矿业权设置方案合规性审查中常见问题及分析

杜雪明，王联军，张 博

（1.中国地质大学（北京），北京100083；2.中国国土资源经济研究院，河北 三河，065201）

矿业权设置方案是在矿产资源规划的基础上，对一定区域探矿权、采矿权空间布局的详细安排［1］，是矿产资源规划和矿业权设置的中间环节，是探矿权、采矿权新立和调整的重要依据。

在矿业权设置方案制度实施之前，矿业权出让主要是先由申请人提出申请，然后经管理机关进行审批，这是一种被动的出让方式，也是导致目前“大矿小开”、“一矿多开”甚至在空间上相互交叠的重要原因［2］。这种情形下容易形成错综复杂的利益相关集团，成为矿产资源开发管理中的难点和安全生产中的危险点，从而造成矿产资源勘查开采布局和资源开发利用的不合理。而矿业权设置方案制度则是从源头上解决了“小、乱、散”的矿业权布局的关键方式。

由于历史原因，一些布局不合理的矿业权，造成大量矛盾纠纷甚至安全生产事故。经过持续整顿整合，重要矿种重点矿区的矿业权布局不合理情况明显改善，为按照国务院要求实现整合常态化管理，同时避免出现新的矿业权设置不合理问题，在总结历史经验教训的基础上，2011年1月，国土资源部综合出台了《关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知》（国土资发［2011］14号），明确规定了采矿权“划定矿区范围必须符合矿产资源规划和矿业权设置方案［3］”。2011年4月，国土资源部下发了《关于进一步完善矿业权管理促进整装勘查的通知》（国土资发［2011］55号）文件，确立了在探矿权阶段也要实行矿业权设置方案制度。至此，矿业权设置方案制度已在全国全面实施［4］。

在具体实施中，各省厅积极完善矿业权设置方案，推动矿业权设置方案制度的落地。各省结合实际，出台了相关政策和措施［5］。矿业权设置方案对于在重点勘查开采区内科学地布局矿业权、优先保障找矿主攻矿种矿业权设置、有效调控矿业权总数量和投放起到了积极的作用；为管理部门变“被动受理，盲目投放”为“主动管理，有序投放”、变事后被动整合为提前科学布局矿业权、积极推进“部控省批”的煤炭矿业权审批制度改革试点奠定了基础。因此，编制、审查矿业权设置方案是矿业权管理工作中非常紧迫的一项任务。

1 矿业权设置方案的编制现状

1.1 各省入库方案统计

全面实施矿业权设置方案制度以来，全国有29个省（自治区、直辖市）的共计600余份方案进行了合规性审查并备案［2］。各省的矿业权设置方案入库数量统计见表1（截至2014年7月）。

表1 全国合规性审查入库方案数量统计

总体上，矿业权设置方案可以分为四类：煤炭矿业权设置方案、整装勘查区矿业权设置方案、34个重要矿种矿业权设置方案和非34个重要矿种矿业权设置方案。其中由于煤炭是国家重点调控的特殊矿种，因此煤炭矿业权设置方案须单独管理。非34个重要矿种矿业权设置方案由省厅审查，部直接备案。若无特殊说明，本文所提及的矿业权设置方案指34个重要矿种矿业权设置方案。

1.2 方案的编制形式

矿业权设置方案的编制有多种方式，各省可根据实际情况编制。目前从上传的矿业权设置方案看来，各省矿业权设置方案的编制方式有以下几类。

1）全省区统一考虑编制方案。按此方式编制方案的省份有安徽、浙江、吉林、海南、上海。例如《安徽省矿业权设置方案》。这样有利于全省统筹调控矿业权布局。但是这种编制方式需要做大量的协调工作和数据核对工作，周期较长，难度较大，且后期的调整次数也较多。

2）按照成矿远景区编制。如新疆维吾尔族自治区以省级重点成矿远景区为单元编制矿业权设置方案，内蒙古自治区以1：5万矿调区域为单元编制高风险勘查矿业权设置方案［6］，黑龙江省以成矿区、成矿带为单元编制方案。这种方式的优点是方案简单，容易编制和审查。但方案的数目非常多，工作量大。以内蒙古自治区为例，截止至2014年7月，内蒙古自治区的矿业权设置方案共241个。

3）按照行政区域来编制。多数省份以这种方式编制，这种方式的优点是便于管理。例如《广东省中山市矿业权设置方案》、《陕西省宝鸡市矿业权设置方案》。

4）按矿种编制。按此方式编制方案的省（市）有北京、天津、江苏、重庆等。如《天津市地热矿业权设置方案》、《北京市铁矿矿业权设置方案》等。这种方式的优点是便于统筹调控同一矿种的矿业权布局，缺点是不同方案的编制区相同，容易出现矿业权的重叠问题。

5）探矿权和采矿权分别编制。甘肃省编制了《甘肃省探矿权设置方案》和《甘肃省采矿权设置方案》。

6）综合编制。采用两种方式组合编制。如河北省先按行政单位划分编制区，每个区再编制探矿权和采矿权两个方案。如承德市分为《承德市采矿权矿业权设置方案》和《承德市探矿权设置方案》。

2 矿业权设置方案合规性审查流程

矿业权设置方案先由省厅（或市局）委托具有相应资质的编制单位编写，编制单位经多次自审修改完成后提交给省厅，省厅将组织专家进行初审。若通过初审，则向国土资源部报送三套方案文本（含附图、附表及相关附件），同时确保从备案系统中上传成功。部收到方案后，组织技术人员进行合规性审查。若审查出现问题，则与省厅或编制单位沟通修改，直至修改无误后通过备案（图1）。

3 矿业权设置方案合规性审查中常见问题分析

矿业权设置方案的合规性审查的主要有以下几个要点［2］［7］。

1）是否有省厅带文号的正式来函。

省厅报部的函中要有正式文号及省厅盖章方有效，若无盖章或正式函号，则视为无效。

2）是否经由专家审查并签字通过。

图1 矿业权设置方案的审查流程

省厅组织专家初审后，要有审查意见及修改完成情况，并附有参会专家的签字。

3）相关电子材料是否上传部信息中心备案系统。

4）材料是否齐全和一致。

上报材料包括方案文本、编制说明及附图附表、相关电子材料的光盘等，其中纸质材料各三份，光盘一张。且须确保电子材料和文本材料一致。如《甘肃省探矿权设置方案》在备案系统中上传的方案名称为《甘肃省一般矿区（包含已设）》，这种情况需返回修改。

5）是否由相应资质的单位编制。

省厅委托的矿业权设置方案编制单位要有相应的资质，一般要求要有固体矿产勘查甲级资质。煤炭的方案编制单位要有煤炭行业甲级资质。编制单位将资质证书复印件附在方案附件内。

6）新立、调整、整合矿业权的设置依据是否充分。

凡涉及到34个重要矿种（其中煤炭需单独编制方案，在此不考虑）的新立、调整、整合的矿业权，在文中一定要说明设置依据及理由。矿业权的设置类型要写清楚。探矿权主要有空白区新立、已设探矿权保留、已设探矿权调整三种类型（探矿权整合较为少见）。采矿权主要有空白区新立、探矿权转采矿权、已设采矿权保留、已设采矿权调整、已设采矿权整合五种类型。若新设矿业权的范围内无其它矿业权，则设为新立；若矿业权前后无变化，则设为保留；若矿业权范围、开采标高、矿种等有变化，则设为调整（一整一）；若为多个矿业权调整为一个矿业权，则设置类型为整合（多整一）。尤其注意调整与整合的区别。

图2案例中编号ST22的拟设探矿权在方案中设置类型为已设探矿权调整，应为空白区新立。再如图3设置方案中，把两个水泥用石灰岩采矿权（编号C014、C018）整合成一个采矿权（编号SC019），而实际上整合后的采矿权与C018完全重合，可将其设置类型改为已设采矿权保留（由C018保留为SC019），将C014去掉即可。

图2 空白区新立探矿权

图3 已设采矿权保留

7）是否存在矿业权重叠。

矿业权重叠是矿业权（探矿权、采矿权）之间发生平面交叉或者立体投影重叠的现象［8］（图4）。矿业权重叠产生的原因主要有：当时矿业权设立时的定位技术条件比较落后、矿业权重叠的核查系统不完善，同时也存在着矿业权管理部门工作人员的失误等人为因素。

从《物权法》来看，由于物权具有排他性，如果出现矿业权重叠，那么重叠的两个矿业权中至少有一个需要调整。矿业管理部门有义务依法查清重叠的原因，解决重叠问题。如果方案中涉及矿业权重叠问题，可通过以下几个原则进行协商调解：①申请在先原则；②采矿权优于探矿权；③优化资源配置原则；④协商一致原则。

特殊情况下，如果本次设置方案中未能解决的重叠问题，需要说明下一步的解决方案。

图4 矿业权重叠问题

4 结论

本文介绍了矿业权设置方案制度的进展情况及合规性审查流程，并重点对矿业权设置方案合规性审查的主要问题做了分析和说明。矿业权合规性审查的主要要点：①是否有省厅带文号的正式来函；②是否经由专家审查并签字通过；③相关电子材料是否上传部信息中心备案系统；④材料是否齐全和一致；⑤是否由相应资质的单位编制；⑥新立、调整、整合矿业权的设置依据是否充分；⑦是否存在矿业权重叠。

［1］ 国土资发［2011］55号.国土资源部关于进一步完善矿业权管理，促进整装勘查的通知［Z］.2011.

［2］ 杨再兴.从合规性审查看矿业权设置方案优化布局［J］.中国国土资源经济，2014（1）：49－52.

［3］ 国土资发［2011］14号.国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问题的通知［Z］.2011.

［4］ 朱振芳.优化矿业权布局，从方案设置开始［N］.中国国土资源报，2013－11－20（007）.

［5］ 王昆.矿产资源开发整合合理性边界研究［D］.北京：中国地质大学（北京），2013.

［6］ 刘颖璠，王博峰，孙政平，等.内蒙古自治区1：5万矿调区矿业权设置方案编制要求及注意问题［J］.西部资源，2012（4）：146－149.

［7］ 罗小利，吕建伟，朱清.矿业权设置方案布局优化评估研究［J］.中国国土资源经济，2013（12）：61－64.

［8］ 吴文盛，刘小磊.中国矿业权重叠问题探析［J］.石家庄经济学院学报，2014（4）：60－63.