环境损害赔偿“行路难”，难在评估

齐霁、於方 环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心

环境损害赔偿“行路难”，难在评估

齐霁、於方 环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心

上海街头出现了一些居民张贴的维权广告，“人民合法权利绝不允许侵犯！”，“老板发财我们受罪，倒霉！”，“还我们环境，稳定万岁！”等。CFP/供图

当前，我国处于发展转型的关键时期，发展压力大，环境风险高，导致环境损害事件频发，给社会经济、自然资源、生态环境、国际声誉都带来巨大的负面影响。特别由于我国环境损害赔偿工作整体滞后，环境损害赔偿立法缺失、管理职能模糊、技术体系尚不完备、环境损害案件处理无据可依、环境损害难以赔付，不仅传统的环境私益损害不能得到足额赔偿，对环境公益损害的赔偿更是基本处于完全缺失的状态。

环境损害难算账

从近年来的各类环境损害诉讼案件来看，由于没有完备的环境损害鉴定评估工作体系，环境污染与破坏行为造成的损害无法科学合理的进行鉴定评估，致使环境损害受害者得不到应有赔偿，生态环境不能得以修复，污染者未被严惩，整个社会和政府为污染买单。

如“松花江污染事件”、“大连中石油爆炸事件”、“蓬莱19-3石油泄漏事件”等环境污染事件，由于没有进行科学合理的损害鉴定评估，污染者所承担的处罚和赔偿远远低于所造成的环境损害，社会影响恶劣甚至引发群体性事件。

此外，一些环境损害赔偿的公益诉讼案件，由于环境损害鉴定评估困难，根本无法推进，如环境公益诉讼第一案“云南铬渣公益诉讼案”自2011年立案至今，限于鉴定评估难度大、鉴定评估费用高等问题依然停滞不前。由此可见，环境损害鉴定评估已经成为推进环境损害赔偿工作的一大阻碍。

环境损害赔偿鉴定评估难在哪

那么开展环境损害赔偿鉴定评估工作究竟难在哪里？为何目前鉴定评估屡屡成为环境损害赔偿的拦路石呢？

环境损害赔偿鉴定评估缺乏顶层设计。法律层面上，我国《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《侵权责任法》等相关法律尽管对环境损害都做出了原则性的规定，但是对于环境损害鉴定评估工作的法律依据、技术标准、工作程序和管理办法以及赔偿资金来源等方面缺乏具体的规定，导致实际工作中可操作性差。管理层面上，我国现行的环境监管模式是统管与分管相结合的多部门分级次的监督管理体制。海洋、国土、矿产、林业、农业、水利等部门也依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。这一体制决定了环境监管主体的多元和监管权力的分散，也造成了环境损害鉴定评估工作的权责不明，工作不畅。

环境损害鉴定评估技术体系不完备。环境损害鉴定评估工作的复杂性决定了该工作涉及环保、国土、农业、林业、海洋、卫生等多个部门，当前各部门已出台或正在编制相关的技术规范，各部门技术规范自成体系，评估程序、内容、范围和方法不一致或相互矛盾的问题比较突出，导致同一环境损害案件按照不同的技术规范得到的鉴定评估结果相差甚远。环境损害案件发生后，如何判定是否导致环境损害，环境损害是否由环境污染所致，以及环境污染在环境损害中的归因份额多少是实施赔偿和补偿的关键，需要环境损害判定标准及认定制度的技术支撑。同时，由于缺乏环境损害赔偿或补偿标准，司法或行政管理部门在确定环境损害赔偿或补偿数额时缺乏依据。

环境损害鉴定机构的资质不清晰。目前，环境保护部先后在山东、重庆等地开展了环境损害鉴定评估试点工作，并推荐了12家机构作为第一批环境损害鉴定评估的推荐机构。但是，相应鉴定机构的管理制度仍然缺失，鉴定评估工作的监管、机构的评定规则缺乏依据，导致开展环境损害鉴定评估工作的资质不清晰，司法采信受到质疑。此外，实践中部分鉴定评估机构受制于技术、资金、人才、软硬件条件等方面的限制，难以提供科学准确的鉴定评估结果，为环境损害事件的处理提供证据支持。

环境损害鉴定评估的资金来源不明确。环境损害鉴定评估技术复杂，监测分析与实验模拟的费用高昂。一些重大的环境污染事件的损害鉴定评估耗时长，成本高。例如美国的墨西哥湾漏油事件，时至今日损害鉴定评估仍在继续，而评估的费用也是百万甚至千万美金。目前我国环境损害鉴定评估在实践中，除了政府委托及全额埋单的突发环境事件评估以外，目前大部分机构的评估费用主要依靠自身的专项科研经费及其他政府补贴。缺乏明确的收费标准和资金来源，导致环境损害赔偿案件难以推进，鉴定机构在接受委托时也心存顾虑。

未来攻克之路且行且远

尽管困难重重，但建立环境损害赔偿与鉴定评估体系的工作一直在探索前行。2010年环保部批准环境规划院成立环境风险与损害鉴定评估研究中心，专门开展环境损害鉴定评估的基础科学和政策研究，并编制完成了《环境污染损害数额计算推荐方法》与相关技术导则；2011年环保部下发《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》，推进环境损害鉴定评估试点工作；2013年环保部发布了《突发环境事件应急处置阶段污染损害评估工作程序规定》，从制度上对环境损害鉴定评估工作进行理顺。2014年1月，为配合“两高”关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释中对于环境损害鉴定评估的要求，环保部下发《关于印发《环境损害鉴定评估推荐机构名录（第一批）的通知》。此外，环保部还将建立环境损害赔偿与追责制度列为重点工作任务，分别与司法部和最高人民法院就共同推动环境损害鉴定评估纳入司法鉴定管理体系、细化环境公益诉讼制度、完善环境民事诉讼制度进行紧密协作。

新修订的《环境保护法》将在2015年1月1日起正式实施，其中对环境公益诉讼、突发环境事件损害评估均提出了明确的要求。可以预见环境损害赔偿的诉求将不断增加，这也迫使环境损害鉴定评估工作必须要加速完善以满足现实的需求。

建立环境损害赔偿制度任重道远，而攻克环境损害鉴定评估这个难关势在必行。只有夯实鉴定评估的技术基础，才能为环境损害赔偿提供坚实的保障，才能切实捍卫公众的权益，为深化改革、建设生态文明保驾护航。