城镇低效用地再开发政策研究

严伟

摘 要：经济社会发展与土地要素保障密切相关，随着城镇化、工业化、农业现代化的同步快速推进，保护耕地和保障发展的矛盾将更加突出，单纯依靠消耗土地资源的外延型发展方式已难以为继，走存量土地挖潜和产业改造提升的内涵发展之路是必然趋势。嘉兴市自2012年开始实施以“两退两进”为核心的低效用地再开发工作，在推进过程中，既取得初步成效，但也有遇到一些实际问题。2013年以来，随着国土资源部、浙江省政府有关低效用地再开发政策文件的下发，低效用地再开发实现较大政策突破，从而为加快推进该项工作带来强劲动力。

关键词：低效用地 再开发 难题 政策 突破

中图分类号：F29 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）11（a）-0205-02

为积极应对复杂严峻的经济形势，有效破解土地要素制约，2013年2月，国土资源部下发《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号），确定包括浙江省在内的10个省份开展城镇低效用地再开发试点。2014年5月，浙江省政府印发《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号），包括嘉兴市在内的低效用地再开发试点工作全面开展。

1 基本概况

嘉兴市位于浙江省东北部、杭嘉湖平原腹地，与沪、杭、苏、甬等城市相距均不到一百公里，地理位置优越，素有“鱼米之乡、丝绸之府”的美誉。全市陆域面积3915平方公里，现有常住人口455.8万，下辖南湖、秀洲2个区，平湖、海宁、桐乡3个市，嘉善、海盐2个县，并有嘉兴经济技术开发区、嘉兴出口加工区、嘉善经济技术开发区、平湖经济技术开发区等4个国家级开发区。2013年，全市实现生产总值3147.66亿元，完成固定资产投资1910.15亿元，实现财政总收入517.49亿元。

嘉兴是典型的水网平原地区，全市农用地面积占陆域面积的60.78%。境域内无低丘缓坡，沿海滩涂极少，土地后备资源十分有限。在全市现有的166万亩建设用地中，城镇、村庄及工矿建设用地约为145万亩，占87%，而国有建设用地约为66万亩，占40%，其中约有10%土地为城镇低效用地。

2 必要性

（1）土地开发利用强度逼近极限。改革开放30多年以来，嘉兴市经济社会持续快速增长，在经济社会高速发展的同时，也消耗了大量土地资源。全市城乡建设用地占国土面积比例为26.4%，列浙江省第一，已接近1/3的生态极限，而浙江全省建设用地占国土面积比例仅为11.7%，发达国家一般不超过15%，都市圈不超过25%。城镇和工业的快速扩张，造成农业空间和生态空间不断被挤占，土地后备资源开发潜力越来越小。

（2）土地供需矛盾依然突出。从嘉兴市目前发展阶段特征看，尚处于工业化、城镇化、信息化、农业现代化快速推进时期，土地资源的需求仍然十分旺盛。按照GDP增幅预测，每年需要建设用地3万亩以上，对照浙江省下达新增建设占用土地指标，平均每年只有1.3万亩，且有逐年递减趋势。因而土地供需矛盾将持续显现，开展城镇低效建设用地再开发、盘活存量土地将在保障发展中的作用更加突出。

（3）耕地占补平衡难度持续加大。自1997年以来，嘉兴市通过土地开发、整理、复垦和整治，累计垦造耕地40万余亩。目前，全市农地整理工程已基本完成，很难再由此新增耕地。而各地沿海可用滩涂大部分已实施了围垦造地，尚可进行滩涂围垦的区域已不多，且新围垦地块大部分以满足建设用地需求为主，今后耕地占补平衡难度进一步加大。

（4）土地利用效益整体不高。从嘉兴工业禀赋看，中小企业占比大，在3.4万家工业企业中，99.4%为中小微企业，而且传统产业比例高，纺织、丝绸、服装、化纤、化工等传统产业依然超过半壁江山，产业层次低、生产方式粗放显得较为突出。一是投资强度偏低。近三年，全市工业用地平均实际投资强度仅为184万元/亩，低于浙江省平均水平12个百分点；二是产出效率不高。根据工业企业绩效调查，嘉兴市工业用地亩均税收为9.64万元/亩，低于全省平均水平，有较大提升空间。

3 存在困难及问题

2012年以来，嘉兴市全面启动以“两退两进”（退低进高、退二进三）为主要内容的低效用地再开发工作，在盘活存量，缓解土地要素制约方面，取得了初步成效。但囿于现行土地法律、法规的限制，在实施过程中，经常碰到一些问题和困惑，主要有以下几点。

（1）低效用地界定标准不明确。现行法律法规和政策均没有明确低效利用建设用地的标准，因而在具体工作中，锁定低效用地存在不确定性，尤其对于合法经营的企业，要其腾退土地显得“底气不足”。同时，对于“进高”项目，国家层面也没有明确统一标准，各地在执行中把握的标准也不一样，存在难于操作性。

（2）低效用地再开发政策不明朗。

①“退二进三”受到政策限制。在实施“两退两进”工作尤其是“退二进三”过程中，部分企业希望自我拆除建筑物重新建造，而按照目前土地法律法规，如要重新建造必须在拆除建筑物，处理好权属关系，达到净地后重新公开出让。一方面拆迁难度大、成本高、周期长，不确定性因素多；另一方面实行公开出让，原有企业主也不一定能竞得土地，因而直接影响两个主体积极性发挥。

②历史遗留用地处置没有突破。在“两退两进、三改一拆”等工作过程中，有的地块由于历史原因，存在违法用地现象，如按现行法律法规，实行一刀切处置，则程序繁琐、处理难度大，既影响低效用地再开发和“三改一拆”工作的顺利推进，又影响社会和谐稳定。

③“零星”建设用地改造有障碍。在实施低效用地再开发过程中，考虑到地块改造的整体性、统一性、协调性，需要把周边零星地块（边角地、夹心地、废弃地等）一并纳入改造。但按照现行法律、法规，“零星”土地需要单独办理供地手续，操作性和实用性较差。

4 低效用地再开发政策突破

2013年2月28日，国土资源部下发《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号），启动低效用地再开发试点工作。在政策有很大突破，主要体现在地类认定、供地方式、零星地块改造和收益分配上。

4.1 破解了低效用地认定难题

城镇低效用地必须位于市、县（市、区）的中心城区及建制镇土地利用总体规划划定的城镇扩展边界内，且必须符合土地利用总体规划、城乡建设规划，产权清晰、权属无争议。主要包括以下几点。

（1）布局散乱的存量建设用地。包括需要纳入改造的城镇旧住宅区、旧厂矿和城中村；及在全国第二次土地调查中土地利用现状图或卫星影像图（或航片、正射影像图）为建设用地，属违法违章建筑拆除后空置土地。

（2）利用粗放的存量建设用地。建设用地利用及产出强度明显低于节约集约用地控制标准的土地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地。

（3）用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；因城乡规划调整，需“退二进三”或用于城市基础设施、公共设施建设的产业用地。

4.2 破解了历史遗留问题处理的难题

历史遗留违法用地因形成原因复杂，牵涉面广，处理起来需慎之又慎。低效用地再开发政策对这些历史遗留违法用地提出了分三个阶段处理的意见：一是用地行为发生在1986年12月31日之前的，由市、县人民政府国土资源和城乡规划行政主管部门出具符合土地利用总体规划、城镇规划的审核意见书，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权；二是用地行为发生在1987年1月1日至第二次土地调查（2009年12月31日前）之间的，已与农村集体经济组织或农户签订征地协议并进行补偿，迄今被征地农民无不同意见的，可按照土地管理法律法规和政策规定落实处理（处罚）后，按现行征地工作要求、补偿安置政策和土地利用现状办理用地报批手续；三是用地行为发生在2010年1月1日以后的，按照现行政策规定办理。

4.3 破解了土地供应手续办理的难题

低效用地再开发政策明确：除经营性房地产开发项目、城市基础设施、公共设施等项目，须由政府主导实施收回、征收、收购储备后重新供地外，其他需要实施再开发的地块，允许以协议出让方式办理供地手续。实施“退二进三”的土地，建筑面积的30%可按幢、或层作为最小分割单元对外销售。该政策的实施，对破解“退二进三”过程中供地方式单一问题，推进产业结构调整，促进三产协调发展提供强有力的土地政策支持。

4.4 破解了零星土地开发改造的难题

城镇低效用地再开发地块涉及“零星土地”（边角地、夹心地、插花地）等新增建设用地的，可以统一纳入再开发改造。除经营性房地产用地外，单宗用地面积不超过3亩且累计不超过再开发改造项目用地总面10%的“零星土地”，经批准可以和邻宗地一并集中再开发，并按照再开发地块的供地方式办理供地，大大简化了审批手续。

4.5 破解了土地收益分配的难题

城镇低效用地再开发过程中，对通过征收农村集体建设用地实施旧住宅区、旧厂区、城中村改造的，土地出让纯收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项支持农村集体经济组织用于新农村建设；由政府收回、收购的存量建设用地，在依法补偿的基础上，市、县人民政府可以给予原土地权利人一定的奖励。由此，就兼顾了政府、企业和集体经济组织等不同主题的利益，调动各方的积极性，共同促进再开发地块的有效利用。

5 结语

城镇低效用地再开发对加快转变土地利用方式、有效破解土地资源制约，着力优化国土空间布局、切实改善城乡环境面貌、全力促进经济转型升级有着重要意义。试点地区要认真把握时机，用足用好政策，建立完善有领导、有分工、有政策、有监督、有考核的“低效用地再开发”工作机制，强有力地全面推进，着力盘活存量建设用地，破解土地要素制约难题。

参考文献

[1] 国土资源部.《关于开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》（国土资发[2013]3号）[Z].

[2] 浙江省人民政府.《关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》（浙政发[2014]20号）[Z].

[3] 浙江省人民政府.《关于切实加强“三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见》（浙政办发[2013]105号）[Z].