就越有正义感，维持这种制度的欲望就越强烈，促进社会稳定的力量随之也将日益强大，毋庸置疑，其社会稳定性必然很高。”[15]对于构建理性化的基层维稳运行机制而言，最关键的乃是国家治理制度价值准则的选择与确定。以公平正义为准则，构建现代治理体系是我国社会长治久安的根本。建立以公平正义为价值取向的基层利益协调机制，就是使这一机制在协调不同社会主体之间的利益关系时，切实保护好处于社会弱势地位的普通民众的根本利益，防止因利益失衡引发的基层社会失序。当前，建立健全基层社会利益协调机制是个复杂的系统工程，需要多部门、多层面齐抓共管、协同努力。具体来说，应当从以下几个方面入手：一是通过法治建立健全利益调节机制，以此调整各社会主体之间的利益关系，缩小各社会主体之间的利益差距。社会成员之间的收入差距和贫富差距要控制在合理的限度内，不能依靠行政强制手段，而是依靠法律制度安排，以法律规范的形式来调节社会主体之间的利益关系。二是通过法治建立健全利益约束和引导机制，以此约束、规范社会主体的利益动机和利益行为，“引导社会主体合理选择利益目标，自觉调整利益需求，理性付诸利益行为，正确处理各种利益关系。特别要通过法治引导社会主体树立合法、合理、公平、公正的利益获取与满足观念，教育引导社会主体在处理利益关系时采取理性的方式。”[16]三是通过法治建立健全利益补偿机制，给利益受损的社会主体提供法定的补偿，以此维护社会公平正义，减少基层社会不稳定因素，促进基层社会的和谐稳定与发展。从理性建构基层维稳机制的角度来说，建立利益协调机制的关键在于法治的有效保障。特别是关涉基层政府与社会公众之间的利益博弈，难免会因为基层政府的强势而造成部分民众的合法利益受损，这就需要根据法治所确立的公平正义原则，赋予社会公众公平合理的利益救济，通过平等协商寻求彼此间的利益平衡点。

（三）构建以秩序为目标的基层维稳运行机制

良好的秩序是法治追求的终极目标，也是基层维稳机制理性建构的根本要求。当前，基层维稳运行机制陷入非理性运行困境的原因不能仅仅归结为制度本身，而是应当从维稳机制运行的目标上找原因。笔者认为，基层维稳运行机制呈现出非理性的发展动向，根本原因在于将维稳的目标异化为手段，将动态的维稳固化为静态的稳定。因此，必须构建一个以秩序为目标的基层维稳运行机制，只有这样，才能实现基层政府维稳与民众维权的动态均衡。“秩序是指作为社会主体的处于一定社会关系中的个人以及由个人在社会中所组成的集体，遵从社会规则和社会权威而形成的有序的结构和状态。秩序的核心是社会规则，秩序意味着按照一定的规范和规则，对社会系统进行有效的控制，使社会中追求个性的个人按特定的秩序轨道正常运行。”[16]从法治的视角来看， 秩序作为维系基层社会稳定和有序运行中的稳定和协调状态， 是价值取向、法律规则和政府权威的内在统一。从一般意义上说， 基层社会有序运行的方式就体现在基层政府的维稳行动与公众的维权行为都能遵循规则的有效约束上，这种对规则的遵循不管是主体自觉还是不自觉的行为结果，至少表明法治在保障基层维稳机制理性化运行中已经发挥了应有的功效。同时，秩序的本质是强调社会公众的利益诉求表达行为的规则性和有序性，使社会公众的利益诉求行为朝着功能确定、整体协调的方向发展。因此，社会公众按照法治所确立的规则从事维权活动，是实现秩序的前提，也是基层社会有序运行的基础。秩序作为基层维稳机制理性建构的目标，一经确立就应当遵循，即社会公众只有适应这种秩序的要求，其诉求表达行为才能为政府和社会所接纳和认可；反之，一旦社会公众的诉求表达行为违背法律规范，其不仅会受到法律的制裁，而且会受到社会舆论的谴责。因此，在基层维稳过程中，将秩序作为维系社会有序运行的目标，就是对基层政府的维稳行动和公众的维权行为的制约和约束，这种制约和约束是维持基层社会有序运行的基本条件和保障。否则，将出现基层政府维稳与公众维权的双重理性迷失。对于基层社会而言，不能听任基层维稳参与主体在没有秩序约束下的行动，否则，维稳参与主体将不受他人、法律规范、社会权威的限制和支配，完全按照维稳参与主体个人的意志而行事，必然呈现不计后果的非理性社会运行状态。由此，秩序应当成为实现基层维稳机制理性化运行的出发点和归宿。

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（责任编辑：高 静）