论国企改革与资产资本化

曾文虎

[摘 要]“国进民退”是当前我国经济领域的主要特征之一。国企经营管理体制存在先天缺陷，数十年的国企改革，并未将国有企业与政府、市场、社会等关系真正理顺。要重启国企改革，必须破除错误观念。国企资产资本化改革是一项新的理论课题，按照十八届三中全会对国企改革的整体部署，应以革命性的措施坚决大胆地加以推进。应大力推行混合型股份所有制的企业制度，可设立国有股份运营公司，政府专职监管，同时，建立政府引导式产业基金，紧密连接多层次资本市场，这将有助于国企实现服务社会、保障民生、促进经济结构优化的改革目标。

[关键词]国企改革；资产；资本化

[中图分类号]F271 [文献标识码]A [文章编号]

2095-3283（2014）02-0016-04

国有企业是以企业作为国家代表进行投资、参与控制的社会全体成员共同占有公有制权益的生产经营组织形式。改革开放以来，国企作为经济体制改革中的核心环节，对其的管理方式、运行方式、企业内部优化与外部资源配置等一系列的改革从未停止。然而，我国国企改革至今并不能令人满意，其中存在诸多问题。目前，我国经济已走到十字路口，能否顺利完成经济结构调整，顺利实现产业结构转型升级，不仅取决于宏观层面的调控改造，更取决于微观领域的创新与活力能否得到进一步激发，而国企改革仍然是重中之中。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化国企改革进行了总体部署，提出了一系列新思路、新任务、新举措。深化国企改革，要重点落实两项任务：一是国企股权多元化改革，积极发展混合所有制经济；二是国企管理体制改革，健全完善现代企业制度。笔者认为，资产资本化是国企改革的有效措施之一。大力推行混合型股份所有制的企业制度，使国企改革从国有单一股份占有转变为多元所有制股份混合占有国企股份，将能够有效革除旧弊，让国企重焕活力。设立国有股份运营公司，政府专职监管，同时，建立政府引导式产业基金，紧密连接多层次资本市场，是国企实现服务社会、保障民生、促进经济结构优化改革目标的可借鉴推广的有效路径。

一、我国国企改革评价

（一）“国进民退”是我国经济领域近十几年来最显著的特征之一

“国进民退”近些年频频被提及，是指在经济活动过程中，国有企业借助于自身具有公权影响力的特殊地位，在各行业、各领域，以企业为单元，占有各种资源，挤压民间企业，迫使民间企业逐步丧失经营空间、丧失作为经营主体的竞争力而被迫退出，从而导致社会经济结构中，国有企业占有绝对主导地位，国有资产迅速膨胀的现象。

近十几年来，在经济领域，我国国企改革演变并产生了越来越严重的“国进民退”倾向，国企行为不仅决定和影响着我们的工作与生活，甚至渗透到许多社会活动的细节中，如 “吃”有中粮公司等，“住”有万科、招商地产等，“行”有国企的公交公司、地铁公司、航空公司等。再如浙江原本是民营企业极为活跃的省份，但是当地政府在国企大举进军各行业各领域的态势下，极力鼓励所辖民企攀附国企。只要民企与国企联姻，哪怕与国企只开展一个项目，甚至签订一个合同，该民企就能得到政府在土地租用、项目审批、税收减免等一系列的优惠支持。于是，民企视国企为衣食父母，视国企中的央企为“神灵”，大多趋之若鹜，高攀结缘。

（二）以国企为主体的经济体制具有先天缺陷

当今世界，无论实行何种政治体制和经济体制，各国都有自己的国有企业，如美、法、德、英等，其中法国的国企数量较多。但是，无论从数量、规模以及在社会中的地位看，我国的国有企业堪称世界第一。

国有企业有其优点和优势。由于其自身的国家公有属性、承载的经营使命，能够比较直接和迅速地反映国家或政府的意志。在规划布局和调配社会资源、产业发展、民生保障等方面，国企具有官方背景，董事长、总经理听命于政府，故能够比较有效率地实现政府所期望的目标，各国政府拥有和保留国有企业之目的皆出于此。国有企业不仅承担着经营获利的任务，同时肩负着某些民生保障的使命，具有的优势不言而喻。然而，正是因为国有企业的公有性质，使国企的经营者自然而然产生和形成了官员或准官员的角色感。与此同时，国企经营者和财产所属权相背离，甚至与政府官员混同，导致政企不分。而国企职工在国家终身保障或较高社会地位的环境中，同样形成了比民企职工更强的优越感。久而久之，国企的天然缺陷逐渐显露出来。典型的痼疾表现在效率低下、经营功能退化、“铁饭碗”、“大锅饭”深入人心，成为腐败高发地。有鉴于此，各国政府大多只会保留适当数量的国有企业，社会经济领域的经营主体则以各种不同所有制的方式自行组成经营单位，其中私人资本占主要成分。

（三）国企改革有成绩，也有问题

我国是社会主义国家，建国初即已确立了实行以公有制为主体的社会经济体制，20世纪50年代初期实行的公私合营最终也被完全国有化。国企干部、国企职工、国企待遇、国企保障耳熟能详，同时，国企内部低效、僵化、腐败问题也日趋严重。经过文革十年浩劫，20世纪70年代后期社会物资匮乏、百姓生活贫困、经济缺乏活力，人人期盼改革。因此，在经济领域改革的矛头直指国企，目标是打破“大锅饭”、砸烂“铁饭碗”。在邓小平同志指引下，国企改革轰轰烈烈地展开。

国企改革实行过许多方式，例如关、停、并、转，如国企出售、改制、重组、破产等，几年时间大量国企消失，大量国企职工下岗。与之相应的，是乡镇企业、集体企业，星罗棋布的中小私营企业，如雨后春笋般地涌现。

20世纪末，我国国企的改革的巨大的社会效应和经济效应得到充分反映和显现。民生得到显著的改善，社会创新在民营的中小企业中焕发出盎然的生机，社会活力日渐增强。而与此同时，政府为自身减负，鼓励机关事业单位人员下海经商创业，兴办实业蔚然成风。企业的社会价值刚刚得到社会认同，却好景不长，21世纪初，国家又逐渐收权。各级政府以GDP增长为硬任务、硬指标，大力开展招商引资。由于各级政府掌握和行使的是公权力，在调配、运用、控制资源的过程中，可以使用行政法律手段，基层政府甚至自定政策措施。这种优势的发挥，往往通过更为高效的国企加以执行和运作，如此，政府的政绩目标能够较为迅速地达成，这也是私营企业无法比拟的优势。如此这般，政府运用国企在社会经济领域的各行业进行布局和掌控，国企俨然成为社会运行中被政府控制和调动的棋子。渐渐地，私人企业纷纷败北。以国家垄断程度较高的金融领域为例，银行、信托、证券、期货等等，无不为国企垄断。

二、国企改革必须破除的几种观念

当下，我国正处于经济转型升级的关键阶段。改革的目标是进一步改善和保障民生，提升科技竞争力，发展新兴产业。要达到此目的，鼓励和激发社会的创新活力是关键所在。而与此相对应，占绝对垄断和控制地位的国企，由于其先天不足，后天发展受限，难以承载新的全面的发展使命，因此，国企一家独大、垄断的局面再难持续，重启国企改革之举已成必然。规划未来五至十年的国企改革之旅，有一点是肯定的，那就是，决不能走过去国企的关、停、并、转的改革之老路，面对新形势，国企改革首先要破除几个错误的观念。

（一） 国企即代表社会主义

三十多年前关于：姓“社”还是姓“资”的那场理论争论仍然对国企改革具有指导意义，计划经济不代表社会主义，市场经济也不代表资本主义。国企作为国家对社会管理意图和服务功能的实现单元，是社会主义市场经济的重要组成部分。但是，如果将国企赋予太多的政治色彩无助于经济效率的提升和社会的进步。

（二）国企改革会动摇共产党的执政地位

有学者提出，我国的经济主体成分必须以国企为主。因为国企服从于政府，政府对国企易管理，好调配。而要保持党的长期执政地位，以国企为纽带，连接社会、连接百姓，我党的执政可长期无忧。这一言论和观点貌似正确，实为谬误。然而它却迅速得到传播，且得到相当部分的政府官员、国企经营者和管理者的认可和赞同。这一观点的形成，显然迎合了现阶段少数既得利益者，符合他们对社会资源长期垄断的需求。其逻辑错误在于，作为执政党，其所拥有管理社会的权力运用，应当通过法律形式来调节和实现，国家机器保证执政安全。缩小规模，改变方式，还权市场，激发活力，这样的国企改革不会动摇执政基础。国家核心任务应该是发展经济，使人民生活水平较快提高，促进社会公平、公正。民众由此形成的良好民心所向，会长期滋润和夯实党的执政基础。

（三）国企改革是从“国进民退”简单回复到“国退民进”

以往的国企改革操作经验仍具有借鉴意义。如设立产权交易机构，让国企改制、国企重组，乃至关、停、并、转的国企改革项目均进入产权交易机构进行公示、挂牌交易等。为避免诸多问题再次重演，当今的国企改革应改变过去操作过程的简单化、“一刀切”的做法。在产权交易中，曾出现大量国企资产变卖贱卖的贪腐现象；在挂牌进场交易后，同样有流于形式导致国资流失的现象产生。有鉴于此，国企改革不是简单轮回，所谓一收就死、一放就乱，一谈国企改革就是“国退民进”简单退回，这种观念必须要破除。

三、资产资本化是国企改革的主要路径

在新的历史条件下国企改革应当如何进行，必须有新的理论支持。20世纪七八十年代英国首相撒切尔夫人对国企的大规模私有化改革，被世界各国认为基本上是成功的。而英国私有化的股权改革，其实是引入了多元化的股份制度，同时经由资本市场加以嫁接，成功地使国企的低效率弊端在新生力量进入国企以后得以逐步消除。显然西方私有化国企改革的成功经验和做法是值得研究和借鉴的。

（一）探索对国企改革的资产资本化研究

产业和资本是驱动经济增长的两个并行的车轮，在经济结构调整过程中，抓住机遇，提升传统产业科技含量，大力发展新兴产业，是保持经济发展动力和后劲的重要措施。政府对国企的监管应本着“该管的坚决管住、该放的坚决放掉”原则，许多行业中的国企触角必然收缩。那么，既不能简单地停掉、卖掉，又要达到大量国企规模减小、数量减少的目的，这势必需要寻求新的理论支持。

资产资本化运作在此浮出水面。所谓资产资本化，是指企业将有价资产进行财务量化，并以此形成资产权益的股份份额，即形成资本形态。该资本形态于企业内部表现为股份占有比例和股份构成，于企业外部，可与相对应的资本市场衔接，并产生该股份在资本市场以出售、转让、并购等多种形式的流动重组，最终实现企业资产的保值、增值的有效流动过程。资本是带有金融属性的经济力量，政府通过资本化对国企实施改革，已在一些地区初露端倪。

我们需要研究的国企改革和资产资本化路径，其实质是在改革过程中国有资产的保值增值行为。其目的是还权于市场、还权于社会，使市场的力量发挥决定作用。使国企的产业与资本更紧密融合，让社会资本、民间资本、私人资本、外国资本等多种性质的资本相互融合。这种资产资本化道路的推进，并不是简单的撮合，也不可能一蹴而就解决所有问题。例如，国家对铁路领域的投资准入开放、对金融领域的投资准入开放，非国有资本迟迟没有进，主要因为目前国企改革中的资本化政策并不公平。国企资本天然的国有属性、官方背景、权力背景色彩太浓，导致了非国有资本畏难而不敢入内。因为一旦贸然进入，在国有资本主导情况下，吃亏的总是非国有资本。这就给现有国企改革资产资本化理论提出新的挑战。

国企资产资本化改革，政府的关注点已不再是国企本身的数量、规模、产值和利润，而是国企经营的资本流向、资本对产业的支持与优化配置、资本的证券化比率等。这需要寻找出改革的目的、方向、原则、操作方式、法律体系等一系列理论依据。

（二）探索混合型股份所有制的国企改革路径

混合型股份所有制是指多种所有制股份并存于一个企业。这意味着在某一国企中，除了国有资本，还包含着集体资本、个人资本、企业资本、非企业资本、国内资本、国外资本等相互混合相互并存的资本管理模式。这是当前国企改革的方向所在。

首先要考虑的是，国企资产资本化之后所形成的持股比例和企业前景，如何能以此吸引其他各路资本，愿意并踊跃参股、控股，或购买或转让。“公平、公正、公开”是国企改革成功的保障。如果仍然以关门设计、内部操作的方式进行，外部资本是不会贸然进入的，应允许和鼓励多元资本进入国企，必须积极探索国企资本或国有股份的运作方式与方法，大胆地推行转让、减持、参股或缩股的方式。有人担忧，国有资本丧失控股权之后，必将产生管理困境；也有人提出在关系民生重要领域，非国有资本纷纷进入之后可能导致局面难以控制。反对的声音总是会有的，改革就会有阻力。关键在于能否以壮士断腕的决心和勇气，斩断政府控制国企之手，激发社会创新活力。至于对经济控制力的担忧更是杞人忧天。2006年“中国东方红卫星股份有限公司”成功完成股权分置改革，国有控股51.3%，社会公众股份占48.68%，至今运行得很好。而大量沉淀在通讯、交通、采矿领域的国有资本为何惧怕国有股份的出让与挪腾？

混合型股份所有制较之于单一的股份所有制，在管理效率上也存在不足之处。但相对于国企单一所有制显然是一种进步，其对国有资本的权力具有制衡的力量和效果，也会极大提高企业的市场竞争力。

四、国企资产资本化改革模式探索

国企资产资本化改革，当然不能仅限于理论探索，目前，一些地区已先试先行，开展实践活动，其中以下三种模式值得研究与借鉴。

（一）国资三级管理模式

外界广泛关注的上海新一轮国企改革正式启动。2013年12月11日晚，上海国资改革概念股兰生股份公告称，经上海市人民政府同意，上海东浩集团与兰生集团实施联合重组，上海市国资委将其持有的兰生集团全部权益划转至东浩集团。

值得注意的是，此次上海对兰生集团的改革重组没有采用传统的资产划转方式，而是股权划转，即国资委将所持有的股份划转至企业名下，这就带来一种可能：国资委将不再是出资人角色，而是从既当监管者又做出资人的模式转向单一的监管模式。出资人的角色转由国有资本运营（投资）公司来承担。如此一来，国资监管模式也将由目前的“国资委—企业”的二级管理模式转为“国资委—企业—企业”的三级管理模式。国资委主要履行监管责任，资本运营（投资）公司承担出资人职责，企业负责生产运营。

对东浩集团来说，有可能改组为具有股权运营或投资功能的国有资本运营（投资）公司，其原来的下属企业以及新划入的兰生集团，未来有望依据企业发展需要转变为引入其他所有制经济形式的混合结构。显然，这与十八届三中全会决定所提出的国有资产监管改革思路和目标完全相符，也是资产资本化的具体体现。

事实上，如果开展国有资产改革仍然满足于对资产和人的管理，而不遵循市场规律，是无法实现资产的资本化的，国有资产的监管改革就不可能实现质的提高。要想深化国企改革，就必须实现国有资产的资本化，并让资本化后的国有资产通过资本纽带的方式，吸引更多其他所有制资本，实现资本效率的最大化，资本功能的多样化，资本结构的多元化，最终实现资源配置的全部市场化。

上海的国资改革，表面上看从两级变成了三级，增加了一个层次。实则是政府转变了角色，由原先的既做出资人又当管理人进行了角色分离。政府抓国资“监管”环节，保值增值的经营环节由实体公司承担。这种角色变换的意义，在于理清了政府该做的事，政府能够以更超然的监管者身份，把主要精力和时间放在提供公共服务和宏观政策制定上，引导三次产业协调可持续发展。

（二）产业基金运行模式

2013年4月25日，衡阳市举行企业联谊会成立大会暨衡阳高新创业投资基金项目签约、揭牌仪式，50家申请入会的央企、湘企“抱成一团”，协作推进对接合作，共同解决发展中的困难与问题。衡阳高新创业投资基金是衡阳市第一只政府引导的完全市场化的股权投资基金，总规模达10亿元，第一期共募集资本2.02亿元。

衡阳高新创业投资基金由湖南高新创投集团、省创业投资引导基金、衡阳市弘湘国有资产经营有限责任公司等发起建立，运用“基金+管理公司”的运作模式，助推衡阳产业升级及“四化两型”建设，主要投资方向为节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进装备制造、高新技术服务业等战略性新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。

产业基金通过政府引导设立和运作，在较短时间迅速邀约和吸纳社会各路资本向优势企业和新兴产业聚集。政府引导产业基金的设立、运作、管理及风险规避规则，由于实现了多元资本的混合与捆绑，能够有效提高投资的市场化、社会化效率，同时，由于在基金中政府少量出资，又能够产生相应的产业导向，落后产能、过剩产能得不到市场化资本的眷顾，而那些在改善民生、保障基础建设、深具发展潜力的新兴产业等领域的项目，能够较为快捷地得到投资主体的亲睐。这一运行模式是促进产业升级的有效工具。

（三）链接多层次资本市场的通道模式

“新三板”，即全国中小企业股份转让系统，是我国多层次资本市场的重要组成部分，是中小板和创业板市场的孵化器，是方便大量处于初创期和成长期企业进入资本市场发展的重要平台。 “新三板”建设在解决中小企业融资难和促进挂牌公司利用资本市场做大做强及促进产业升级和结构调整等方面将发挥重要作用。

我国资本市场的多层次体系已具雏形。以上证A股为主板，深圳中小板、创业板为二板，全国股转系统为三板，各地政府管理的股交所或股交中心为四板，已然形成不同层次的资本市场格局。国企资本化改革，应当紧密与资本市场联系与结合。

有效利用不同层次资本市场这一通道，在大力推行国企资产资本化的同时，全面促其形成国企股份证券化，通过在资本市场的挂牌与交易，实现国有资本的社会普惠功能。让普通民众通过股份购买与持有，分享国企经营成果，分享国企改革红利，促进国企法人治理、促进国企规范经营，促进国企在市场竞争中优胜劣汰，促进“民进国退”。这是极具发展前景的国企资产资本化变革路径。

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