成都创新公益事业单位机构编制管理的实践与思考

● 成都市编办

▲ 府南河畔

职能是设立事业单位的唯一标准；依据职责规范事业单位的域名、矢名和格名；守住基数只减不增；依据编制核定领导职数；以分类结果作为经费核定的基础

事业单位是社会公益服务的重要载体，其改革涉及民生福祉，社会关注度很高。2009年，成都市被确定为全国清理长期不运行事业单位试点，开始了对市属事业单位的清理规范工作。2011年，中央关于分类推进事业单位改革的意见及其配套文件出台后，成都市以规范事业单位机构编制九要素为抓手，致力于强化事业单位的职能管理，健全机构设置和编制配置流程，为事业单位分类改革奠定了基础。

一、问题聚焦

长期以来，事业单位设置“小”、“散”、“乱”，存在功能定位不准确、机构编制要素缺失、管理不规范等问题，同时也面临着严谨性、科学性、时效性和规范性缺失的问题，没有充分发挥机构编制资源的效益。

（一）职能界定不严谨。一是机构编制部门在受理机构编制事项时，大多采用相对简单的“三位”判断：即一看上级或兄弟省市是否设立；二看主要领导是否有明确意见；三看主管部门诉求的轻重缓急，采取走半步、缓一下、给一些等方式来平衡，缺乏机构设立的基本准则和标准。二是在界定事业单位职能时，有的边界不清，有的超出法律法规和政策范围，有的与主管部门存在职责交叉，有的与相关事业单位职责重叠等。

（二）编制核定不科学。一是在核定编制员额时，由于编制标准缺失，多以“参照加估计”等粗放方法处理。二是在核定领导职数时，有的依据主要职能和工作任务确定，有的根据编制数额核定；对机构正职、副职及党群组织负责人的职数不明确。如在党组织书记和行政“一把手”是否分设，院校是否设立教育长，专业性机构是否配备总工程师、总会计师等方面存在不同认识和不同处理办法。

（三）动态调整不及时。一是职能调整相对滞后，随着经济社会发展和政府职能转变，一些事业单位的职能职责并没有进行相应的调整。二是编制的调整与职能配置不匹配，职责强化或弱化后，并没有及时增减编制，编制配置与岗位设置脱节。三是由于缺乏动态调整的标准和依据，编制“一核定终身”，对涉及机构编制事项做“加法”容易做“减法”太难。

（四）要素表述不规范。一是在职责表述上，部分单位的政策规定、业务术语不准确，存在职责表达笼统、责任界定不清、语言用词不精等问题。二是在机构名称上，有的未能反映从事行业和核心职能信息，有的趋于行政化。三是在经费形式上，各地做法各异、称谓不一，增加了对事业单位的监管难度。

二、改革探索

针对上述问题，成都市对规范事业单位机构编制管理进行积极尝试，突出职能核心、严守总量底线、明确编制要素、创新方法手段，提升了事业单位管理科学化和规范化水平。

（一）依据职能设立机构，促进管理法制化。在遵循事业机构“撤一建一、撤多建少”的前提下，以职能为唯一标准设立事业单位，在审批中坚持“三看”：一看职能来源有无法律法规依据，确保新设单位在法律范围内开展工作；二看职能定位是否符合公益服务范畴，根据地区基本公共服务发展规划，判断新设机构是向社会提供公益服务还是为机关行使职能提供支持保障；三看相关职能是否适合社会组织承担，是否已有其他事业单位承担或可由现有事业单位承担，避免机构重复设置。在清理规范中，成都市对职能弱化或消失、职责单一或职责相近的事业单位进行了撤并，共减少了223家。

（二）依据职责明确机构名称，促进管理规范化。一是依据三个基本要素规范事业单位名称，即域名、矢名和格名。域名表示机构所在地域和举办单位，反映归属信息；矢名表示单位主要职责，反映核心职能信息；格名表示单位的组成形式字样，反映组织信息，规避局、办、处（科）等行政类名称。在推进分类过程中，成都市对隶属关系模糊、职能信息混淆、机构形式不明的26家市属事业单位进行了更名，确保“表里如一”。二是规范主要职责表述。将事业单位主要职责的表述分为四个层级：“负责”，即承担决策牵头、执行、指导责任；“承办”，即承担决策牵头、执行或牵头事项的工作责任；“参与”，即承担某项工作的部分任务和协作责任；“指导”，即承担指导和引领的促进责任。同时，严格把握公益服务与行政职能、生产经营活动的界限，凡属于行政职能的决不允许“搭便车”，凡属于生产经营活动职能的决不允许“留口子”。

（三）依据总量平衡核定编制，促进管理制度化。事业编制核定，坚持以2012年底统计数为基数只减不增，守住这一“红线”。成都市从重标准研究向标准研究与总量控制、挖掘潜力、动态调整并重转变，努力实现“增减平衡”。一是对新设机构，把握“基数”。已有行业编制配备标准的按标准计算基数；尚未出台行业标准的，根据职责任务和岗位设置等参照同类机构计算基数。二是控制事业单位进人。制发《关于冻结从成都市以外调动进人到市各级事业单位的通知》，全面冻结从成都市以外地方调动进人；对拟划为承担行政职能的事业单位，暂停审批用编申请；对“暂缓分类”的行政执法机构，原则上按上年度实际减员数补充人员；对其他参照公务员法管理的事业单位，严格按照“出多进少”原则补充人员数量。三是保障急需。对职责任务萎缩或大量空编2年以上的事业单位，核减并收回空编数80%的人员编制，将收回的编制优先用于保障教育、卫生、环保等民生和重点领域的需求。2014年以来，成都市计划分批次实施清理规范，第一批已核销市本级事业单位22家、收回事业编制422名。

（四）依据编制核定领导职数，促进管理标准化。对领导职数的核定，成都市严格把握三个环节：一是新设机构从严从紧。参照四川省的标准，以人员编制为基数核定。二是对现有机构统筹考虑。对党组织、纪检机构、工会等按照相关规定设置专职负责人，但必须计入领导职数总额，对机构挂牌、职能增加、管理任务重的，且使用一定数量外聘人员的事业单位，适当增核1名副职领导。三是对职能相同、相近机构统一规范。对学校、医院等同一领域、任务量相当、编制数相近的事业单位的领导职数，核定时尽量“横向统一”，杜绝攀比。

（五）依据分类结果明确经费形式，促进管理科学化。成都市坚持以分类结果作为基础核定经费保障形式，与财政部门积极对接并达成一致。将公益一类事业单位纳入财政保障，实行部门综合预算和“收支两条线”管理；将公益二类事业单位纳入财政补助，补助标准由财政部门根据事业单位收支状况及国家财政政策和本地区的财政能力确定。

三、设想与思考

经过不断的实践，成都市正积极思考进一步强化事业单位的公益属性、提升事业单位机构编制使用效益，着重在编制管理办法、编制使用方式及编制动态调整等方面加大改革力度，努力破解事业单位机构编制管理中的难题。

（一）探索建立公益事业单位机构编制管理办法。如何系统性地规范机构编制要素和管理，目前尚没有上位法，在实践中也缺乏操作规范。成都市将探索建立公益类事业单位机构编制管理办法，以主要职责为核心，细化明确事业单位机构编制九要素，即机构名称、举办单位、主要职责、机构类别、机构规格、内设机构、编制结构、经费形式、编制数额和领导职数，在此基础上，对新设、调整、撤销事业机构编制方面细化具体的审核原则及操作办法，把好入口、调整、退出环节，促进事业单位机构编制管理科学化。

（二）探索创新公益事业单位编制使用方式。成都市将继续深入推进事业单位清理规范，挖掘机构编制潜力。同时，创新编制使用方式，提高编制使用效益。一方面探索政府购买服务，解决人员编制严重不足的问题。对市场能够配置资源的、适合社会组织承担的，原则上不再新设事业机构、新增编制。如对中小学专任教师探索岗位购买方式，实行人事代理管理制度；对后勤服务人员探索项目购买方式，由学校根据财力情况向社会化劳务公司购买。另一方面探索事业单位编制备案制。公益二类事业单位，将依据一定标准合理测算总量，所需的管理及专业技术骨干人才可纳入基本编制保障，对可由市场配置资源的业务人员实行备案管理，对其他后勤辅助岗位采取临时聘用或项目外包的方式解决。

（三）强化公益事业单位机构编制动态调整机制。积极推行事业单位职能运行评估制度，依据职能评估结果，对事业单位机构编制要素实施动态调整。评估内容上，围绕事业单位职责运行情况，设定完善的评估指标体系，重点是事业机构职能定位是否准确、机构设置是否合理、履职效果是否良好、人员是否高效。评估主体上，由机构编制部门、举办单位、业务主管部门、评估单位、服务对象和社会专家等组成。评估结果，将作为调整机构编制事项、预算经费、人员结构配备的重要依据。