统筹市场与计划调节机制持续推动军民融合深度发展

■ 尤玉莲 王 哲

统筹市场与计划调节机制持续推动军民融合深度发展

■ 尤玉莲 王 哲

军民融合式发展要运用计划和市场两种调节机制，公共部门通过计划手段发挥主导作用，市场在微观层面发挥资源配置的决定性作用，二者并不冲突，而是相互配合，共同推动军民融合深度发展。现有研究对军民融合中计划与市场的关系，以及如何协调二者作用的认识还不明确。本文在对计划与市场的职能进行简要梳理后，主要分析了在军民融合式发展中协调计划与市场的主要措施，提出做好利益调整、抵御经济风险、运用产权理论、借鉴市场管理经验以及引入淘汰机制，促进计划和市场在各自领域更好地发挥作用。

一、问题的提出

推动军民融合深度发展，是党中央站在国家安全和时代发展的全局高度做出的重要战略部署，是实现富国强军目标的必由之路。作为推动国防和军队建设发展方式转变的重大战略方针，军民融合式发展可简单概括为“一个市场、两种机制、三类主体”。“一个市场”指军民融合是在社会主义市场经济这个大市场中展开的；“两种机制”指军民融合式发展中有两种主要的调节机制，即以集权和计划为主要特征、公共部门（包括政府和国防部门）使用的“看得见的手”和以自由交换为特征、市场使用的“看不见的手”；“三类主体”是指军民融合离不开三类主体的有效互动配合，即政府部门、国防部门和市场。因此推动军民融合深度发展，需要更深入地认清公共部门与市场的职能定位，更好发挥计划与市场两种调节手段的作用，防止和纠正三类主体可能的缺位、错位和越位行为，形成国防建设和经济建设之间一体实施、有序竞争、合作共赢、融合发展的良好局面。

当前，学界的基本共识主要集中在公共部门要在军民融合式发展中发挥主导作用，因为市场通过经济利益手段进行间接调节具有一定滞后性，应以政府为主导，通过顶层设计、统一部署，强力推进军民融合（徐勇，2013；杜人淮，2013等）。这种主导作用体现在制定军民融合的总体战略规划，建立有权威的顶层管理结构（姜鲁鸣，2012）；科学提出军队建设需求、合理设定政府部门职能、不断进行制度供给和创新（谢翠华，2012）；主导需求论证、目标制定、路径规划、组织落实（张慧，2013）。同时我们也要注意到，“十二五”规划提出，中国特色军民融合式发展体系要适应社会主义市场经济规律；今年两会解放军代表团全体会议上习主席明确指出，做好军民融合这篇大文章，既要发挥国家主导作用，又要发挥市场作用。可见，在军民融合式发展中计划和市场都不可少，只关注计划的主导作用是不全面的。研究如何协调计划与市场两种手段，具有现实重要意义。

梳理现有研究后发现：首先军民融合需要公共部门与市场互动，计划和市场在各自领域发挥作用，相互配合而不能彼此替代，只研究计划职能不足以了解军民融合全貌；其次，十八届三中全会明确市场在资源配置中起决定性作用，同时现实中公共部门存在一些越位错位现象，比如军品竞争性采购不强、军品成本加成定价模式不适应市场要求、亟需完善装备价格形成机制等，这些现实问题已阻碍了军民融合深度发展。这时如果只研究公共部门的主导作用而不重视发挥市场的作用，显然有失偏颇；第三，目前还缺乏以协调观点看待计划和市场的论述。

一种制度安排的有效运转以其他制度安排的存在为条件。因此本文着眼协调运用计划和市场两种手段，把相对集权的公共部门与自由开放的市场经济融合在一起，研究如何更好发挥公共部门的主导作用以及市场配置资源的决定性作用的措施，把军民融合的管理方式从传统行政指令手段为主，延伸到综合运用经济调节、法律规范等多种方式，协力持续推动军民融合深度发展。

二、统筹市场与计划机制的主要领域

军民融合以市场经济为平台展开，当前社会主义市场经济体制还处于不断完善的过程中，同时国防部门长期以计划管理为主，对市场经济的认识还有待提高。在军民融合式发展中协调计划与市场，不仅要在战略规划层面发挥公共部门的统筹引导作用，还要针对市场失灵问题，不断完善市场的微观制度基础，促进在微观层面由市场发挥资源配置决定性作用。

（一）要做好融合过程中的利益调整工作

军民融合战略的实施带动了广泛的经济和管理体制改革，必然涉及大量利益结构调整。军民融合在整体上无疑会使国防建设和经济发展都受益，但是利益具有层次性和对象性，不能排除在局部、个别经济部门和特定领域，经济主体会因利益格局调整而遭受损失。如果说军民融合战略实施初期，取得的效果主要是帕累托改进，军地双方共同受益，因而改革比较顺利，那么随着军民融合深度发展，帕累托改进的空间越来越小，利益调整、交换、结构重组的情况会越来越多，这个过程将逐步打破不合理的既得利益格局，更多地表现为卡尔多改进。对国防部门而言，推进军队社会化保障，打破“大而全，小而全”、军队办社会的落后局面，必然会使某些部门的职能缩水、人员缩编、经费缩减，损害既得利益；国防工业民进军，推进武器装备竞争性采购也对现有军工生产形成冲击；还有备受诟病的一些军标与民标不统一，且长期得不到修订，导致军地间资源与技术不能集聚应用；“民进军”准入机制不明确、保密要求不合理，阻碍了军地技术与产品的双向转化利用，而扭转这些弊端必然损害一些个体的利益。有一个具体例子，某民口企业曾研制了“北斗卫星”用户机适用性频射模块，针对国内众多参研单位的方案，为了降低成本、提高可交换性而制定了产品标准，虽然总装备部支持标准化工作，但由于一些企事业单位从自身利益出发加以阻挠致使这项工作难以推进。这些市场壁垒归根到底就是既得利益因素在起作用。

事实证明，“触动利益比触及灵魂还难”。公共部门要发挥主导作用，就必须要对军民融合进程中因触动利益格局而面临的困难有清醒认识，并有所作为。制度经济学认为，不合理的利益机制一旦固化就容易形成“锁定”（Lock-in）状态，而打破不合理的既有利益格局，不论是强制性制度变迁还是诱致性制度变迁，在制度变迁具有路径依赖（Path Dependent）特性的情况下，市场机制是力所不及的，必须由公共部门发挥强有力的主导作用，以国家利益、整体利益为最高利益，用“看得见的手”强力推进利益格局调整。从宏观层面上讲，要树立军地“一盘棋”思想，部门利益、行业利益、个体利益等局部利益都要服从国家利益，统筹优化军地资源配置；从微观层面来说，要把参与市场经济活动的公共部门主体从寻求分配性努力的寻租导向，转化为寻求生产性努力的寻利导向，公平地参与市场竞争与合作。只有依靠公共部门看得见的手，顺利度过调整期的阵痛期，军民融合才能走上快车道。

（二）要帮助经济主体有效抵御各类风险

当前我国军民融合是在市场经济还不够完善的情况下实施的，市场机制发挥资源配置的决定性作用所需的平台条件还很脆弱，特别是在军民融合初期欠缺抵御各种风险的能力。在风险较大的情况下，不论是“军转民”还是“民进军”都会因动力不足而影响军民融合进程。以民口企业参与军品科研和生产维修为例，其面临的风险主要有：一是业务经营的风险。民口企业因信息不对称对军品市场供需情况了解不足，出现产能闲置或不足的情况，如果盈利微薄或不能盈利就可能影响军品生产合约的履行；二是政策调整带来的风险。国防建设以国家安全需求为导向，受安全环境和政策的影响很大。在军品研制过程中，如果政府和国防部门调整装备保障政策，改变军品研制和生产的需求订单，会给民口企业的生产经营带来直接冲击。企业前期投入的沉没成本能否收回、损失的机会成本能否得到适当补偿，都将直接影响企业的后续发展甚至生存；三是项目经营管理的风险。民口企业承担国防科研项目，可能会因为资金、技术或管理方面的不足导致项目难以完成，给自身造成损失。鉴于国防科研生产项目持续周期长、采购数量有限、项目不确定性高，民口企业往往不肯冒险以自有资本去参加高风险、高投入、周期长的国防高科技研究项目。因此在军民融合市场机制还不成熟的初期阶段，特别需要公共部门发挥“扶持之手”的作用，通过提供担保和扶持机制，鼓励和推动市场经济主体更全面有效地参与国防建设。

当前，着眼于培育成熟的军民融合市场，迫切需要建立起鼓励和支持民口企业参与国防建设，特别是武器装备科研项目的风险评估机制、信用评价和政策扶持机制，有效管控企业的技术风险、质量风险、安全风险和持续保障风险。在2009年，由中国国防科技工业企业管理协会成立的国防工业产业投资基金，主要用于推动军工企业的市场化进程。借鉴这种经验，公共部门也可以建立和完善鼓励民口高技术企业参与国防科研项目的政府专项基金，用于在研制过程中解决企业遇到的急难问题和应对各类风险，重点要对风险大、难量产的一些项目实施补贴。同时，明确民口企业参与国防科研项目的贷款和税收政策，吸引民口企业参与军民两用重点项目开发；在将来条件成熟后，还可以考虑将风险投资引入装备科研创新领域，完善中介机构和金融服务体系，满足企业参与科研创新的投资需求。

（三）要运用产权调动各种经济资源活力

市场经济以健全的产权制度为基石，它是以所有权为核心，包括所有权、使用权、收益权、支配权在内的一系列权利安排及其流转制度。可以说，产权的顺畅流转交换是市场经济得以运行的最重要支撑机制，在军民融合深度发展进程中，国防部门必须尊重并运用产权制度，顺应市场规则，有效参与市场竞争与合作。

产权顺畅流转是现代产权制度的基本特征，市场经济中广泛存在所有权、使用权、收益权等适当分离的案例，为国防建设更好地利用市场资源提供了机遇。在军民融合式发展中，国防建设不一定要占有很多资源、铺很大摊子。借助于现代产权制度，国防部门完全可以通过租赁、外包、转让、合营、公私伙伴制（Pub1ic-Private Partnerships，PPP）等多种方式实现所有权流转，从而进一步推进军队社会化保障改革，继续深化“十化一改”，在公务用车、通用物资储备、教育和人才培养、装备生产维修等领域走出单纯自我建设、自我保障的“跑马圈地”模式，使市场经济资源为国防建设服务。例如在装备维修保障领域，可以探索通过PPP模式与有资质的民口企业签订一揽子的长期维修及升级改造合同，国防部门既可以规避保障风险，也可以实现军地共赢。可以说，现代产权制度的产权分割和流转功能使国防建设从单一产权模式转变为多样化产权组合模式，从固定产权模式转变为可流转的产权模式，为国防建设开辟了新的广阔资源空间，促进了有限资源产出最大经济效益。

当然在军民融合式发展中利用产权流转制度，不仅地方经济资源能够为我所用，同时闲置的国防资源也能参与经济社会建设，挖掘自身潜在效益。例如在一些建有军用机场的中小城市就可以探索实施闲置军用机场资源的军地共用模式。由于这些城市客流较少，单独兴建民用机场不合算，但是完全可以通过军地协商，部队在保留军用机场所有权的情况下，与地方政府签订合作协议，让渡部分机场使用权和管理权，建成军民两用的支线机场，既能增加军地双方收益，也减少了国防资源闲置，还有助于控制地方基建重复建设的冲动，达到一举多得的效果。

（四）要借鉴市场管理经验提高国防管理水平

管理出效益，这是市场经济一再证明的道理，市场的管理经验能为改进计划手段提供很好借鉴。在市场经济活动中，各市场主体以经济效益为导向，在优胜劣汰准则的驱动下，时刻都力争学习和应用先进的管理理念与管理方法。从组织生产的角度而言，国防部门与其他市场经济部门的性质类似，都是投入一定资源后追求产出最大化，国防安全产品特别是军工产品具有商品的一般特性。因此，军民融合通过促进国防部门学习借鉴市场的先进管理经验，既能扩大市场机制的作用范围，也能提升计划机制的科学程度。

在军民融合式发展中，国防部门通过以市场经济主体为“导师”，学习借鉴市场资源配置中的先进理念与技术，应重点学习和借鉴现代企业在进行规划计划、团队绩效管理、项目委托代理、实施激励约束等方面的先进理念与方法，有效提升部队在教育训练、服务保障、国防科技工业改革、科研项目管理等方面的效益；要扩大民口企业参与国防项目的比例和程度，同时积极借鉴和扩大使用民用企业的标准规范、会计核算制度、制造工艺、市场定价方法、采购程序，以及项目管理方式等先进的管理理念、方法和技术，不断提升计划手段的调节水平。国防部门向市场学习管理经验，还有一层重要含义就是要树立尊重市场规则的理念。还以产权制度为例，市场经济中除非经过等价交换，否则私有产权不容侵犯。因为市场经济活动的本质就是产权交换，所以国防部门只有遵从产权制度，才能有效参与市场竞争与合作，反之就会阻碍军民融合发展。当前部队在训练、演习和作战行动中，各种经济动员和征用行为会日益广泛，但由于在民用资源的征用范围、补偿标准和私人权益保障方面，对各种权责归属还不够明确，对私有产权的保护力度不够，因而在动员征用过程中不仅容易引起军地经济纠纷，也大大降低了动员征用的效率。同时，在军地间技术专利转让、科研项目合作方面，同样也面临因不能合理运用知识产权制度而带来的潜在风险。公共部门特别是国防部门长期以来习惯于集权式的计划调节方式，尊重私有产权的理念和处理产权流转的能力都有待加强。将来，公共部门发挥主导作用要以补齐这些短板为前提。

（五）要引入淘汰机制提高军民融合质量

优胜劣汰既是社会准则也是市场经济规律，在军民融合深度发展过程中，国防部门参与市场竞争就必须服从这一准则。长期以来国防部门特别是国防科技工业处于“父爱主义”关怀之下，竞争意识、创新意识都需要强化，一个关键原因就是没有放开针对国防部门的优胜劣汰机制。公共部门在军民融合中发挥主导作用，需要限制自己“干预之手”的不当作为，在适当范围内把国防工业的生存发展交由市场机制决定。在这个过程中，要把不应当由公共部门承担的职责主动交还市场，根据公平竞争原则适当减少管制范围、简化审批程序，既要“做大做强一批、搞精搞专一批”，也应拿出壮士断腕的勇气“关闭破产一批”；发挥市场机制的优胜劣汰作用，推动国防产品和民用产品价格生成机制的有效对接，促进国防部门参与者尽快成长为合格的市场经济主体。

随着军民融合深度发展，在国防科技工业中要健全现代企业制度，进一步厘清国有军工企业和总公司的关系、厘清国有军工企业和国防科工局的关系。以完善军工企业产权制度为抓手，以培养独立的市场竞争主体为目标，放松对军工产业的管制，加大向社会开放的力度，健全武器装备竞争性采购机制，构建起开放式、竞争性的武器装备科研生产格局，使军工企业真正发展成为自主经营、自负盈亏的市场主体。通过强化竞争和淘汰机制，使军工企业从过去主要为国防建设服务转变到为国民经济服务；由过去自成体系自我封闭发展，转变为多层次多领域的开放合作；由过去生产单一军品转变为军民融合的多品种结构。同时，通过在军工领域明晰产权，鼓励竞争和创新，调动优质社会资源参与国防建设的积极性，把军工企业打造成集聚科技核心能力的战略平台；探索完善军工企业兼并重组机制，允许军工企业适当兼并重组，对那些市场竞争意识淡薄、治理结构不活、债务和社会负担沉重的企业，可以适当放开破产、与民口高技术产业兼并重组等多种渠道；鼓励跨地区、跨行业、跨所有制的行业兼并行为，组建符合军民融合式发展要求的新型企业。

三、总结

公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，决定了在军民融合深度发展过程中我们一方面必须毫不动摇地坚持国防部门特别是国防科技工业的主体地位和主导作用，另一方面必须毫不动摇地保障民口企业的权益，“引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域”。军民融合是在市场经济这个基础平台上进行的，因此不可能离开市场机制的调节；同时军民融合不是一般的市场经济活动，需要发挥公共部门的主导作用。计划和市场是军民融合式发展中不可或缺的两种调节机制，二者相互联系、共同配合，协力推动军民融合深度发展。“弹好钢琴要用两只手”，军民融合过程中单独谈论公共部门的主导作用或市场配置资源的决定性作用，都容易形成误区。必须认识到计划与市场分工明确、互相配合，二者本质上是一致的。计划机制主要在宏观层面发挥作用，要着力维护军民融合所依赖的市场经济这个制度平台；市场机制则主导微观层面的资源配置，并发挥决定性作用。不论是调整利益机制、抵御风险还是维护产权制度等等，公共部门发挥主导作用应当促进市场更好地发挥微观决定作用；同时，尊重和运用市场经济规律，发挥市场机制的作用，也是为了在微观层面达成计划手段追求的资源优化配置目标。

作者注：

1.为表述方便，本文将政府和国防部门统称为公共部门，二者都以计划为主要调节手段，性质与职能有类似之处，但在军民融合中二者的目标和职能并不完全等同，文中公共部门较多指国防部门。

2.帕累托改进：指总体利益增加而没有人利益受损。

3.卡尔多改进：指有局部利益受损但总体利益增加。

1.于川信，努力把握军民融合特点规律 深入推进军民融合战略发展[J]，军事经济研究，2012.11

2.杜人淮，中国特色军民融合式发展：内涵、特征与实现形式[J]，南京政治学院学报，2013.6

3.张慧，在军民融合中加快推进战略资源统筹[J]，军队政工理论研究，2013.4

4.姜鲁鸣，深入推进军民融合式发展的高端引擎[J]，国防大学学报，2012.5

5.李亚萍，军民融合式发展困境解析及求解[J]，军事经济研究，2013.5

6.徐勇，外国军民融合的经验教训及启示[J]，军事经济研究，2013.7

7.盛洪，制度经济学面临的新问题，载北京大学中国经济研究中心编《经济学与中国经济改革》，上海人民出版社，1995

8.恽才华，在市场经济中发展国防工业，中国军转民，2004.5

9.Matthew•Uttley. Public Private Partnerships in United Kingdom defense: Opportunities and Risks[D].California: Naval Postgraduate School.2006. P25～34.

10.国防大学国防经济研究中心，中国军民融合发展报告2013，国防大学出版社，2013.11

尤玉莲，解放军第一八七医院经管科，助理会计师；王哲，军事经济学院研究生四队，博士研究生）