可持续发展需彰显法的作用

李挚萍 中山大学法学院教授

可持续发展需彰显法的作用

李挚萍 中山大学法学院教授

腾格里沙漠触目惊心的污染，辜负了几代人辛辛苦苦创造出的“人类治沙史上的奇迹”，输给了地方政府部门GDP政绩工程，输给了黑心企业。腾格里沙漠上这种不顾环保、只顾钱包的发展模式是完全不可持续的。

2014年8月29日，内蒙古阿拉善左旗额里斯镇，腾格里沙漠深处，数个足球场大小的长方形的排污池并排居于沙漠之中，周边用水泥砌成，围有一人高绿色网状铁丝栏。

最近媒体曝光的内蒙古自治区腾格里沙漠污染事件令人触目惊心，忧心忡忡，在一个环境脆弱的区域建立起那么多的工业企业，企业的污染处理方式又是如此的原始野蛮：未经处理的污水源源不断地排入沙漠，企业大量开采着地下水用于生产。一旦地下水被污染，牧民们不仅要失去千百年来生存的栖息地，更重要的是，我国的第四大沙漠——腾格里沙漠独特的生态环境也将面临严重威胁，一旦沙漠地下水被污染，修复几乎是不可能的。建国以来几代人辛辛苦苦创造出的“人类治沙史上的奇迹”，输给了地方政府部门GDP政绩工程，输给了黑心企业。腾格里沙漠上这种不顾环保、只顾钱包的发展模式是完全不可持续的。面对这种现象，法律应该如何回应，法律在实施可持续发展战略中应该发挥着什么作用，又成为公众热议的话题。

可持续发展战略的思想是20世纪关于人类社会发展的最伟大的研究成果之一。它是在对传统的工业文明和发展模式进行深刻反思的基础上形成的一种新的发展观和发展模式，是人类发展观念和发展实践的一场深刻革命，可持续发展战略的实施需要全面的法治保障，必然带来法治的重大变革。

新修订的《环境保护法》在第1条明确指出，“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”是该法的立法宗旨和目的。该法第4条还规定：“国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。”这是法律对于可持续发展战略的再次高度重申。

贯穿可持续发展战略的主题是在决策中将经济和生态考虑结合起来。《中国21世纪议程》从第2章开始到最后第20章，通篇都在贯穿着这一战略思想，将经济、社会、资源和环境视为一个密不可分的整体，提出在制定可持续发展的战略、政策和行动措施中，不仅要考虑发展中如何解决环境保护和资源可持续利用问题，同时还要重视经济可持续发展和社会可持续发展的相互关系问题。可持续发展观主要是要促进环境与发展的结合。目前这一精神在立法中已有反映，但仍存在很大的不足。

第一，结合立法不平衡。环境与发展相结合的立法本应平衡地体现在环境与经济等立法中，但目前结合要求往往只体现在环境立法中，其他经济立法则甚少反映。第二，相结合的责任定位不合理。环境与经济发展相结合往往要环境保护部门来抓，经济等部门处于一种被动的地位，似乎只有环境保护部门才有责任将环境保护纳入发展进程，如果环境保护部门不主动或工作跟不上，纳入工作就可能被遗忘。第三，结合深度不够。目前的结合主要是事后的，其着眼点在于控制企业污染物的排放量以及对环境的破坏进行补救。很少涉及产生环境问题的生产过程、生产方式、自然资源的开发利用方式、消费方式等。以可持续发展的要求来审视，今后的立法必须以促使发展与环境全面结合，协调发展为已任。

生态环境系统是人类生存和发展的支撑系统，如果人类的活动超越了环境的支撑能力，生存和发展的安全都受到威胁，更不用说财产和经济安全了，所以可持续发展特别强调地球环境承载能力这一概念。党的十八大提出必须采取最严格的制度，最严密的法制来保护环境，新《环境保护法》提出了基于环境承载能力来设定环境管制的标准和界限。各级地方政府都应该通过科学的手段确定本行政区的环境容量和环境承载力，在此基础上决定经济社会发展的布局和规模，保证可持续发展目标的实现。

影响可持续发展的主要原因之一是环境成本未能有效纳入国民经济核算体系及转化为企业的内部成本，使环境的消耗得不到补偿。而这些问题是可以结合市场经济手段来解决的，市场方法是环境保护的经济方法的基本形式。在我国，随着市场经济的进一步完善，市场方法将会得到更有效的运用，其重大优势在于能够借助市场机制有效地选择环境保护和经济发展的最优方案，以实现最少环境代价和最大经济发展之可持续发展目标。《中国21世纪议程》指出：“为适应中国社会主义市场经济体制的建立，对已有的立法进行调整完善，引入对符合市场经济规律和市场机制要求的法律调整手段”，法律应在这些方面有进一步的发展和突破。首先，需要完善国民经济核算体系。在会计法、统计法、财政法、投资法等相关立法中逐渐体现环境成本及环境价值。其次，要建立环境资源消耗补偿制度。建立和完善征收排污费、资源补偿费和环境税收制度等。最后，完善有利于可持续发展的经济刺激制度。如建立相关的税收和信贷优惠政策、财政转移支付制度、排污权交易制度等。

可持续发展战略虽然得到了法律的确认，并且有了一系列相应的具体行为规则、制度和机制。但是法律如果缺乏有效的实施，目标也无法实现。可持续发展的着眼点是整体、协调、长远的发展。需要在个体和整体、局部和全局、近期和长远、宏观和微观、发展和利益之间进行充分的协调和结合。这是市场机制本身无法承担的，况且市场缺陷是导致发展不能持续的因素之一，因此，可持续发展战略的实现需要强化政府的职责。

为了适应这一需要，新修订的《环境保护法》最大的亮点之一是强化了政府的环保职责，政府成了名副其实的环境保护第一责任人。而政府环保责任总体上可归结为一个责任，就是“政府对环境质量负责”。具体体现在一系列的环境保护职责权限，如从宏观决策上考虑环境影响、保证环境目标的实现，制定和完善环境质量指标和标准体系，保障环保建设投入，组织城市环境建设及环境整治，进行环境保护方面的协调，提供环境保护服务，分配环境容量资源和保护公民环境权等。政府必须首先带头履行职责，做好自己的份内事，接下来，严格执法，督促单位和个人落实环境保护义务。

企业是经济活动的主体，也是造成环境污染和破坏的主体，长期以来，由于企业社会责任感的缺失，加上环境违法成本低、守法成本高、执法成本高等不正常的社会环境，使得企业环境违法现象普遍。新的《环境保护法》通过加重环境违法责任，大大增加了违法成本，环境执法机构和司法机构必须严格执法，用尽法律赋予的手段和机制，迫使企业走上可持续发展的道路。

当然，无论是市场还是政府，在环境保护方面都有可能失灵。政府容易被污染企业拉拢腐蚀，在决策和监管中与污染企业结成同盟。这时只有赋予社会公众对抗损害公共利益的行为，才能纠正政府和企业的违法行为，保障公众依法参与到环境事务中来也是保障可持续发展的不可或缺的重要措施。