马尼拉大都会的发展与挑战

（菲）Michael V. Tomeldan 著，纪 雁 沙永杰 译

菲律宾首都马尼拉位于菲律宾北部的最大岛屿吕宋岛（Luzon）西南岸，频临马尼拉湾，由17个城市和直辖市组成马尼拉大都会（Metro Manila）地区，也称为马尼拉国家首都区（National Capital Region）。2010年统计显示，马尼拉国家首都区已有1 186万人口，总面积仅638.55km2，是世界上人口密度最高的地区之一。

1 城市演变过程

1.1 东西方相遇

公元16世纪中期的马尼拉（当时被称为Maynilad）只是在帕西格河（Pasig River）①帕西格河是马尼拉的母亲河，其横贯马尼拉，西端通过马尼拉湾汇入大海，东端连接菲律宾最大的湖泊拉古纳湖（Laguna de Bay），丰富的支流为马尼拉建构了重要的水网系统。南岸近马尼拉湾的一个用木栅栏围合的聚居区，在马坦达王（Rajah Matanda）以及其继位者苏莱曼王（Rajah Sulayman）的统治下是兴盛的商业贸易中心。西班牙探险家斐迪南·麦哲伦（Ferdinand Magellan）为寻找香料群岛而进行的环球旅行在1521年3月到达菲律宾宿雾岛，菲律宾首次被欧洲了解。1564年，西班牙人米格尔·洛佩斯·莱加斯皮（Miguel Lopez de Legazpi）在菲律宾宿雾建立了第一个欧洲人定居点，并以此为据点扩张殖民统治。1571年，西班牙获得马尼拉的掌控权，莱加斯皮把拥有自然海湾的马尼拉作为西班牙殖民政府在菲律宾的首都，并于1577年统治了吕宋北部的绝大部分岛屿②Teodoro A. Agoncillo，History of the Filipino People，8th Edition，Quezon City，Philippines，Garo Tech Books Inc.，1990，p.74。。

1.2 西班牙殖民时期（1571—1898年）

西班牙的殖民统治地位取代了马尼拉的苏莱曼王朝，而由当地他加禄民族（Tagalogs）和菲律宾当地华商早已建立起来的贸易活动遭到破坏，引发了人民的不安与不满情绪。同时，西班牙的海上军事力量也不断地受到其他欧洲海洋强国的威胁以及中国沿海的海盗骚扰。在这样的敌对氛围下，莱加斯皮加紧了巩固殖民地的建设，产生了之后高墙环绕的西班牙王城（Intramuros，字面原意为城中城）。

图1 西班牙殖民时期建立的殖民地（靠近水源是帕西格河沿岸早期聚居地的显著特征）

图2 1852年西班牙王城内的市长广场（马尼拉大教堂是广场空间的主导背景）

图3 17世纪西班牙王城繁荣的帆船贸易景象（木箱上的绘画）

图5 1899年7月4日的市政厅

图4 1872年的地图中的西班牙王城（位于帕西格河口，王城周边有一些市镇形成，此外大片土地仍为农田）

西班牙王城是为巩固和保护西班牙在菲律宾的政治、军事和宗教地位而建设的。城墙环绕的王城北临帕西格河，其他三边挖有护城河作为防御，占地约64hm2，以星形城堡要塞为原型，有许多外突的三角形堡垒来保护主城墙。城墙总长4.5km，高6.6m，局部厚度达2.4m③Maria Cristina V. Turalba，Intramuros：An Urban Development Catalyst，Architecture Asia，2005。，于1601年完工。在之后的333年西班牙殖民时期内，这个王城就代表了马尼拉城。王城面朝不同方向设有含皇家门（Puerta Real）、巴里安门（Parian）等在内的7个出入口。城内格状路网将城市划分为若干个方正地块。王城内兴建有大量的教堂和教学机构，城内的宫殿是西班牙总督府，还建有市政厅等办公建筑（图1，图2）。

马尼拉与阿卡普尔科（Acapulco，现墨西哥的港口城市）之间的海上贸易早在1565年已经开始，直至1815年墨西哥爆发摆脱西班牙殖民的独立战争，海上的帆船贸易终止，这二百多年丰厚的贸易收入不仅为王城的建设和发展提供了财力，也为周边地区的发展提供了机会（图3）。

至19世纪中期，马尼拉城已经扩展到帕西格河南北岸的一些岛屿（图4）。1863年的大地震摧毁了总督府、市政厅和教堂等一些重要建筑，1880年的再次地震促使当时的执政者把总督府迁至帕西格河上游东部圣米格尔区（San Miguel）的马拉坎南（Malacañang）。新建的总督府如今被称为马拉坎南宫（Malacañang Palace），迄今是菲律宾总统府。

1.3 亚洲的第一个共和国

在西班牙的殖民统治期间，菲律宾人民的反抗斗争持续不断，尤其是针对教会滥用职权的斗争。1896年西班牙政府对于菲律宾志士何塞·黎刹医生（Dr. Jose Rizal）不公的审判和杀害促成菲律宾独立战争（1896—1898年）迅速在全国蔓延。与此同时，美西战争（Spanish-American War）在1898年4月爆发，美国舰队驶入马尼拉湾，同年5月1日，西班牙战败。1898年6月12日，菲律宾革命领袖埃米利奥·阿奎纳多（Emilio Aguinaldo）宣布菲律宾独立，成立菲律宾共和国。但这一独立宣言并不被美国认可，1899年2月4日，美菲战争（Philippine-American War）在菲律宾大部分国土正式打响，战争历时3年，1902年以菲律宾战败而结束。

1.4 美国殖民时期（1901—1946年）

1899年，尽管还处于美菲战争时期，但美国已经掌控马尼拉并入驻王城，市政厅等建筑也被用于新殖民政权（图5），直至1935年菲律宾联邦共和国（Philippine Commonwealth）④菲律宾联邦共和国（Philippine Commonwealth， 1935—1946）是菲律宾为实现完全自治而经历的一个10年过渡体制。成立。

图6 1905年的规划（伯纳姆规划）（保护了王城区，护城河被填平变为公园，新政府建筑为新古典样式，如近景的国家立法会大楼）

图9 1941年福罗斯特和阿雷利亚诺为奎松城所做的规划（设想了一个国家级办公机构集中的中心城市，有大片的公园和开放空间）资料来源：http://farm4.static.flickr.com/3459/3985881555_f39b0729b0.jpg。

图10 帕西格河左岸的西班牙王城以及美国殖民时期的政府建筑遭受严重损坏（1945年的航拍图，近处是马尼拉邮政局和大都会剧院）

图11 1960年代围绕西班牙王城的绝大多数美国殖民时期的办公建筑已完成重建（右侧为西班牙王城局部）

图7 1905年的马尼拉规划（伯纳姆规划，采用了当时美国流行的城市美化运动理念）

图8 宽阔的塔夫脱大道在中间设置了电车通道

1904年，美国总督威廉·卡梅伦·福布斯（William Cameron Forbes）任命丹尼尔·伯纳姆（Daniel H. Burnham）担任规划师对马尼拉重新进行规划。随后，伯纳姆和安德森事务所（Burnham and Anderson）运用城市美化运动的规划理念完成了马尼拉规划。这个规划保护了西班牙王城区，考虑到卫生原因填平护城河将其变为绿地公园，王城南边的巴贡巴延区规划为政府办公中心，一些纪念意义的空间也被设立在这一区，如何塞·黎刹医生的纪念碑和纪念公园。伯纳姆在规划里设置了放射状主干路网；一条沿着海湾的宽阔林荫大道最大限度地展现出马尼拉湾风情；政府机构大楼多为宏伟的新古典样式。美国殖民政府也利用城市美化理论规划设计了其在菲律宾的其它一些殖民城市，如菲律宾的碧瑶市（Baguio City），宿雾市（Cebu City），以及一些省会城市。这些城市都具有依林荫大道为轴线对称的布局，以及宏伟的政府建筑和宽敞的公园（图6-8）。

然而将巴贡巴延区建设成政府行政中心的规划设想并没有实现。1935年菲律宾宣布成为菲律宾联邦共和国，行政中心有了新选址，马尼拉城也开始扩展。1904至1941年，马尼拉的城市化从旧王城向帕西格河北岸、巴贡巴延南侧和东侧扩展。联邦共和国总统曼努埃尔·奎松（Manuel Quezon）在1930年代后期决定将行政中心迁至马尼拉东北部更宽敞的地块，1939年，新都为纪念总统而命名为奎松城。美国规划师哈里·福罗斯特（Harry Frost）和菲律宾规划师胡安·阿雷利亚诺（Juan Arellano）为奎松城进行了城市规划，设计为带有放射性大道的四边形城市，所有的政府机构办公楼被公园绿地环绕（图9）。然而这一计划因第二次世界大战被迫中断。

1941年12月7日，日本偷袭美国珍珠港之后几小时，菲律宾的军事目标也被轰炸。几天后，日本在菲律宾北部吕宋岛的林加延海湾（Lingayen Gulf）登陆，向马尼拉入侵，此后占领菲律宾3年半。1945年美日在马尼拉激战，美军对城市进行轰炸摧毁日军据点，成千上万的生命和满目苍夷的城市换来了马尼拉的解放。90%以上的西班牙王城基本被夷为平地，美国殖民政府的建筑也被严重损害，许多文物建筑，如市政厅、马尼拉大教堂、圣地亚哥堡等都只剩残垣断壁（图10）。

1946年7月4日，菲律宾宣告独立。当时的菲律宾经济落后，马尼拉的城市状况非常糟糕。缺少财政、农地和工厂被毁、基建和交通系统被炸使得当时的重建工作举步维艰。20世纪新建的美国殖民政府办公建筑由于在建造时采用有效的功能空间理念，相比于西班牙王城可以更快地得以修复，而王城内的许多建筑，如教堂、学校等需要很长的时间进行重建（图11）。很多建筑失去了在原地重建的机会，被迁到郊外。城市内一些被清理出来的空地迅速被一些战争难民非法占据建设临时居住点，发展为后来的城市贫民区。

尽管早在1946年，奎松城的路网规划已经完成，为马尼拉未来的城市化发展预示了可行性。放射状的道路以黎刹纪念碑为中心散发出去，环状道路确定了未来都市的城市空间（图12）。然而资金的缺乏使得建设理想都市的计划落空。

图12 1960年代奎松城的奎松纪念场（福罗斯特和阿雷利亚诺规划的一个重点）

图14 按照伯纳姆规划建造的Agri-Fina广场周边的双子楼、紧临的立法局、带钟楼的马尼拉市政厅以及远景的邮政局（1970年代）

虽然道路、水电等基建设施建设起来很慢，但是马尼拉以及周边地区仍然以史无前例的速度发展着。至1960年代，马尼拉成为大马尼拉地区（Great Manila Area），周边邻近的城市和地区成为马尼拉城市化的受益者。当时尚未大规模开发的奎松市、规划的马卡蒂市（Makati）、帕赛市（Pasay）和其他一些周边城市成为马尼拉郊区城市，吸引了大量人口和商业。作为最大的郊区城市，奎松市从1950年代到1980年代吸收了大量不断膨胀的马尼拉城市人口。二战后，马尼拉南部马卡蒂的当地大家族拥有的地产也被重新规划为带有商业的新住宅社区。20世纪50年代到70年代，马尼拉许多富裕家庭迁至马卡蒂居住，而许多大公司的总部和银行也设立在马卡蒂的商业区，到1970年代，马卡蒂已经取代马尼拉成为菲律宾的金融中心（图13-14）。

1.5 马尼拉大都会

图13 1970年代的马卡蒂市中央商务区（许多大公司和银行把总部移到马卡蒂市）

图15 17个城市组成马尼拉大都会

图16 马尼拉和其南边的帕赛市沿马尼拉湾进行填海造地工程（前景是绿地环绕的西班牙王城）

图17 马卡蒂市的博尼法乔全球城

1975年，为巩固马尼拉城市地位而颁布的总统法令将马尼拉市同周边的13个市镇和3个城市整合为马尼拉大都会（Metropolitan Manila）。这17个城市依然保持自己的市长以及整套行政班底。马尼拉大都会的行政区划面积为638.55 km2，总人口在1980年达到592万（图15）。马尼拉大都会通过政府主持的填海造地向马尼拉湾方向扩展，在完成帕赛市的沿海填海工程后，如今沿海岸线向南继续推行（图16）。

1960年代至90年代，私人开发力量也向马尼拉南部推进，在马卡蒂市进行了许多大型建设。1980年代，阿亚那土地开发公司（Ayala Land）在成功开发了马卡蒂的商业区后，在南部蒙廷卢帕市的阿拉邦镇（Alabang，Muntinlupa）又开发了另一个5.9km2的新的商业住宅区。到1990年，另一个私人开发公司菲林维斯特开发公司（Filinvest Development Corporation）也带着自己的菲林维斯特企业城（Filinvest Corporate City）项目参与到阿拉邦的建设中。两个开发商的合作使得位于马尼拉南端的阿拉邦成为另一个商业中心区。1995年，座落在马卡蒂市达义（Taguig）的一个大规模的军营地产因功能转换被私有化，其面积和地理位置成为马卡蒂中央商务区扩张的有利条件，如今这一地区正建设着博尼法乔全球城（Bonifacio Global City），是马尼拉大都会21世纪最大的开发项目（图17）。马尼拉大都会的其它市也各自积极开发自己的商业中心区。

据2010年的官方统计数据，马尼拉大都会已有1 186万人口，总面积仅638.55km2——全国13%的人口生活在全国0.2%的土地上，而整个大马尼拉城市区（Mega Manila Urban Region）的人口已经达到了2 500万，接近全国总人口的1/4。马尼拉大都会是菲律宾的政治、经济和文化中心，2011年地区生产总值达到1 890亿美元，占国内生产总值的33%。经济增长成为城市人口膨胀的主要原因。如今，马尼拉人口密度是18 557人/km2，是世界上密度最高的地区之一，这一高密度给城市资源带来巨大压力。

2 未来城市发展的挑战

马尼拉大都会具有巨大的经济增长潜力，同样也面临众多城市问题，譬如：缺乏合理的城市规划，低效的土地管理，缺乏有效的经济改革等。

2.1 巨大的贫富差距

尽管马尼拉经济有了长足的发展，然而马尼拉人民之间收入差距之大也是普遍问题，甚至比经济水平相当的印尼和泰国等东南亚国家更为严重。城市绝大部分的人口都处于低收入水平线下，城市高昂的地价造成可负担住房对于百万马尼拉人来说也是一个高不可攀无法实现的梦。2009年有关数据估计马尼拉大都会里的260万单元住房里有近544 609单元的住房属于临时性建筑搭建的贫民窟，相当于总数的21%。这些贫民区几十年来非法占据私人或国有地块，许多地块还非常危险，如水路、桥下、铁路旁。这些贫民区缺乏规划，地块形状不规则、通路曲折而狭窄、建造过程不合格，里面容纳的密度超大。绝大多数的这些临时性建筑都是由其居住者自发建设，用可回收的材料随意搭建。土地使用权的不安全感以及持续被驱赶的威胁加剧了贫民窟的破败和临时性，政府也并没有对改进这种状态采取任何的有效举措。

2.2 减少自然灾害的风险

菲律宾是世界上最易遭受洪水、台风、火山和地震等自然灾害袭击的国家之一。马尼拉大都会的许多地区非常容易遭受洪水袭击，而这些地区在1960至1990年代都毫无顾忌地发展，根本没有解决吸收或排放涨潮海水和洪水的功能。气候变化带来的频繁降雨和持续增长的雨量使得这些易受水患的地区在未来更加脆弱。马尼拉也面临地震威胁，一条主要的地震带从北至南穿越马尼拉。2002年的有关地震研究（Metro Manila Earthquake Impact Reduction Study）模拟了不同的地震情形对马尼拉的影响，发现沿西谷断层带（West Valley Fault）的地震将给马尼拉带来最大的人身和经济灾害。然而最近的相关资料显示，早已被标识的地质灾害高危地带已经发展为高度城市化的区域。因此，这些存在自然灾害威胁的城市区域面临着紧迫任务，需要进行重新规划发展，如迁移贫民区、重新设置排水渠、进行新的洪水控制及疏导设施建设，考虑迁移沿地震断层带的城市区域等。

2.3 不完善的城市环境

图18 亚洲绿色城市指标报告中马尼拉的评估情况一览表

2011年，西门子资助的经济学人智库（Economic Intelligence Unit）对22个主要亚洲城市进行环境评估后发布“亚洲绿色城市指标报告”（Asian Green City Index Report），包含8个考察指标：（1）能量和二氧化碳排放；（2）土地利用和建筑；（3）交通；（4）废弃物；（5）水资源；（6）卫生；（7）空气质量；（8）环境管理。在被评估的22个亚洲城市中，马尼拉大都会总体低于22个主要亚洲城市的平均水平（图18）。

在能量和二氧化碳排放上马尼拉优于平均水平——马尼拉人均排放1.6t二氧化碳，远远低于平均水平的4.6t，主要原因是大部分马尼拉人还无法承担高能耗的生活方式。在土地使用和建筑这一项上，由于缺少绿地，马尼拉低于平均线，整个大都会人均绿化5m2，远少于每人39m2的平均水平。在交通指标上马尼拉也低于平均水平，每平方公里只有0.05km的轻轨捷运系统，远低于平均值的每平方公里0.17km2。尽管马尼拉在废弃物指标上以每人每年产生248kg的废弃物优于平均值375kg，但其中只有77%的废弃物被正确地收集和处理，低于平均值的83%。关于水资源，马尼拉也因为只对66%的用户提供24h的水供应而低于平均值，并因为36%的系统渗漏造成巨大的水资源浪费，而系统渗漏的平均值为22%。在卫生标准上，马尼拉只有12%的住房有卫生配套设施，远远低于平均值70%。在空气质量上，马尼拉高于平均水平——由于三大污染物（二氧化氮、二氧化硫和悬浮颗粒物）的年平均值较低。然而，这一好的空气质量在马尼拉整个区域分布不均，城市化密度高的地区因有更多的交通产生更多的空气污染。马尼拉的空气污染80%来自汽车排放。在环境管理这方面，马尼拉处于平均水平之上，市级管理机构对整个环境政策负责，定期对环境进行检测，并单方面公布环境信息。而薄弱方面是马尼拉的周边地区对环境重视度不一，比较富裕的地区如马卡蒂市积极地支持环境治理，而贫穷的市区则难有能力去关注这一问题。

3 结语

目前菲律宾的许多城市问题根源于经济资源分布不均。许多金融活动和经济资源都集中在马尼拉大都会，更高的就业率和更好的服务都是马尼拉大都会吸引人口的主要原因。把马尼拉这种集中的经济资源分散到其他正在发展的区域是几十年来一直都在推行的经济策略，也带来了一些成功案例。菲律宾除了马尼拉大都会外已经发展有宿雾和达沃（Davao）两大重要城市，另外还有9个都市区⑤据菲律宾国家经济发展局（The National Economic Development Authority，简称NEDA）数据为12个都市区。。在马尼拉北部的吕宋也建成一些省一级的城市中心，起到对马尼拉的替代和辅助作用。在过去10年，其它城市不断增加基建投入，修建机场、码头、道路和电站等。这些也都为菲律宾其他区域的平衡发展起到了一定的作用。

同时，马尼拉也需要不断地更新改进来维持其作为菲律宾首要都市的地位。马尼拉的一个薄弱之处是其特有的政治地位，它有17个地方自治政府，而没有一个统领的政府机构，每个城市的规划发展都是独立的而不顾及对其他城市的影响，财政资源也是出自每个市自己的税收收入，因此不难想像有的城市有更雄厚的资金支持，城市和地区间发展不平衡。如今的马尼拉发展局并没有非常强有力的执政能力对17个组成市在如土地使用、区划规划、建筑密度控制、环境管理等方面进行统一的规划管理。

由于私人开发力量的参与，城市的一些区域开发迅猛，而其他地区被很多无家可归的贫民占据建设贫民区。缺乏土地管理和发展控制以及政府主导的配套设施的建设缓慢导致马尼拉大都会很多地方开发混乱。每一个组成市都相互竞争建设自己的中央商务区而忽视了城市中的公园绿地和公共空间。

马尼拉的公共交通效率较低，为了增加城市的动力，急需对交通基建设施增加投入，不仅要提升现存的城市轨道交通，增加其运能，也要增加新的轨道交通线路以服务更广泛的区域。由于都市里用地紧张，许多轨交线路需要采用高架的方式。对水资源管理方面也应该进一步加强，自从供水公司私有化后，如今绝大多数的老管道都已经更换为新的管道。城市应该建设新的更有效的排水设施来应对洪水，采用更好的供水系统为终端用户提供自来水。

除了功能上有效地运行外，马尼拉也应该是一个美丽的都市。许多城市区域需要进行新一轮城市更新，中心城区内衰败的部分应该重新开发以降低犯罪率，应加强环境建设、刺激经济活动。城市更新活动应该避免大拆大建，避免大量原始居民的迁移更替以及城市更新区域的贵族化现象。

References

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