重污染天气应急缘何形式大于内容？

刘晓星

重污染天气应急缘何形式大于内容？

刘晓星

一场来势汹汹的雾霾让华北大部分地区再度遭遇“心肺之患”，2014年秋天的第一场“霾伏战”打响了。环境保护部日前迅速派出督查组分赴各地对地方重污染天气应急工作进行专项督查。记者跟随6个督查组，奔赴北京、天津、石家庄、廊坊、保定、邢台、衡水、邯郸8个城市，直击各地雾霾“阻击战”。记者在采访中发现，京津冀相关城市迅速反应，积极应对，均按要求开展了重污染天气应急工作。但一些地区应急工作仍然存在形式大于内容，应急机制不协调、不顺畅，部分涉及民生的应急措施难以完全落到实处，一些地区或企业应急响应仍然迟缓滞后，以及部分地区应急预案的科学性和可操作性还不强等诸多问题。

2014北京马拉松比赛在雾霾中开赛，选手戴面具出战。CNSPHOTO/供图

现状：重污染天气有关应急措施得到初步落实

北京市，10月8日傍晚启动了重污染天气黄色（三级）预警应急响应，10月9日13时预警级别由黄色升级为橙色；

天津市，10月8日启动了重污染天气蓝色（四级）预警应急响应；

河北省石家庄、保定、邯郸、廊坊、邢台、衡水6个城市也在10月8日及时启动了重污染天气应急预案。

“10月9日下午，企业接到了工信部门的预通知，当天晚上22时左右开始落实相关限产措施。包括停运一条200万吨的球团生产线、停运3台转炉等措施。到10月10日中午10时左右，达到了应急工作的限产要求。”邯郸钢铁集团生产部门的负责人表示。

在邯郸市纵横钢铁集团，记者看到，二号烧结机正处于停运状态。“正好利用这段时间对生产设备进行检修。”厂区负责人表示，“企业10月9日晚接到通知，随即落实关停一台烧结机、两座竖炉、一座高炉等限产措施。烧结机10月9日晚上就停了，高炉到10月10日11时左右进入闷炉状态，基本到达限产要求。”

记者在采访中了解到，从北京、天津到河北石家庄、保定、邯郸、廊坊、邢台，在此次重污染天气应急响应过程中，各地按照应急预案要求，及时采取相关应急措施，主要包括企业限产、工地停工、道路洒水、车辆限行、秸杆禁烧、增加公交运力、学生停止户外活动、卫生医疗应急准备等措施。衡水市在外环设立十二个检查岗,禁止黄标车、无标车、大货车等车辆进入外环内区域；石家庄、廊坊、邯郸等地市均出动十几个督导组，分赴区县严查秸秆、垃圾焚烧。另外，企业限产减排措施也在积极推进，如衡水老白干酒厂、冀东水泥、纵横钢铁、邢台钢铁等企业已按应急要求停产限产，邯郸钢铁、石家庄裕华热电厂等企业通过强化脱硫脱硝设施运行，主要污染物排放浓度明显降低。

数据显示，各地环保部门全员出动，强化执法，共计派出60多个督导组，分赴区县和重点企业进行现场督导检查，对重点企业实施驻厂监督。其中，石家庄市环保系统出动执法人员2500多人次，对800多家（次）企业的燃煤锅炉污染治理设施进行了督导检查；保定市环保系统抽调大批执法人员，分组对市区周边112家停产限产企业进行了全面排查；邢台市环保局派出11组执法人员，严查企业各种偷排行为和秸秆焚烧。

问题一：一些地区应急工作形式大于内容

“尽管各地都启动了应急预案，但一些地区应急工作仍然是形式大于内容，难以满足应急要求。”环境保护部华北督查中心相关负责人介绍说。

督查组抽查了石家庄市裕华、长安、新华三个市辖区，其中两个区应急期间道路喷雾洒水工作量尚不及平时水平。记者在石家庄市环保局拿到了几份卫生队作业车辆监控情况日报表进行对比。数据显示，10月9日新华区洒水总公里数为1014.72公里；10月5日则为1125.92公里；10月9日长安区洒水总公里数为541.42公里，而10月5日则为532.91公里。

而在邯郸市，应急响应区域仅局限于主城区（四区一县），对于邯郸市区周边县（市、区），尤其是工业企业相对集中，排放量占比最多的武安市、峰峰矿区、永年县等地均未采取应急措施。

在廊坊新世界家园一期工程的工地内，施工方虽然将预案措施上墙，但现场主管对相关措施并不了解。而廊坊市世锦名城建设项目虽然启动应急预案，但车辆清洗设备老旧，使用效果不明显，无法起到清洗渣土的效果。在工地，检查组发现有大片的工地没有按要求苫盖，部分施工道路依然是裸露地面，未作硬化。据施工负责人称，该工地每天向地面洒水三次，显然未达到廊坊市规定每天洒水五次以上的要求。

问题二：应急机制还存在不协调、不顺畅的情形

尽管各地都建立了应急指挥体系和部门协调机制，但在实际应急响应中，仍然存在不顺畅的情况。之前石家庄市重污染天气应急指挥办公室一直设在市政府，由分管副秘书长任办公室主任，工作成员也从相关部门抽调，这种指挥体系和组织架构为石家庄市成功启动十余次大气应急响应奠定了较好基础，也是周边地市学习借鉴的榜样。但目前石家庄已将大气应急指挥办移设在市环保局，以环保局单个部门之力牵头全市大气应急响应工作，难以有效发挥协调调度、综合统筹的功能。

一些县（市、区）只是环保部门在单打独斗，如邢台市一些县（市、区）政府在应急工作开展和部门联动上无实质性举措；廊坊市有些部门未按应急预案要求，及时将应急部署落实情况反馈给市环保局，反馈的内容仅为日常工作内容，与重污染天气应急关联不大。

问题三：部分涉及民生的应急措施难以完全落到实处

督查中了解到，机动车限行等一些具体应急措施，由于与民生密切相关，在操作中难度较大。石家庄三环路是全市交通干道，也是重型车辆主要途经之处，市交警部门也在应急期间设卡禁行。但从工作人员现场禁行劝返记录上可看出，三环路应急响应期间经过的大货车等车辆，劝返比率不足30%，多数均以蔬菜供应等民生保障名义放行，禁行效果不强。

衡水市大气办未将应急通知发给机关事务管理局，公务车停驶80%的措施未落实，交警支队预案中也没有单双号限行措施。

而在廊坊市按预案应限行两个尾号的车辆，但记者在现场采访中发现街上所限两个尾号车辆随处可见。在廊坊市政府院内，政府本应限行的公务用车没有进行固定封存，而是仅仅按照每天限行尾号停驶，政府公务用车减少20%的要求在执行中大打折扣。检查组工作人员向一名正在上班的司机询问后发现，该司机并不知道启动黄色预警后政府公务用车要限行的规定。社会车辆限行方面，在检查组行至北环路与和平路时，发现当天应限行尾号为3和8的机动车仍在道路上行驶，没有任何人阻拦或处罚。

在保定，市交警支队接到预警信息后，虽然立即安排部署机动车限行措施，但10月10日限行效果并不明显。记者跟随督查组检查时发现，虽然市区内各大路口都安放了限行标志，但道路上违反尾号限行的车辆并不在少数。早上8点半左右，站在东风中路与阳光南大街交叉口，在五分钟时间内，记者粗略统计违反尾号限行的车辆有七八辆之多。

对此，保定市重污染天气应急指挥部相关负责人向记者介绍说，原因有两个方面。首先对于违反限行尾号措施的车辆，交警没有处罚权。因为市级人大没有立法权，所以按照目前要求，对于违反尾号限行的车辆，限行过程中，对违反通行规定的以教育劝返为主，对拒不执行、屡教不改的，民警严格按照《道路交通安全法》相关规定，对驾驶员处以100元罚款，并记3分的处罚。但是这种规定的操作性有限，因为没有记录，同一车辆在一个路口短时间内第二次出现的可能并不大，交警不可能记住每台车辆，在路口发现违反规定的车辆就只能劝返。而在采访中发现，有些路口的交警对于违反限行规定的车辆并没有劝返。其次，由于限行措施比较突然，很多车主并没有在前一天晚上得到限行消息。

2014年北京马拉松赛在天安门广场开赛，北京当日的PM2.5指数达到重度污染，参赛选手在茫茫大雾中起跑。CNSPHOTO/供图

由于目前河北省尚未设立全省统一的重污染天气情况下的机动车限号规范。邯郸市交警支队副队长赵政表示，目前各地限号措施都不尽相同，这一方面给交管部门的应急执法带来困难，另一方面不利于缓解整个区域的污染局势。“应该尽快出台措施，确保全省在重污染天气情况下的机动车限号工作能够步调一致。”赵政说。

此外，在重污染天气应急情况下，一些部门的行政执法手段偏软。以公安交管部门为例，“目前我们的交警在应急情况下，对违规上路机动车的管控主要以劝返为主，遇到一些恶意违规的行为时，没有很好的处置办法。”赵政介绍。

问题四：一些地区或企业应急响应仍然迟缓滞后

督查组调查的河北新希望天香乳业有限公司是一家集研发、生产、加工、销售于一身的乳制品企业。拥有6吨燃煤锅炉两台，年燃煤量为1200吨，粉尘、二氧化硫和氮氧化物排放量分别为1.81吨、4.35吨和1.64吨。按照Ⅱ级应急响应，公司应该采取减排30%。企业负责人表示，公司目前有各种生产线20多条，其中消毒等蒸汽来自燃煤锅炉。按照要求，公司已经将生产线停产30%。但是在督查组查看生产记录时却发现，公司主要的用汽车间为 “洗奶车间”和“奶粉车间”，蒸汽量平时约为5吨和20吨左右，但是在生产记录中9日夜班（也就是Ⅲ级应急响应开始后）两个车间的蒸汽量并没有明显减少。也就是说，企业减产30%的做法并没有达到减排30%的目的。

同样，衡水深州市于9号启动预案，但现场督查时，亚都纺织、深州化肥厂等企业均没有按应急预案要求及时停产；石家庄市裕华热电厂，虽然在应急期间采取加大脱硫剂和脱硝剂用量的方式实现了主要污染物减排，但该企业在应急响应发布8小时后才接到通知，应急反应迟滞。

廊坊市上午10点发布三级预警，但是廊坊市华生富士达电梯有限公司等个别企业下午5点才收到限产通知。

记者在邢台沙河市的调查发现，应急预案情况落实不够深入。督查组一行在沙河市东外环路看到，两侧市政工程工地上，没有任何防护措施，大面积的土石方、工地裸露，市政管道摆放在工地上；车辆、尤其是大型车辆过后，扬起遮天蔽日的黄尘，久久不散；不少土块被抛落在街道上，碾压成粉尘，更加重了扬尘污染；路面上未见洒水迹象。

问题五：部分地区应急预案科学性和可操作性还不强

一些地区应急预案制定的时间较早，基础技术资料不全，难以完全适应当前应急工作的需要。邯郸市重污染天气应急响应预案于2012年底开始实施演练并付诸实施，其时大气污染源解析工作尚未完成，应急响应范围和措施还不够科学。衡水市二级响应工业企业数量达到五百多家，占环统企业数量近半，难以落实；衡水市区机动车保有量仅有十万余辆，但预案中设计二级响应实施单双号限行，要求停驶80%公务车，实际效果有限。

“这次重污染（天气）应急一来就是二级，搞得我们有点措手不及。”邯郸钢铁集团生产部门的负责人表示，根据相关部署，邯钢要减产30%。但是钢铁企业的生产调度需要时间，从接到通知到完全达到限产要求大约需要12个小时。但是污染情况时刻都在变化，有可能12个小时后，应急响应解除了，企业要再次恢复正常生产需要付出一定的成本。

“钢铁企业在重污染天气应急响应过程中面临的问题从侧面反映出当前基层环保部门预警能力的薄弱。”崔志红表示，“目前，整个河北省除了廊坊、保定的预警能力稍好，其他地方环保部门的预警能力建设都相对滞后。重污染天气的预警主要依赖省环保厅的通知，但层层通知、部署、落实需要较长时间，相应的就给应急措施的效用打了折扣。

“因为各地实际情况不同，所以基层环保部门预警能力的建设十分重要。邯郸市正在和有关各方协商预警监测平台的投资方式，预计至少要投入500万元。”崔志红说。

除了预警能力不足之外，重污染天气的应急工作还亟需各地源解析成果的辅助。

据邯郸市住建部门的介绍，此次应急响应区域内的建筑工地仅占邯郸市在建工地总数的20%左右，因此即便这20%的工地采取了应急措施，其效果也是有限的。

据了解，河北工程大学正在负责邯郸市的源解析工作。“源解析成果出来后，我们将会与重污染天气应急相结合，使应急措施更有针对性，起到优化应急工作人、财、物力配置的作用。”邯郸市环保局副局长侯日升说。