公众参与，“权”与“行”一个不能少

李静 西北大学公共管理学院

公众参与，“权”与“行”一个不能少

李静 西北大学公共管理学院

近年来，全国多个城市针对PX项目，反复上演“民众上街抗议，官方彻底让步”的情节，这种令人扼腕的模式暴露出了环保工作中公众参与制度的严重缺位。几番较量下来，某些部门已如惊弓之鸟，给公众贴上了扯皮与对抗的暴民标签，到底我们的公众参与出了什么问题？

公众参与的法律“授权清单”

我国已出台的相关环保法律法规对公众参与环境保护做了一些规定。

2014年4月24 日通过的新《环保法》规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，提出“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”。该法特别突出了公众参与的相关规定，设立了“信息公开和公众参与”专章。

《环评法》此前也已明确了公众在环境影响评价中的参与权。2006年，原国家环保总局出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众参与建设项目环境影响评价的一般要求及组织形式等做了规定。此外，2014年5月22日，环保部办公厅出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》，对公众参与做了相关阐述和要求。

总体来看，法律法规授予公众参与的权益清单包括四个方面：对环境污染行为和生态破坏行为的监督；对环境立法和政策制定的参与；对建设项目环境影响评价的参与；对环境宣传教育的参与。

这几个方面的参与从易到难划为三个层面：第一个层面是公众对环保宣传教育活动的参与；第二个层面上升到公众自觉践行环保理念，履行环保义务；第三个层面则更提升了一个高度，就是公众发挥民主监督的作用，对污染环境和破坏环境的行为予以监督，参与对重大建设项目的环评。

假日出行，游客随手随地扔垃圾的新闻屡见报端。CNSPHOTO/供图

制度与政策的执行走了样

尽管我国积极创造条件，鼓励公众参与到环境保护中来，通过法律赋予公众参与国家环境管理的权利。但是，这些规定效率偏低，缺乏有效的程序规定和制度保障。制度与政策的缺陷和不到位，直接导致公众参与环境保护陷入以下三大困局。

一是缺乏有效沟通。从PX项目引发的群体事件不难看出，每一个PX项目上马之前，政府和企业都没有与公众进行实质有效的沟通，公众对PX项目的具体情况如原料、生产、应用等环节信息并不了解，突然接触PX，难免催生恐慌心理、负面想象。

二是参与方式单一，途径不畅。以环境影响评价的公众参与为例，《环评法》规定了公众参与环评过程的主要方式有问卷调查、论证会、听证会等形式，这些方式在实际运用当中还是存在一些问题。如《环境影响评价公众参与暂行办法》第六条规定，建设单位或其委托的环评机构，在建设项目环境影响报告书中，要编制公众参与篇章。实际上，大多环评机构是通过采用问卷调查的方式来完成公众参与这个环节。而对于有关问卷题目设置是否具有代表性和针对性，被调查对象是否具有广泛性，这些都没有相应的考量标准。公众参与的效果如何，并无保障。此外，并不是每个项目都会召开论证会和听证会，即使召开，参与的人数也会受到严格的限制，不是所有公众都有参与的权利。现实中，很多项目在环评阶段所谓的“公众参与”，也仅仅是在媒体发个“公告”了事。公众往往只有参与的热情，却没有畅通的参与渠道。

三是缺乏信息支持。尽管环保部早在2007年就通过了《环境信息公开办法》，对要公开的各类环境信息做了明确规定，并对不履行公开义务的环保部门及企业明确了法律责任，但在具体操作时，还存在较大的随意性。掌握环境信息公开主动权的是政府及排污企业，对于自身不利的信息，往往不予公布，公众与政府之间存在信息不对等的问题。特别是由政府和企业这种单向的公开形式，也较难保障公众的知情权。此外，政府公布的各类环境信息往往过于专业化，专业的名词、述语和标准对于无专业知识的公众来说，完全无法判断所处的环境是好还是坏。事实上，公众想从官方部门了解的无非是环保数据与自身的健康有无关系，这应该是政府和企业公布环境信息的出发点。

公众行动雷声大雨点小

目前公众参与环保还处在一个较浅的层面，多是参加一些环保的公益宣传活动。

2010中国公众环保指数显示，我国公众在环保意识与环保行动力方面存在矛盾。尽管73.2%的公众在经济发展和环境保护中会优先选择环境保护，但也仅仅是在家庭生活层面（比如垃圾分类、节水节电等）表现出较高的环保意识，而对于环保社会参与层面的意识则相对较低。该指数同时显示，在20项环保行为中，有一半的环保行为采取率都未达到30%，公众在环保社会参与层面的行动力明显弱化。公众参与度低的一个重要原因是环境意识和知识水平还不高。

民间环保组织是推动公众环境意识提高的重要力量，但是受体制、机制和自身能力等诸多方面的限制，我国的环保NGO组织发展能力弱小，难以做大做强，还不能真正履行参与政策制定和实施社会监督的职能，多数NGO组织参与环保的途径还仅仅停留在简单的组织环保宣传活动这个层面，始终在低水平徘徊。

应做好哪些“背书”

制度支持尤不可懈。在新《环保法》的立法精神引领下，尽快出台公众参与环保的程序性立法，对公众参与环保的对象、范围、方式、阶段、途径、步骤等要有明确且具可操作性的规定，使公众参与环境保护有章可循，有法可依。针对新《环保法》规定的有关环保公益诉讼的条款，尽快制定出台相应的配套实施细则，解决环保公益组织怎样提起诉讼、如何诉讼的问题。建立完善环境保护问卷调查、听证会、环保开放日、公众投诉平台等相应制度，使公众拥有合法、有效、便捷的渠道来表达利益诉求，参与环境决策与管理。

环境信息公开透明化和及时化没有终点。各级环保部门要坚持“应公开尽公开”的原则，通过官方网站、广播、电视等多种形式，及时向社会公开各类环境信息，消除政府与公众之间信息不对等的鸿沟。要特别注意为公众做好信息解读工作，对于专业性强的信息，要用公众话语予以发布。特别是对敏感话题及突发性环境事件，环保部门更要注重信息发布的权威性，做到及时有效，为公众释疑解惑。

充分发挥环保NGO组织的力量。政府应当采取有效的措施积极扶持和培育民间环保组织发展壮大，如通过制定利于民间环保组织发展的规划，鼓励环保NGO组织开展活动，建立政府与NGO组织之间的沟通、协调与合作机制。支持民间环保组织开展环保宣传教育、咨询服务、公益诉讼、环境违法监督和法律援助等活动。同时加大对民间环保组织人才队伍的培训力度，提高环保社会组织的政策、业务水平和参与环境保护事业的能力。

公众环保意识的提高是公众参与环保的前提和持久动力，在此意义上，它比法律制度上的安排设计更加重要。要加强环境宣传教育力度，各地教育部门应严格执行新《环保法》的规定，将环保知识纳入学校教育内容，培养学生的环境保护意识；新闻媒体也应发挥舆论监督作用，开展环保法律法规和环保知识的宣传。各级环保宣传部门应不断拓展宣传渠道，搭建宣传平台，融合社会力量，丰富环保宣传的形式与内容，提高公众的环保参与意识与能力。