英国预算改革述评

李 青，蔡 华

（安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山243002）

自20世纪90年代开始，英国政府逐渐认识到财政是各项行政之基础，是其他政务改革的前提，于是致力于预算制度的改革。由于英国预算改革的方式为渐进式的，［1］且英国为不成文法国家，因此国内对此问题的研究相对较少。本文拟对英国近期的预算改革作一介绍，希望能对我国的预算制度发展提供一些参考。

一、英国预算编制与审议的基本流程［2－4］

（一）预算编制

英国预算的编制、审查、执行、决算及审计以行政惯例为基础，并无明确的制度规范。目前英国的会计年度自每年的4月1日开始，到翌年度的3月31日结束，但其前期工作可追溯到6个月以前，即大约在上一年的11月份。

预算的编制包含5个主要阶段：

一是制定当年度预算政策。每年2月，财政部与各部门负责人探讨该年度的重大议题，由财政部的一般支出政策小组（General Expenditure Policy Division）负责拟定公共支出调查指导方针（Public Expenditure Survey，PES）的草稿，此指导方针须交内阁通过。

二是部门编制概算。各部门4月前将新年度以及其后两年（共计三年）经费需求的估算结果送达财政部。估算结果包括了底线支出和额外支出。底线支出是指在现行政策持续不变的前提下，各部门所要的经费。额外支出是指如各部门的政策调整导致支出有所增加时，各部门应向财政部提送竞争额外资源的申请书（又称为“标单”）。

三是财政部汇总概算资料。5月，财政部以各部门所送达的概算与底线支出资料为基础，估测新年度及后两年的总支出规模。财政部对较可能产生争议的“标单”加以评论，并汇整成册作为下一阶段内阁会议讨论时的重要参考。

四是内阁会议议决。6月，内阁的支出委员会在少数专家幕僚的协助下介入公共支出调查的过程；7月上旬，支出委员会达成结论，将预算编制原则、未来3年的总支出规模以及各部门的支出上限议案报至内阁。7月底或8月初时，召开内阁会议，讨论并通过支出委员会的建议。此时如果各部门对于内阁的决议结果不满，可参与下一阶段的双边会谈。双边会谈从9月开始，由财政部主导。财政部通常举办两次会议。第一次会议较正式，参加人数比较多，但真正的协商往往在第二次、较小型的秘密会议中进行。

五是总结与评估。进入11月，财政部须对当年整个公共支出调查进行总结与评估，形成报告提送国会形成决议。各部门根据决议，编制详尽的支出计划，再交由财政部汇整确定预算案，在预算日正式提交下议院进行审议。

（二）预算审议

英国国会审议预算又称为供给程序（Supply Procedure），整个预算审议时间只有29天（又称为供给日，Supply Days）。由于并非每日开会，因此虽然3月份就开始审议，但通常要到7月才能完成。议长须将所有尚未审查完毕的款项，连同已经审查完成的款项，全部付诸表决，才视为完成国会对预算的审议。

预算的审议包含6个主要阶段：

一是质询辩论。在财政部长预算日提交预算案并发表预算演讲之后，国会即在在野党领袖的领导下，展开为期4天或5天的预算质询与辩论。辩论时以政策取向为主，较少提出金钱数据等财务管理性质的质询，而辩论过程通常十分激烈。

二是议决收入支出议案与财政法案。质询辩论结束后，下议院就须投票表决大约60件左右的收入决议案，这些收入决议案表决后即成为财政法案中的租税收入部分。当所有的收入决议案都表决完毕之后，再加入支出决议案的内容，就成为完整的财政法案。

三是财政法案的二读。财政法案在送达下议院后，必须经历所有法案都要遵循的立法过程。唯一比较特殊的是财政法案是由二读阶段开始审议，因为之前已由财政部长向下议院作过报告，其性质相当于一读。二读通常只持续1天的时间。在二读的过程中，财政法案多能安全过关，因为如果财政法案在二读阶段就被否决，那就相当于是对执政党的不信任投票。

四是委员会讨论财政法案与三读。二读之后，财政法案送往委员会讨论。在1968年以前，财政法案在委员会阶段大都由全院委员会来审查；1968年以后，基于节省时间的考虑，将财政法案一分为二，其中比较重要的、或具有争议的条文，交由下议院的全院委员会审查，其余的条文就交由常任委员会处理。至于哪些条文属于“比较重要”、“具有争议”须交由全院委员会处理，由政府与反对党通过正常渠道协调解决。委员会阶段结束之后，财政法案就与其他法案一样，要完成报告与三读阶段。

五是上议院讨论。下议院完成三读以后，将财政法案送到上议院。根据英国国会法的规定，上议院可以对财政法案加以讨论，但不得修正。因此，上议院在审议财政法案时，实际仅扮演“橡皮图章”的角色。

六是国王同意。当上议院形式同意之后，财政法案再经由国王同意，成为正式的法律，至此该预算案才正式成为法定预算。8月5日是国王同意的最后期限。

二、英国近期的预算改革

20世纪90年代以来，英国预算制度进行了一系列的改革，其改革围绕着下述两个主题展开：一是为了改变预算结果；另一是为了预算管理过程的改善。

（一）总体控制

英国为了更加有效地控制社会安全支出的规模，逐年降低各种项目支出，采取了一种由上而下的预算编制策略，即总体控制（Control Total），其内容涵盖了社会安全支出、政府还本付息支出以及进行民营化过程的收入。［5］英国的总体控制主要针对每一个部门的支出制定上限，最终目标是将每年的支出上限控制在实质增长率1．5%以内。整个总体控制让支出上限固定在一定的水准之下，因此，相关的部门想增加支出，则必须先对其他项目的支出进行削减，这才有可能达到支出增加的目的。这样的制度设计，能够有效地控制住支出规模的无限制膨胀。

（二）单一预算的改革

1993年之前，英国政府认为，在会计年度开始前几个月的时间公布公共支出计划，可以让各个部门能够有较充分的时间来针对其所需要的预算资源作正确的估算。因此，财政部长在每年11月提出政府的支出预算；并在隔年的3月提出收入预算后，将支出与收入预算合在一起成为财政收支报告（Financial Statement and Budget Report，FSBR）的内容。但在1993年以后，英国政府逐渐改变看法，认为将支出案与收入案两者合并更具优势，这一做法具有以下优点：（1）各部门可以有更好的判断依据，来决定其部门的公共支出计划。（2）将收入案和支出案两者结合在一起，可以让行政部门能够容易的、连贯的、以及一致的方式，向国会提出预算案。（3）单一预算的预算案提出以后，可以让国会议员能够有比较聚焦的辩论内容，也可以让社会大众能够了解到，政府在公共支出、税收、以及借贷三者之间的消长。（4）政府早一点公布税收案，可以让纳税人能够早一点为缴税作准备，同时，也可以减少政府在征税方面的行政成本。因此单一预算改革方案最终被英国政府所采纳。

（三）资源会计与预算的改革

政府部门采用企业化预算，用更好的会计制度来管理纳税人的钱，这样的基本思想促成了英国的资源会计与预算（Resource Accounting and Budgeting，RAB）改革。具体而言，包括以下原因：（1）现行现金会计已无法满足英国政府关于资本支出的决策。（2）对目标、产出、绩效评估的日益重视。（3）英国政府试图消除公共支出调查和国会审查程序之间的差异。（4）通过科技创新减少公共支出的成本。（5）英国已有公共部门已经利用权责会计来进行财务管理，如英国国营企业、一些地方政府。［6］

英国政府于1995年正式推行资源会计与预算改革。资源会计与预算制度意味着在新政府运动所带动的企业化预算观念之下，政府部门会自然而然地开始在会计原则上也采取民间部门的方式，以企业化预算的方式进行政府预算，也就是由以往的现金纪录方式，改变为权责方式来进行。

（四）财政稳定法案的颁布

受学术界所提倡的财政永续性（fiscal sustainability）观念的影响，英国于1997年颁布了财政稳定法案（Code for Fiscal Stability）宣示了以下三项政策目标：（1）确立财政管理原则与详述财政政策的目标。（2）设立年度报告资料。（3）采用最好的会计原则。根据财政稳定法案的内容，它提供了两个重要的财政指导原则来规范英国政府的财政行为：（1）黄金规则（The Golden Rule）：规定英国政府所借贷而来的资金只能够用来进行投资，而不能够用来进行经常性支出的花费；（2）永续投资规则（The Sustainable Investment Rule）：规定英国政府各部门的未偿债务余额占GDP的比例必须维持在一个固定的数值之下，目前英国政府将其标准准定在 40%。［2］

（五）绩效预算改革

受20世纪80年代以来的新公共管理思潮的影响，英国开始绩效预算改革，比较有代表性的是公共服务协定（Public Service Agreements，PSAs）的引进。在PSAs的规范下，各部门被要求在其可支配的预算支出项目之下，建立可以具体衡量的政策指标，用来评判政策目标是否达成。为了辅助PSAs的顺利运作，英国政府于2000年出台服务提供协定（Service Delivery A－greements，SDAs），要求内阁各部门对其政策目标加以详述。SDAs第一部分要求各部门阐明PSAs所提到的政策目标；在SDAs的其他部分，则要求各部门阐明其未来3年将要改善其效率与绩效的具体内容。［7］

三、对英国预算改革的评析

英国政府所推行的一系列预算改革是否收到成效，可从以下几个方面进行实证考察。

一是英国与欧洲各主要国家净公共债务占GDP的比例。根据OECD Economic Outlook的数据，在马斯特里赫特条约的约束下，整个欧洲国家的平均比例一直在下降，债务不超过60%的上限比例。而英国政府的债务占GDP的比例一直维持在相对低水位的状态，2000年以后就保持在40%的水准上下移动。

二是英国中央政府收入与支出占GDP的比例。根据IMF World Economic Outlook Database的数据，英国预算支出在大部分预算年度当中高于预算收入。值得注意的是，在1990年后，支出占GDP的比例开始出现下降，这似乎说明了英国政府所进行的由上而下的预算流程以及1993年所进行的单一预算改革后的总体预算制度，有效地控制住支出的膨胀。同时，根据IMF的数据，英国政府预算赤字占GDP的比例在1990～1995年间快速增加，到1995年后又逐步回落，在1998～2001年间甚至出现了盈余。预算赤字往往与该国的经济状况有所关联。英国于上个世纪90年代一系列的预算改革似乎对于预算赤字的控制直到1995年以后才产生了效果，观察其趋势，从上个世纪90年代以后英国政府的预算赤字急剧恶化到1995年以后又迅速地改善，似乎与该时期的GDP增长率更为相关。

三是英国中央政府支出的结构。根据IMF Government Finance Statistics Yearbook 2007的数据，英国中央政府在社会安全支出与医疗健康保险支出上呈现出稳定增长的趋势。此趋势在上世纪90年代以后表现得尤为明显。在预算总量控制的情况下，社会安全、医疗健康保险支出不断攀升，所必然出现的结果就是排挤效应，国防支出与经济事务支出相应地呈现逐年递减之趋势。

英国的预算改革开始于上个世纪80年代，虽然政党交替执政，但改革并没有间断。预算改革的目标不外乎以下两者：一是为了改变预算的结果，另一是改进预算管理过程。总体预算制度，其改革目的在减少预算赤字、控制支出增长，属于前者；绩效预算制度试图将决策注意力从预算投入转移至结果，属于后者。英国上世纪90年代以来的预算改革兼具了上述两个目标。总额控制和绩效预算等理念均贯彻其中，在改革过程不断被引入到英国预算制度中。英国作为不成文法国家，较之成文法国家进行预算改革更具有独特的便利性和快捷性，其无需涉及修法乃至修宪的问题。

从上述实证分析中，我们可以得出下述几个初步结论：第一，英国政府债务占GDP的比例，在整个欧洲地区是比较优异的；尤其是40%的门槛限制，让英国政府债务占GDP的比例一直维持在整个欧洲国家平均值以下的水准。第二，英国政府的预算赤字也是比较健康的。1995年以后，英国出现了预算赤字逐年缩减的趋势，这样的结果，应该与1992年的由上而下的预算流程改革和1993年的单一预算改革有关，只是其产生的效果一直到两、三年以后才看得出来。但另一方面，1992年的预算流程改革与1993年的单一预算改革，似乎没能够有效地控制住整个政府的预算规模。同时，对于个别项目支出增长的控制，仍有待加强。尤其是1992年的总体控制，英国试图通过此改革规范社会安全支出的增长，但英国政府的总体制度似乎无法完成这项改革目标；1992年以来，社会安全支出仍然在所有政府支出中占居首位，而且以惊人的速度增长。这样的趋势也说明了英国总体控制改革的失败。当然，在行政权日益扩张、社会福利压力不断增加的现代社会，这似乎是一个难以完成的任务。

［1］ Lindblom，Charles．The Science of Muddling Through［J］．Public Administration Review，1959，19（2）：79－88．

［2］ OECD．The Legal Framework for Budget Systems：An International Comparison［J］．Special Issue of the OECD Journal on Budgeting，2004，4（3）：405－443．

［3］ 王永礼．预算法律制度论［M］．北京：中国民主法制出版社，2005：31－33．

［4］ 彭健．英国政府预算制度的演进及特征［J］．东北财经大学学报，2008（2）：45－49．

［5］ Matthews，Stephen．United Kingdom，in Aaron Wildasvsky ＆Eduardo Zapico－Goni ed．National Budgeting for Economic and Monetary Union ［M］．London：Martinus Nijhoff Publishers，1993：219．

［6］ Likierman A．Resource Accounting and Budgeting：Rationale and Background［J］．Public Administration，1995，73（4）：562－570．

［7］ Ellis，Kevin ＆ Stephen Mitchell．Outcome－focused Management in the United Kingdom［J］．OECD Journal on Budgeting，2002，1（4）：111－128．