对我国创新社会治理法治化的思考

郑文晖

摘 要：法治社会建设不只是全面推进依法治国的固本之举，它还是法治中国一体建设的重中之重。在党的十八四中全会上习近平总书记坚持依法治国基本方略，从战略和全局高度对法治建设作了深刻的阐述。社会治理的目标是实现社会善治。要实现良好的治理愿景，就必须将社会治理创新纳入法治化的轨道，实现法治化的管理创新。该文对法治在创新社会治理中的重要性，分析了实现社会治理法治化存在的障碍，并提出了法治语境下的社会治理新举措和新方法。

关键词：创新社会治理 法治化 十八届四中全会 依法治国

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2014）11（a）-0246-02

目前我国处于社会改革进入攻坚期，社会矛盾进入“漩涡期”，治理难度加大，改革传统的社会管理模式、加快法治公民社会建设的速度，俨然已成为社会发展的必然趋势。法治社会建设不仅是全面推进依法治国的固本之举，而且是法治中国一体建设的重中之重。在党的十八届四中全会上习近平总书记坚持依法治国基本方略，从战略和全局高度对法治建设作了深刻的阐述，提出了一系列崭新的理念，这为我们提供了创新社会治理的新思维和新方法 —— 社会治理的法治化。

1 法治在创新社会治理中的重要性

法治是一种最基本的执政方式，在经济社会发展的实现过程中，法治是最重要的软实力，公民要想实现公权与私权，法治是第一保障。必须在法治予以保障的前提下，社会管理的加强与创新及社会管理科学化水平的提高才能得以实现。

1.1 法治使社会治理具有权威性

在社会管理过程中，管理者与被管理者的行为应该注重通过法律来规范，与此同时，法律的实施必须使用强制手段进行维护，社会的活动要想具有权威性，依法治理是唯一途径。社会管理的主要体现是：社会法规的制定和实施，公民是否信任并遵从法律，这是法治权威性的关键。无人在法律之外，有法必依，执法必严是依法社会管理创新的权威性的基础。

1.2 法治使社会治理具有可预期性

在社会关系调整标准中，法具有统一适用性的特征，而且其反复适用性并不会因地、因主体、因时而异形成的法治的连贯性，有利于营造一个法治环境，同时为社会提供了预期，即一方面法律保护依法创新社会管理的管理主体，相反地，若管理主体违法创新社会管理，是必须要承担因此而造成的法律后果的；另一方面，作为被管理对象，对其违反社会管理产生的后果也会产生预期。这种预见性增强了社会管理创新的安全性。

1.3 法治使社会治理具有可控性

作为一种管理活动，社会管理创新从管理的特性考虑，要求其应具有稳定性和可控性，法理学一般理论认为，法具有指引、评价、预测、教育和强制的功能，其中，指引、评价和预测为法治化的社会管理创新提供可控性的操作预期，教育和强制则为可控性提供失控情形下的纠正和控制手段。

1.4 法治使社会治理具有合法性

社会管理创新过程中，合法的社会管理包括依据宪法和法律法规进行的管理，是受宪法及法律法规保障和广大民众拥护和支持的。社会管理创新作为权力的运行方式，权力运行必须以取得合法性为前提，无合法性即无权威性。

2 实现社会治理法治化存在的障碍

目前，我国社会管理创新活动中存在的法治问题主要体现在立法、观念、法治体系完善和机构架设等层面。

2.1 法治观念和法治文化的缺失

社会建设不仅要有一定的经济基础和法治制度基础，而且还要有一定的法治思想、观念基础。著名法学家伯尔曼说过：“法律必须被信仰，否则形同虚设。”但是由于中国传统文化以及欠发达的市场经济这两个主要因素对市民社会发展的制约的产生深远影响，体现在理念上认知不足且存在偏差、在目标价值上追求缺乏源动力、在内容上重点方向缺乏渗透力，导致当前社会上还没有形成在法治轨道内解决问题的共识，有些公民认为社会建设和法治建设是政府的事情，与自己无关，从而对社会建设和法治建设的态度冷漠，在涉及法治精神对社会建设领域的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生和社会管理的影响等六大重点方向问题中影响力不足、渗透力不够。这说明法治文化还不得人心，法治理念在公民和某些政府官员心中并未真正树立。

2.2 社会治理方面的法律相对滞后

经相关数据统计分析，截止2014年3月，我国制定法律242件、行政法规730多件、地方性法规8900多件，形成了涵盖社会关系各个方面的法律部门，社会主义法律体系已形成。但是应当看到现阶段我国的法律体系还不完善，在整个法律体系比例中，社会管理领域的立法所占比例并不高。社会法制建设在某些方面明显滞后，如特殊人群帮教、流动人口管理、“两新组织”管理及虚拟社会管控等方面，尽管计划经济时代烙印在有些法律法规有所体现，但公民的利益诉求还是不能被反映，这些法制建设问题也是社会治理的加强和创新迫切需要解决的。

2.3 社会治理执法滞后

行政权的特点包括从属法律性、公共服务性、单方意志性、自由裁量性、强制性和效力优先性等，在社会管理创新中，它要求政府务必做到依法行政。然而现阶段在社会管理方面，政府存在着比较严重的问题，即有法不依、违法不究、执法不严。主要表现在以下几点：行政程序不依法，行政决策违法，行政职权与职责不统一，行政执法行为不规范，诚信上存在承诺不兑现、朝令夕改、不讲信用等行为。造成该问题存在的原因是没能真正转变政府职能与行政机构臃肿，过于集中权力，未有效监督政府的社会管理，使法治化建设在社会治理创新中的进程遭受严重影响。

2.4 司法公信力不足

司法公信力是法治建设的重要内容，是构建和谐社会的法治基础，司法公正对社会公正具有重要引领作用。然而在社会管理调处社会矛盾纠纷中，从民众角度来说往往并不以法律作为解决问题的最终手段和首选手段，不少以信访方式又回流到了行政渠道的案件，都是本应法院依法终结的。打官司变成了“打关系”或“信访不信法”等现象，在一定程度上反映了司法手段的不切实际。在我国宪法中尽管规定人民法院可依照法律规定不受个人、社会团体和行政机关的干涉独立行使审判权，但受各种因素影响，在现实中司法还是存在依附现象，司法腐败严重，且司法队伍整体素质不高，司法不公现象时有发生，导致司法的公正性受到了公众质疑，司法功能未能有效发挥。这个问题使社会治理创新的进程受到严重影响。

3 法治语境下的社会治理新举措

什么是社会治理创新呢？它是对现行社会管理的理念、方式方法及机制体制等实施的合理革新，我国是一个依法治国的国家，在这样的一个环境下，建成法治社会，并达到一种法治的社会状态是必须的。

3.1 创新社会治理需要政府治理理念的创新

创新社会管理理念的主要内容就是要创新政府治理理念。其一，树立从单一主体向多元主体转变的有限政府理念。为使社会管理的效果有所提升，社会管理创新要提倡多元主体协作的管理方式，部分政府职能应转移到其他的社会管理主体。其二，坚持由管制型向服务型转变的服务型政府的理念。原有的管制型政府在社会管理主体多元化的影响下必然向着服务型政府转变，社会自主管理有利的外部环境需要政府进行创造，提供给必要的制度保障。其三，树立由单纯依法向法理情兼顾转变的以人为本的理念。在社会管理中必须做到“法理情”兼顾，合法、合理、合情的进行社会管理，要使政府公信力提高和公众满意，必须做到以人为本的管理与服务。

3.2 有序推动社会管理源头机制的创新

没有纠纷和矛盾的社会并不是我们所说的和谐社会，它是指纠纷与矛盾可控制、妥善处理并及时化解的社会。所以说，从源头防范、解除、化解社会纠纷与矛盾就显得举足轻重了。首先，加快网络监督管理体系的建设。通过网络立法，提高技术能力，保障网络环境的安全和稳定。其次，完善公共安全管理机制。在符合宪法和法律的规定下，完善大众信息传播机制，并把各项措施以法律的形式确认下来。最后，完善应对社会冲突和探索多元纠纷化解机制。社会矛盾通过社会的力量解决，采取软处理的方式解决社会纠纷问题，弱化及淡化矛盾，以减少在社会治理活动中纠纷的产生。

3.3 着力社会治理创新法治平台的创新

从民计民生的和谐稳定受到影响的基础性、根本性、源头性问题着手，全方位构建法治平台，法治的保障功能得到充分发挥，采取法治手段解决社会矛盾。一是构建公众参与管理平台。要加大公众对政府信息公开的监督及参与强度，逐步完善政府信息公开的检查、考核、报告、责任追究和监督制度；政府信息公开可以通过调动群众的积极性，吸引公众的参与进行监督。二是创造官民平等的对话平台。切实推动行政机关负责人行政争议综合化解与出庭应诉工作，致力完成从“变动应诉”到“主动作为”的转换，通过平等对话的方式逐渐淡化并消除官民之间存在的对立情绪。三是创建司法救助平台。紧密结合司法为民的核心要求，更好地加强社会救助、司法救助、法律援助等工作，构建法律援助基金会，全方位建设社会救助、社会福利、慈善事业和社会保险相承接的遍布城乡居民的社保体系保障弱势群体的权利。

3.4 树立起崇尚法律权威意识的创新

将法治信仰、法治理念深入人心，完成人心大治的愿望是法治社会建设问题的根本之所在。为此，要在民众中树立法律之上有正义，法官的上司是法律，而法律的上司是正义的法治理念，诚信意识、规则意识、责任意识和权利义务统一意识的深化不只依赖于立法、执法、司法，还需要全方位、多途径地建设价值观，促使法治浸润人心，以形式多样、喜闻乐见、广泛而深入的方式使民众逐步接纳先进的法文化，并使法文化潜移默化地影响民众的生活，改变民众的行为方式。通过一个个法治社会实践，让老百姓真切感受到“关怀民生”、“维护民权”等人本理念，使老百姓相信法治、认识法治、接受法治，从而将法治内化为公民生活的自觉行动。

3.5 改进社会治理规范体系的创新

法治社会建设应对社会领域的法律体系进行不断完善，推进创建并逐步改进社会自治规则，实施的资源给予适当的配置，不断创造和改善实施的条件，确保社会规则与国家法律之间彼此配合协调充分发挥作用。为此，要将加快速度强化政府自身建设、发展社会事业与改善民生及转变经济发展方式等方向的立法作为重点。完善中央与地方关系和国家组织机构设置、公民自由及基本权利等这些问题的法律制度；不断完善保持社会公平性，增强社会保障、社会管理和公共事业这些方面的法律制度；改进生态环境保护、税收调节、公共财政等方面的法律制度，推动并全面协调经济社会的可持续发展。

总之，在社会治理活动中，一定要坚守依法治国的原则，把法律作为化解社会冲突和社会矛盾最基本的手段，法治对于创新社会治理来说，是其突破口，从而使全面法治在社会治理过程中转化为现实，努力创建法治型社会并逐步改善治理模式。

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