绿色发展观，践行是关键

刘建珍

绿色发展观，践行是关键

刘建珍

■专家名片

林震北京林业大学人文社会科学学院科研副院长，教授、博士生导师，北京林业大学暨国家林业局生态文明研究中心办公室主任，绿色行政与生态环境政策研究所所长。

去年的尿红墙让北京马拉松羞红脸，今年爆表的雾霾依旧是打脸又堵心。对类似的环境问题，公众已从最初的戏谑吐槽到如今的无力抱怨，大家开始反思并付诸实际的环保行动，一场治污谋永续发展的生态觉醒正在慢慢发酵。

污染问题层出不穷，有人将这归咎于我们的发展价值观出了问题，指责当前的发展观仅仅只能挂在墙上，望望而已。我们的发展观难道真出了问题？带着疑问，本刊专访了北京林业大学生态文明研究中心办公室主任、绿色行政与生态环境政策研究所所长林震。

理想化的价值观

中华环境：有人质疑我们的发展观出了问题，您如何看待这个事情？

林震：我觉得不能笼统地说发展观出了问题。通常说的发展观是指一个国家或地区在一定时期内对发展的总的看法。它是社会主流或核心价值观在发展领域的体现。同时人们也常常把发展观用在个人身上，例如某某决策者的发展观有什么问题。我们知道，价值观通常意味着对不同价值的排序，是个人和组织用来判断好坏、辨别是非、衡量轻重、决定取舍的一种倾向和标准，是行动的指南。

就发展观来说，在不同时期其核心关切即主要的价值排序会有所不同，可能是姓社姓资的问题，也可能是计划与市场的问题。进入新世纪以来，我国发展观的重心开始转移到经济增长与民生福祉以及生态环境的关系上来。现在大家讨论或质疑的，我想是这个发展观。

那么，可以说我们国家当前的发展观出了问题了吗？显然不能。我国在改革开放初期就确立了保护环境的基本国策，1994年在全球第一个以国家名义发布了《21世纪议程》，进入新世纪后更提出了以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。党的十八大把科学发展观作为指导思想和意识形态确立下来，同时把生态文明建设纳入五位一体总布局，不仅要放在突出地位，更要融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，坚定不移地走绿色发展、低碳发展、循环发展之路，努力实现中华民族永续发展。十八大以来，习近平同志就推动生态文明建设发表了一系列重要讲话，把良好生态环境看作是最普惠的民生福祉，强调保护生态环境就是保护生产力，要求实行最严格的生态环境保护制度。这些观念，在全世界范围内，搁在哪儿都是先进的。

但为什么还有那么多环境问题存在？如果要从价值观上找原因，我想主要是一时一地一些决策者和执行者的价值观出现了偏差。在他们的价值序列里，GDP始终是第一位的，生态安全、环境权益等价值不是靠边站，就是往后放。遗憾的是，这种情况在现实中还比较普遍。

中华环境：您的意思是我们的发展观是好的，是一种理想化的状态，只是落实时出现了偏差？

林震：发展观可以看作是一个理想的蓝图，以及实现理想的指针。从经济和环境的关系来说，我们的发展观也可以称为绿色发展观，即生态文明的发展观。如果发展观对应着一个衡量指标的话，那么它的标准应该是一个经过努力可以实现的理想目标。这些目标实际上已经越来越多了，也越来越具体了，当然也不能脱离实际，好高骛远。

然而，“徒法不足以自行”，要想取得理想的成效，就要让观念变成行动，让政策得到执行。人们经常发现，在生态文明建设方面，似乎中央比地方重视，学者比官员重视，口头比行动重视。不可否认，很多民间的理念和主张，中央都听进去了，也变成文件了。但在实施过程中，还更多地停留在政治口号上，“雷声大，雨点小”。我们的政策也不在少数，但很多政策的推行还不畅通，有句话讲，政令不出中南海。

杜绝“政令不出中南海”

中华环境：为什么会出现“政令不出中南海”？

林震：其实我们在接触一些政府官员时会发现，他们在科学发展和生态文明建设方面的理念并不落后，甚至比你我还专业、还激进，主观愿望也都想做好，但在实际情况中却出现了偏差，无所为或者不作为，甚至阳奉阴违、假公济私。

究其原因，第一，政策执行的层级和环节过多，科层化的官僚机构对政策执行是有一定损耗的，中央对地方难免鞭长莫及。第二，条条也好，块块也好，各行各业、各个部门都有其自身利益，“屁股决定脑袋”，部门和地方利益会使其为反对而反对；而环保部门不能凌驾于其他部门之上，缺乏执法的独立性和权威性。第三，在很多地方，尤其是落后地区，有时候老百姓是“宁愿呛死，不愿饿死”的，是接受“先污染后治理”、“先温饱后环保”的，他们认为改善生活，提高收入才是第一位的。地方官员以此为借口，只管经济发展，不问环境成本。

中华环境：如何破解这些难题呢？

林震：用中央的话讲就是要加强制度建设，实现治理体系和治理能力的现代化，十八届四中全会进一步强调法治。我目前的研究是从公共管理角度来思考和解决这些问题，我们提出了绿色行政这个概念，它的核心要义是合作治理。

在生态文明建设过程中，存在着三个失灵：市场失灵、政府失灵、志愿失灵。人们希望市场在资源配置上发挥决定性作用，但市场不是万能的，由于环境问题具有外部性，市场不能很好地解决这个问题，需要政府的干预。但政府机关时时存在的官僚主义、价值偏差，以及与污染企业的利害关系，都使得政府的努力大打折扣。市场和政府的局限性，让人们转而将希望寄托在社会组织身上。但实际上，NGO等在专业、资金及其他能力方面也多有欠缺，存在力不从心等志愿失灵的状况。既然单独做都做不好，那大家就需要携手合力，共同治理。

合作有很多层次：有政府、企业、社会组织和公民个人等公共治理主体之间的，也有广义政府各主体之间的。例如有党委、人大、政府、政协等的协同行动；有中央政府与地方政府以及各地方政府之间的合作；也有部门之间的合作，现在建设生态文明的职能分散在不同的部门中，环保部、林业局、发改委等，都有生态文明职责。现在也在讨论是否要大部制，我个人不认为部门越大越好，关键是要有明确的职能和相应的机构来执行政策，管用够用就可以了。当然这些合作都需要进行顶层设计和立法保障。

建立伞状法治体系

中华环境：新《环保法》明年1月1日起就正式实施了，您认为法律实施对科学发展观的落实意味着什么？

林震：新《环保法》千呼万唤终于出来了，虽然还有不满意的地方，但有总比没有好，迈出一步就是进步。法是一个规则，是明确下来的制度。一旦定下来，大家就要遵守，否则社会就会失序。

我们主张建立一种伞状的生态文明法律体系，第一层次，即核心是宪法。目前我国环境权、健康权还没有入宪，这是个缺憾。第二层次，生态文明的基本法。现在《环保法》已经修订了，但《森林法》仍未见更新，《自然资源保护法》等还依然空白。将来要不断健全这些法律，而且内容要与时俱进。第三层次，专项法律和地方性法规方面，我们现在欠缺的更多。一般性法规，比如大家很关注的生态补偿法，目前条例还久拖未出，更不用说上升为法律，执行效果可想而知。其他的如环境教育法、公害纠纷解决法也尚无踪影。地方性法规差的就更多了。当然健全法律需要一个过程，我们希望政府真正动起来，在这过程中，开门立法。通过协商民主，让更多的民间力量、专家学者的智慧加入进来，而不是关起门来，部门立法。那样拿出来的东西缺乏公正性和可操作性。

最关键的是改变指挥棒

中华环境：目前，全社会都在讨论如何实现经济向新常态过渡的问题，新常态背景下，我们的生态文明建设应该有何种新状态？

林震：适应新常态，就要保持发展上的平常心态，在尊重规律中顺势而为，利用经济放缓的机会调整结构，推进绿色经济的发展。我们不是不要发展，而是需要可持续的、能够接受的发展，环境污染尽量少一点，当然最好是没有。比如说招商引资你设不设环保门槛，这是不一样的。不是不让你招商引资，而是要你把高污染的企业排除掉。

再者，要有绿水青山就是金山银山的自信。虽然说现在可能带来短期利益的企业不来了，但不代表我保留下来的绿水青山不能发家致富。习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议接见贵州代表团时指出：“绿水青山和金山银山决不是对立的，关键在人，关键在思路。”现在全国各地的宣传广告，几乎都在打生态牌，生态禀赋良好的地方念好“山海经”，搞生态旅游，卖绿色食品，同样能够发展经济、改善民生。

目前，符合生态文明要求的发展价值观，即绿色发展观，我们已经有了。关键在于制度层面、行政层面能不能贯彻落实下去。

当然，任何一个观念执行都有惯性，之前很多地方的发展是唯GDP论的，若要扭转过来，就需要各级公务人员，尤其是领导干部，首先确立绿色发展观。为此，加强环境教育、环境培训就显得尤为重要。像台湾地区，环境教育法就规定公务人员每年至少要有四个小时的环境教育课，包括生态体验。有人说，我们很多官员也学了、看了、体验了，但还是做不到。为什么呢？说明价值观还是一个软约束，如果考核指标这个硬约束不变，他就不愿意改。

价值观决定指挥棒，指挥棒决定官员的行为。所以我们现在价值观要改变的就是指挥棒，就是考核体系。许多地方都在探索创新，很多生态脆弱和环境承载力饱和的地区都不强调GDP考核了。从考核体系的改变到行为的转变也还需要一个过程，但大的方向是没有问题的，是很明朗的，下一步就是层层落实，真正用行动践行价值观，这是最核心的。

中华环境：非常感谢林老师接受本刊的专访。