关于我国公共政策创新的研究综述

聂国良

关于我国公共政策创新的研究综述

聂国良

（云南大学公共管理学院，云南昆明，650091）

公共政策创新无论是从理论上讲，还是对于现实的作用，无疑具有重要的意义。而目前关于我国公共政策创新的研究成果比较丰富，但参差不齐。本文试从公共政策创新的内涵、公共政策创新的影响因素、公共政策创新的模式和公共政策创新的实现等方面，对我国公共政策创新的研究作一综述，以供有意于此的读者参考。

公共政策；政策创新；研究综述

在经济学家熊彼特的理论中，创新是对“生产要素的重新组合”。它包括五个方面：生产一种新的产品，采用一种新的生产方法，开辟一个新的市场，掠取或控制原材料和半成品的一种新的来源，实现一种新的工业组织。那么什么是公共政策创新？影响公共政策创新的因素有哪些？公共政策创新的模式有哪些？如何实现公共政策创新？本文围绕以上问题，对我国公共政策创新的研究作一综述，以供有意于此的读者参考。

一、公共政策创新的内涵

对于公共政策创新内涵的研究，不同的学者提出了各自不同的见解。笔者分析认为，比较有代表性的观点主要有以下几种：

（一）将公共政策创新视作政策要素的重新组合

宁骚教授通过对比政策变动与政策创新的内涵，提出“政策变动和政策创新都是政策系统对政策内部要素和外部环境变化所做的适应性调整”，但是积极有效的政策变动才体现为政策创新，具体而言，“政策创新是公共政策主体根据政策环境变化的需求，主动改变现存政策要素的组合形态或功能，创造新政策的行为和过程。”笔者以为，这种解释简单地将公共政策创新局限于现有政策要素的重新组合，未免有些狭窄，或者只能称得上是狭义上的公共政策创新。而广义上的公共政策创新，笔者以为除了政策要素的创新组合以外，还应该包括政策要素本身的创新以及政策执行的创新。

（二）将公共政策创新视为解决特定公共问题的过程

卞苏徽教授（2002）认为：“公共政策创新是指打破观念、制度和程序上的陈规，规定、执行与完善有创意、有价值的公共政策，有效地促进公共问题的解决的过程。”她还特别指出，衡量公共政策创新最重要的标准在于是否有效地解决了特定的公共问题。也就是说，如果一项公共政策不能有效地解决其针对的公共问题，即使政策方案再完善、再有新意，也不能称得上是公共政策创新。由此也可以推出以下结论：新出台的政策不一定是创新性政策。笔者以为，卞苏徽教授抓住了公共政策的根本目的，即为了解决公共问题，所以在她看来，一切的政策创新都是围绕解决公共问题而产生的。但是，这种理解容易让人产生另外一个误解：不能够解决特定公共问题的政策就不是创新性的公共政策。而实际上，有些公共问题的解决并不是单一政策的创新就能解决的，也不是立即就能见效的，它的有效解决需要多方面因素共同作用，需要时间来见成效。

（三）将公共政策创新视为一种独特的决策过程

王学杰教授（2003）认为：“公共政策创新是由科学、民主、艺术三大要素围绕利益的创造和分配所形成的平衡结构，三大要素相互作用形成规则、方法、权力三大实现机制。”三大要素是政策创新的基本属性，而三大实现机制是政策创新活的灵魂。从这个意义上说，“政策创新是科学化、民主化、艺术化的决策过程”。不难看出，王学杰教授所理解的公共政策创新是一种“三素制衡”的平衡结构，它不仅要体现科学、民主，还要彰显艺术之魅。这就为公共政策创新构筑了一个基本的分析框架。但是，笔者以为，如果将公共政策创新简单地理解为一种决策过程（尽管有科学化、民主化、艺术化来修饰），显得片面。虽然说“管理就是决策”，但公共政策创新不仅仅是一种管理过程或决策过程，它还包括政策工具的创新、政策问题构建的方法创新等等。

（四）将公共政策创新视为知识与行动相互建构的产物

吴小建和王家峰（2012）从知识与行动的聚合视角来理解政策创新，他们将政策创新视为“政治系统与社会环境之间的互动行为，是目标与过程综合作用的结果”。同时，他们还认为政策创新本质上属于公共治理的范畴，是社会上层建筑创新的组成部分。综合上述观点，笔者以为，公共政策创新就是公共政策主体为了有效解决特定的公共问题，根据社会环境的不断变化，而对现有公共政策进行科学优化和完善，或者通过民主方式重新制定公共政策的行为和过程。它不仅包括现有政策的要素重组，还包括政策问题构建方式的创新、政策议程设置的创新、政策高效执行的创新以及政策评估与监控等一系列创新活动。

二、公共政策创新的影响因素

公共政策创新的影响因素，有积极的推动因素，也有消极的阻碍因素。不同的学者根据研究的侧重点不同，其选取的主要影响因素也各不相同。

胡宁生教授（2003）从中国政策创新的实践活动和理论的研究成果两方面综合考虑，将我国体制转轨阶段公共政策创新过程中起根本性、决定性作用的因素或影响因子确定为三个：利益分化与协调、初始政策设计或发动、规则与组织的变换。

严荣（2006）以《上海市政府信息公开规定》为例，对公共政策创新的因素进行了分析，并得出，“对政策创新影响最大的因素来自经济变量，其次是政治因素，而社会因素更多的是混合在他们中间”。

李庆钧教授（2007）通过分析公共政策创新的动力系统，提出：“民众需求的牵引力和政府间的竞争力构成了公共政策创新的外部动力系统，而官员考核的激励力、组织变革的驱动力构成了公共政策创新的内部动力系统。”动力系统在一定意义上正是公共政策创新的影响因素。

韩丽丽（2010）通过对当代中国社会政策创新的研究，提出：“社会转型所带来的社会问题的叠加和民众福利需求的增长是社会政策创新的外在驱动力，社会政策缺陷是社会政策创新的内在要求，触发机制是社会政策创新的催化因素，政府执政理念的转变是社会政策创新的主导推动因素，经济持续发展是社会政策创新的根本保障。”

综上可见，影响公共政策创新的因素是多种多样的。笔者以为，对公共政策创新的影响因素进行不同领域的分类，从理论上讲便于人们理解以及学者们的研究，但在现实当中，公共政策创新往往会受到多种因素共同影响，这些因素不仅可能同时发生，还会相互作用、相互影响，正如“蝴蝶效应”所反映的，原本是某地的一类事件，很可能会导致其它地方另一类事件的发生，这些都会造成让人难以估计的公共问题，也为公共政策的创新提出了挑战。

三、公共政策创新的模式

尽管公共政策创新的内容、形式和条件是多种多样的，但不同类别的公共政策创新具有一定的共性。学者们根据不同的分类方式，将我国的公共政策创新模式进行了以下几种比较典型的分类：

胡宁生教授（2010）根据中国社会转型、体制转轨的实践经验，以转型的阶段为标准划分出解构型、转轨型和整合型三种政策创新模式；以行动主体为标准划分出强制型、回应型和自治型三种政策创新模式；以突破层次为标准划分出“中央示范、基层跟进”型和“基层突破、中央规范”型两类政策创新模式

宁骚教授则根据政策创新过程中政府与民众的关系，将政策创新分为政府强制型创新、政府被动型创新和回应型创新三类；根据政策创新的效果，又将公共政策创新分为加强型创新和破坏型创新两类。

吴小建和王家峰（2012）通过分析发现，“当将政策创新视为一项致力于实现公共领域变迁的规划行为时，公共领域中不同的规划传统将导致政策创新形成不同的风格。”具体包括在政策分析传统的基础上所形成的理性推进风格、在社会学习传统的基础上形成的自发演进风格、在社会改革传统的基础上形成的宏大计划风格以及在社会动员传统的基础上所形成的政治变革风格。

四、公共政策创新的实现

对于公共政策创新的实现，从不同的角度出发，可以提出内容各异的路径。笔者综合分析以后，得出以下几方面：

（一）理念先行，全方位实现公共政策创新

王学杰（2005）通过用以人为本的导向反思我国的公共政策，提出要实现公共政策的创新，必须坚持用以人为本的科学发展观为指导，首先，要创新公共政策理念；其次，要创新公共政策目标体系；再次，要创新公共政策工具；最后，要创新公共政策运行机制。胡宁生教授（2004）从实现机制的角度出发，通过分析公共政策创新的主要影响因子及其相互联系，提出实现政策创新活动的机制主要包括政策创新触发机制、创新政策扩散机制和政策创新发展机制。严荣（2005）在政策生态的视野下，从主题分析的角度出发，认为政策创新的实现应该包括政策主体、政策内容、政策手段和政策程序的创新四个方面。与此同时，严荣还提出，政策创新要有一定的限度，“应以市场为基础，以法律为准绳，以政策体系均衡健全为指向”。

（二）开发资源，不断提升公共政策创新能力

汪永成（2002）从政策创新能力提升的角度出发，提出政策创新要注重以下三方面资源的开发：第一，人力资源的开发，造就创新潜能不断提升和充分发挥的政策主体。第二，文化资源的开发，营造政策主体创新潜能不断提升和充分发挥的社会风气。第三，制度资源的开发，建构政策主体创新潜能不断提升和充分发挥的激励结构。

（三）它山之石，实现公共政策创新方式的多样化

蔡新燕与赵晖教授（2009）运用政策网络分析的方法，研究得出我国某些公共政策创新失败的原因正是其忽略了政策网络的存在，忽略了政府对政策网络中个人和组织的依赖属性。于是，他们提出：“应当重视政策网络在政策创新过程中的作用，通过培育网络主体的公共理性，构建协商民主与政策网络的良性互动，加强政策网络的学习机制等，从而形成合理、优良的创新政策，保证公共政策创新对社会的持续作用。”黄健荣教授和向玉琼（2009）则认为政策移植是政策创新的重要方式之一，因为“政策移植能够加速政策议程建构，扩大政策供给的选择集，能以较低的成本和较高的效率形成优质政策要素的配置，这些都有利于避免政策创新的僵化与滞后，提升政策的科学性与有效性，有利于优化政策创新。从更高层面观之，政策移植促进优质政策创新的扩散，从而实现在更大范围内的政策变迁。”

五、公共政策创新的其它研究

一些学者重点研究了党和国家领导人的政策创新思想。比如，朱联平（2006）认为“在中央提出全面建立国家自主创新体系的时代背景下，应对新的挑战和问题，关键在于执政党的政策创新。”1并进一步对执政党政策创新的价值意义和原则进行了说明。刘雪明（2008）对邓小平同志政策创新思想中关于政策创新的理论基础、逻辑前提、现实要求、价值取向和实现途径五个方面进行了研究。张红和朱联平（2006）回顾了马克思主义创始人以及实践者关于政策创新的思想，并系统总结了党的第三代领导人的政策创新思想。范前锋和徐骏华（2006）则对胡锦涛同志对于维护和巩固国家统一、推进祖国完全统一进程中出现的新情况新问题，提出的一系列新的理论观点、政策思想和举措进行了阐释和归纳。

占克峰和王永昌（2007）则通过对我国改革开放历史的观察和分析，总结出我国政策创新的三个特点：第一，充分发挥中央、地方政府及人民群众三个政策创新主体的积极性，基本形成了三者互动、“自下而上”与“自上而下”相结合的良性政策创新机制。第二，公共政策创新与制度创新相互配合，增强了制度创新的合法性，分散了制度创新的风险。第三，进行政策试验，始终坚持以是否有利于实现、维护和发展人民的利益为根本评价标准。

还有一些学者以特定的历史背景为依托，研究特定历史时期的公共政策创新。如胡宁生的《体制转轨过程中公共政策创新的主要影响因素》（2003）、《体制转轨阶段公共政策创新特点分析》（2003）、《体制转轨过程中公共政策创新的实现机制》（2004）和《社会转型时期公共政策创新模式研究》（2010），严荣的《转型背景下政策创新的扩散与有限理性学习》（2008），卞苏徽的《入世背景下的公共政策创新》等。

六、简评

通过对我国公共政策创新研究现状的大致梳理，我们可以发现，现有的研究成果为我们理解和研究公共政策创新提供了非常有益的理论基础和研究视角，但与此同时，现有的研究也存在一定的不足和局限性。

首先，笔者以为，关于我国公共政策创新的现有研究大多倾向于宏观的理论研究，包括公共政策创新的概念界定、理论内涵、分类标准以及影响因素等，即使提出一些政策创新的实现路径，也不过是些“不疼不痒”的提法，比如观念的更新、技术的跟进、体制的变革、机制的创新等等，而具体到如何落实的层面，研究甚少。理论研究是为实践活动服务的，脱离了实践的理论研究必然是空洞的、站不住脚的。所以，笔者认为今后的公共政策创新研究应该更多地关注一下微观方面的实践研究。

其次，笔者以为，当前我国公共政策创新研究的理论路径明显侧重于政治学、经济学、管理学和生态学等学科的理论视角，而公共政策学作为一门以解决公共问题为目标的学科，其研究方法必然是多样的。所以，笔者认为在对公共政策创新的研究过程中，应该从多学科视角入手，不断发掘社会学、心理学、法学以及计算机科学等学科对公共政策创新研究的影响。

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（责任编辑 李保林）

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1671-3842（2014）06-0146-03

聂国良（1987－），男，汉族，山西宁武人，云南大学公共管理学院。

2014-05-21