当前我国失地农民生活保障问题及对策研究

闫 飞

(江苏省土地开发整理中心，江苏南京 210017)

随着我国城市化进程步伐的不断加快，越来越多的农村集体土地以各种途径转变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。农民失地所带来的社会问题越来越突出，失地农民的生活保障问题能否得到妥善解决，将严重影响城乡社会的稳定、农村经济的发展、和谐乡村的建设以及我国城市化的进程。

1 当前我国失地农民生活保障存在的问题

1.1 缺乏完善的基本生活保障措施 对农民来说，土地是其赖以生存的主要资源，是生产和生活的基本保障。农民一旦失去土地，生活来源无法保障，生活方式必然受到影响。农民的土地被征收后，按照国家的有关规定，国家需要对被征用土地的农民进行安置，国家对失地农民的安置可以分为货币补偿、就业安置、划地安置和住房安置等形式。而现阶段，我国绝大部分地方征地为了省事或方便，往往采取货币补偿中的“一次性买断”方式对失地农民进行补偿和安置，货币补偿的比例高达92%［1］。一次性的土地补偿金会让农民的收入短期内大幅提高，但由于失去土地，生活成本增加，农民的其他合法权益得不到保护，不能保证收入的持续增长。再加上大多数农民对于这笔补偿款的使用并无合理规划，除此之外政府和社会对失地农民也没有更多的生活保障措施，一段时间后许多农民不得不转向城市打工等途径获得收入，而这也使他们不得不面临更多的社会风险。据调查，大多数失地农民自身的生活保障需求并没有得到满足，同时他们对通过何种途径满足自身需求、维护自身的最低生活保障并不了解。

目前我国对失地农民的养老与医疗保障制度也不够完善，土地被征收后，农民的劳动方式发生了巨大的改变，从事的职业多种多样，就业地点分散，这样失地农民便超出了原先农村医疗保障的控制范围，从而导致绝大多数农民得不到最基本的医疗、养老保险。再加上我国目前还没有真正建立起失地农民的医疗保障制度，各种保障制度的推行还处在起步阶段，将社会医疗保障体系在农民中大面积覆盖还需要大量资金投入和很长一段时间的落实。

1.2 就业能力低、创业条件差 对于部分自身素质较高、较为年轻的农民，他们失去土地后，很多人能很好地利用土地补偿金自主创业，或外出打工，提高生活水平;而对于部分年龄较大，一直以种植业为主要收入来源的农民，则会失去因土地而使生活水平下降。从整体来看，由于失地农民所处的农村环境和自身素质的局限性，导致多数人创业意识不强，缺乏长远打算，虽然有较多的土地补偿款，但缺乏对投资信息、技能、渠道的了解，导致失地农民创业困难，资金闲置。

现阶段我国经济发展需要的技能型、知识型人才紧缺与农村劳动力素质低下的矛盾，失地农民不断提升的就业期望值与现实可提供的就业机会值之间的矛盾越来越突出，增加了失地农民的就业难度［2］。农民从农业生产转入城市中的工商业领域工作，祖祖辈辈流传下来的农业技能全无用处，而需要重新学习新的技能，这对于那些文化程度不高、年龄较大的失地农民而言难度较大，从而导致他们当中的相当一部分人必须从事城市中最低层的工作或处于失业和半失业状态。

1.3 难以适应并真正融入城市生活 当农民失去土地，在政府规划下部分农民由农转入非农，成为城市居民，但在这个过程中由于各种制度的不完善，使得虽然他们生活在城市但无法与城市居民平等享受如教育、社会保障、医疗保障、就业等公共资源。他们没有固定的职业、稳定的收入，再加上农民根深蒂固的传统思想，对土地的依赖和特殊的情感，失地农民难以在城市找到归属感，甚至排斥城市生活，特别是在遭受了不平等待遇后会产生矛盾和对立的情绪。

二元社会结构人为地抑制了农村的城镇化和农民的非农化，无形中划分了等级阶层。虽然失地农民在政府的协调安排下在户籍关系和居住地点上发生了变化，但在角色认知上农民很难从土地上脱离出来，他们并没有真正融入到城市生活中。失去土地的农民在城市中处于社会底层，就业和职业适应都存在困难，再加上收入不稳定、缺乏医疗保障和最低生活保障等有效保障措施，导致农民生活压力不断增大。与此同时，媒体对城市中农民工的负面报道、市民的歧视等不断影响着农民融入城生活的节奏与步伐。适应容易，融入不易，对城市缺乏归属感是根本原因。

2 失地农民生活保障问题产生的原因分析

2.1 城乡二元体制障碍 户籍制度、资源配制以及各类社会保障制度等有形无形的政策将壁垒农村和城市隔离开来，虽然在改革开放以来，国家采取了一系列改革措施促进城乡经济协调发展，但不可否认的是，我国城乡差距仍在不断扩大。城乡二元体制限制了城乡人口和资源的流动，二者长期的分隔对立，使城乡二元结构的矛盾趋予强化，构筑了城乡间不均衡发展及不和谐的社会结构。农村居民和城市居民在就业机会、待遇及社会保障方面事实上的不平等不能从根本上得到解决，是导致失地农民问题日益凸显的根本原因。

2.2 现行土地征收制度不完善 我国的土地征收，实质是发生在国家和农民集体之间土地所有权的转移，是国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，给予农民集体和个人补偿后，将农民集体所有的土地转变为国家所有［3］。首先，从现行的土地征收制度看，农村的土地产权不清晰，只有使用权无所有权，所以在土地被征收的过程中处于被动一方。再加上农民的法律意识薄弱，在土地征收过程中往往遭到不同程度的侵害与剥夺。其次，现行的土地征收程序中缺乏有效的监督机制，如政府擅自买卖土地、非法转让、先征后批等通过各种不合法的手段占地的现象时有发生，致使农民土地流失非常严重。再次，由于土地征收制度的缺陷，面对土地征收过程中的不合理现象，即使农民通过正当渠道申诉，自身的权益也很难得到维护。由此可见，在整个土地征收的过程中，农民是利益的受损者，农民被征地后所获得的补偿很少且失地后的发展出路缺失。因此，土地征收制度的不完善是导致失地农民问题的直接原因。

2.3 社会保障制度的缺陷 社会保障制度的缺陷使得失地农民处在保障体系的真空位置。随着土地的流失，农民失去了生存和发展的基本保障，在此之前土地就是农民的社会保障，是农民生活的安全底线。但我国的社会保障制度由于城乡二元体制的障碍，城乡保障机制有很大差别，短时间内无法实现全面统筹，也难以进行有效衔接。由此导致部分失地农民的社会福利和社会保障等与城镇居民的保障水平差距较大，有的失地农民甚至连最基本的生活保障都无法保证。失地农民除了有在土地被征用时获得的补偿金外，后续本应该享受到的政府在就业、医疗、社会保障等方面的优惠政策却难以实现，直接造成失地农民获得生活保障机会的不平等。

2.4 失地农民思想观念落后、文化水平较低 对于祖祖辈辈都以土地为生的农民而言，土地是他们最安全的生活保障，农民对的土地也有着不一样的感情。但在城市化进程中农民被动的从土地上剥离开来，传统根深蒂固的思想难以改变，一旦失去土地农民对政府的依赖性便特别强。再加上我国失地农民整体年龄偏大，文化水平较低，职业技能缺乏，对外界的了解不足，对新鲜事物的接受能力弱，而现代企业工作要求科技含量越来越高，对劳动者的素质要求也越来越高，农民进入城市很难胜任职业技术水平高的工作，只能从事社会较底层的工种，这些工作往往只能带来很少的经济收入，从而迫使失地农民面临各种生存问题。

3 完善失地农民生活保障的对策

失地农民是一个很特殊的群体，随着经济的发展群体日益壮大，失地农民问题能否得到妥善解决是关系社会稳定和我国现代化建设的重要因素。

3.1 打破城乡二元格局，统筹城乡发展 从根本上讲，化解城乡二元结构的深层次矛盾，当务之急是打破城乡二元格局，彻底改变“重城市轻农村”的理念，统筹城乡发展。这就需要政府加大力度，不断改革不利于城乡经济一体化的各项制度，如现有的户籍制度、社会保障制度等，从根本上消除阻碍城乡一体化的制度障碍。面对城乡结构的深层次矛盾，需先寻找解决矛盾的突破口，从当前较为敏感、突出的问题着手，如加大对农村公共设施和公共服务的投入，解决农村劳动力平等就业问题，较大幅度地提高农村居民的福利水平，为促使城乡二元格局向一元格局转变创造良好的体制条件，努力实现城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务以及劳动就业等方面的城乡平等发展。

3.2 完善征地程序，建立多元合理的补偿机制 针对当前我国失地农民面临的诸多问题，其根源主要是相关的制度存在漏洞和缺陷。因此完善征地程序，建立多元合理的补偿机制才能从根本上解决失地农民的生活保障问题。为保障农民的合法权益，一方面，国家应该用法律程序来规范政府的征地行为;另一方面，要积极探索对失地农民的多元补偿机制，保证农民失地后的可持续收入。对此，我国应当借鉴西方国家的发展经验引入市场机制，结合市场标准运用多维度测算方法，提高对失地农民的补偿水平，从而保证他们失地之后生活水平不降低［4］。保证农民生活水平不降低关键是要建立多元的土地征收补偿机制，如建设农村特色经济规模化生产农民入股经营，以债券和股权作为部分补偿方式等。只有不断加强创新土地补偿机制的多元发展，才能逐步让失地农民的生活有所保障。

3.3 健全社会保障制度，推动失地农民身份转变 现行的社会保障制度由于因城乡二元经济结构而存在明显的区别，在城镇居民的社会保障制度不断趋于完善的同时，农村社会保障制度则刚刚起步，各项制度配套体系建设仍不完善，二者差距较大，难以有效衔接。再加上政府在给予农民土地补偿金时，忽略了土地使用可持续的问题，这导致的直接后果就是他们的生活在一段时间后很容易陷入困境。在这一过程中，一方面，政府要加大农民社会保障资金的支持力度;另一方面，政府应发挥主导作用，设计科学、合理、公平的社会保障制度框架;同时也要尽可能地建立城乡一体化的社会保障制度。要切实解决失地农民的就业、医疗、养老、失业、最低生活保障等方面的问题，才能大幅降低农民失去土地后所面临的各种风险。只有城乡社会保障一体化，农民的生活才能得到保障，失地农民才可能更有尊严，有利于推动失地农民从内心向市民身份的转变。

3.4 统筹兼顾，做好农民融入城市生活与就业创业培训工作 失地农民被迫到城市生活，没有被城市文化所吸纳，他们徘徊在城市与农村之间。社区居委会作为失地农民最基层的民主自治管理组织，要向失地农民提供帮助，加强社会公共生活空间的建设，吸引失地农民关注并参与社区的公共活动;要提升自身服务水平，增强失地农民的社区归属感，降低失地农民对城市适应和融入的焦虑及不适。

政府要将失地农民的就业安置问题作为对失地农民保障的一项重要工作，建立城乡统一的劳动就业市场，完善人力资源市场的就业服务体系，消除就业歧视，将失地农民的就业问题与城市的就业体系挂钩。政府可以组织各种中介服务机构建立高效畅通的就业市场信息网络，帮助失地农民就业。同时，政府要为失地农民提供免费的职业教育和技能培训，提升他们的就业竞争能力，对自主创业的失地农民提供政策优惠，加大扶持力度;对于失地农民，在提升其职业技能的同时也要关注他们自身综合素质的提高。总之，通过多种渠道、多种途径全力支持失地农民再就业，确保失地农民有稳定的收入来源是解决失地农民生活保障问题的关键所在。

3.5 完善失地农民最低生活保障制度，提高补贴标准 社会救助是政府不容推卸的社会责任，对于每一个公民来说，社会救助是他们应享的受法律保护的基本权利。近年来我国在农民的最低生活保障制度建设不断趋于完善，2007年《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》中明确提出，要在全国范围建立农村最低生活保障制度，并强调指出，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助。而目前来讲，由于地域差别，各地区政策实施力度差异很大，因此要完善最低生活保障制度仍需加大中央和省级财政支持力度。在完善最低生活保障制度的过程中要做到应保尽保，使每个家庭都能够维持正常的生活所需，同时也要尽可能做到不断提高保障标准和补助水平。

城市化是任何国家和地区的现代化进程中不可回避的客观规律，而失地农民是城市化进程中的必然产物，合理解决失地农民问题，消除农民进城的各种矛盾，顺利实现城乡对接，必然会推动我国城市化建设更好更快地发展。

［1］鲁大力.关注城市化进程中失地农民的生活保障［J］.特区经济，2006(10):137.

［2］王庆敦.失地农民就业与生活保障问题研究［D］.泰安:山东农业大学，2010:26.

［3］温铁军.三农问题与世纪反思［M］.北京:生活读书新知三联书店，2005:409-476.

［4］黎冬华.城镇化进程中西部地区失地农民权益保障问题研究——以贵州省毕节市L村为例［D］.济南:山东大学，2013:44.