美国打击洗钱犯罪国际战略演变研究

李永升，李云飞

(西南政法大学，重庆 401120)

从20世纪末开始，随着经济全球化的大发展和信息通讯技术的进步，跨国洗钱侵入了美国金融体系。美国政府认识到，打击洗钱，必须从国内国际两个方面着手。《1998年打击洗钱和金融犯罪战略法》(The Money Laundering and Financial Crimes Strategy Act Of 1998)要求财政部牵头相关部门分别制定1999—2003年打击洗钱犯罪的国家战略［1］，除此以外，美国在2007年发布了《2007年国家反洗钱战略》。这6份《战略》的制定，不但确立了美国国内反洗钱的体制和机制，对国际反洗钱制度的建立也起到了至关重要的作用。从总体上看，以9·11事件为分界，美国打击洗钱犯罪的国际战略大体上可分为两个阶段，即9·11以前以打击洗钱为主，到9·11后以打击洗钱和恐怖融资并行。①传统意义上的洗钱概念与恐怖融资有区别，传统意义上洗钱概念的一个重要特征是将所谓的黑钱通过一定的交易处理，转变成形式上具有合法性的资金。而恐怖融资的一个典型特征是不论“黑钱”还是“白钱”只要是用于支持恐怖主义活动的都属于违法资金。前者注重的是过程的违法性，后者注重的是目的的违法性。虽然两者在概念上有着明显的区别，但在识别黑钱和用于恐怖活动的资金的方法上两者却可以适用大体相同的规则，因此洗钱和恐怖融资虽然存在区别，但从打击洗钱和恐怖融资的方法论角度看两者可以统一归入反洗钱措施，也正是从这一观点出发，从广义上讲反洗钱包括反恐怖融资。研究美国国际反洗钱战略的发展，为我们了解国际反洗钱制度的建立推开了一扇门，对我们正确理解美国在国际反洗钱体系中的地位和作用，借鉴美国反洗钱工作的成功经验至关重要。

“美国打击国际洗钱犯罪的行动最早可以追溯到1988年美国国会批准《维也纳公约》。”［1］5随后美国又通过7国集团组建了打击洗钱犯罪的国际组织——FATF。但将打击洗钱犯罪上升到国家战略层面始于1999美国制定的第一部《国家反洗钱战略》，构建打击洗钱犯罪的国际战略被视为维护美国国家安全的重要组成部分。

一、第一阶段(1999—2001年)

本阶段(1999—2001年)以推动建立反洗钱国际标准为手段，利用FATF、艾格蒙特组织等国际反洗钱工作平台，推动国际间金融信息交换工作，重点打击与离岸金融中心相关的洗钱行为和贪污腐败犯罪。

(一)推动建立反洗钱国际标准

“洗钱行为的国际化给美国执法部门提出了新的挑战，执法部门要想获取跨国洗钱犯罪的相关证据，必须与其他国家建立多边或双边的协定。然而不同国家的反洗钱制度和措施在打击洗钱的效果上不一，一些国家的反洗钱制度不但起不到打击洗钱的目的，反而成为洗钱分子利用的武器，因而在全世界范围内建立一套统一的反洗钱国际标准对打击跨国的洗钱行为及其必要。”［1］5推动在世界范围内建立反洗钱国际标准是美国国际反洗钱战略的重要组成内容，贯穿于美国反洗钱国际战略的始终。美国对该项工作的推动主要通过3种方式，一是积极推动、配合反洗钱国际专业组织——金融行动特别工作组(简称，FATF)在世界范围内推行《反洗钱四十项建议》(以下简称《建议》)②《反洗钱四十项建议》是《反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议》(简称《反洗钱40+9项建议》)的一部分。《反洗钱四十项建议》最初发布于1990年4月，1996年经过修改，2003年6月20日通过了新的修订稿。9·11事件后，2001年10月29－30日，金融行动特别工作组在华盛顿召开特别会议，通过了打击恐怖融资的八项特别建议。与四十项建议相似，打击恐怖融资的八项特别建议得到世界各国和国际组织的支持，成为打击恐怖融资领域的纲领性文件。2004年10月22日，金融行动特别工作组在巴黎召开会议，专门针对恐怖分子和犯罪分子跨国境运输现金问题制定了第九项特别建议。以上是《反洗钱40+9项建议》的概要发展进程，因《反恐融资九项特别建议》是在2001年以后才出现的，所以本文在论述2001年以前美国国际反洗钱战略确立的过程中凡涉及到《反洗钱40+9项建议》的均称为《反洗钱四十项建议》。和FATF的互评工作机制;二是通过国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构对其成员国进行施压，推动成员国建立有效的反洗钱机制;三是采取单边手段，对不合作的国家和地区进行施压。

1.支持、推动FATF组织工作

(1)支持、推动FATF组织在全球范围内推行《建议》和 FATF的互评工作机制。美国通过FATF实现其打击洗钱犯罪的国际战略目标，主要体现在推动其他国家落实《建议》的实施。《维也纳公约》虽然要求各签字国要对毒品犯罪的洗钱行为犯罪化，但并未提出各国应如何构建具体的反洗钱监管措施。FATF组织的工作弥补了《维也纳公约》的这一不足。作为目前世界上最具影响力的国际反洗钱权威性国际组织之一，其制定的《建议》，是反洗钱工作的最权威文件，对各成员国如何开展反洗钱监管工作提出了具体要求。FATF的早期工作目标就是要进一步扩展其成员国范围，在40项建议的框架下建立起一个有效、广泛的国际反洗钱体系。这与美国打击洗钱犯罪的国际战略目标契合。美国《1999年国家反洗钱战略》将推动其他国家和地区采纳FATF的40项建议，建立国际反洗钱统一标准作为其打击国际洗钱犯罪的首要目标，提出要进一步促成FATF以40项建议为基础建立起来的互评制度在区域性反洗钱组织中的应用，①打击洗钱犯罪的区域性组织主要包括亚太反洗钱工作组Asia Pacific Group on Money Laundering(APG)，南美反洗钱金融特别行动工作组Financial Action Task Force of South America(GAFISUD)，加勒比地区反洗钱特别行动工作组the Caribbean Financial Action Task Force(CFATF)，欧洲理事会评估反洗钱措施特设专家委员the Council of Europe Select Committee of Experts on the Evaluate on of Anti-Money Laundering Measures(PC－R－EV)，东南非洲反洗钱工作组等组织。并将40项建议的采纳情况作为美国与其他国家加强国际合作打击跨国有组织犯罪谈判中的一项重要内容。美国《2000年国家反洗钱战略》指出美国的国际反洗钱努力不仅仅是要打击不合作的国家和地区，更重要的是要加强国际反洗钱合作，进一步推进FATF的40项建议在全球范围内统一采用，继续保持美国在FATF组织框架内的领导地位，扩大FATF组织成员国范围，进一步推进FATF互评制度在南美等区域性反洗钱组织中的应用。

(2)支持FATF组织开展认定不合作的国家和地区工作。支持FATF对不合作国家和地区的认定工作是美国国际反洗钱战略的重要部署。在《1999年国家反洗钱战略》中即提出美国要积极支持FATF组织的该项工作，并及时采取措施落实FATF的认定标准，鼓励FATF的其他成员国积极支持FATF的认定工作，并对FATF认定的不合作的国家和地区采取实质性的制裁措施。

2000年FATF成立了认定不合作国家和地区特别工作组(Ad Hoc Group on Non－Cooperative Countries or Territories，NCCTs)，首次开展对不合作国家和地区的认定工作，美国参与其中。

2001年，美国又提出要继续积极发挥美国在FATF组织框架内认定不合作国家和地区的积极作用。通过FATF完成第二轮不合作国家和地区的评估工作。根据洗钱犯罪发展的新动向和国际打击洗钱犯罪的经验，推动FATF修改40项建议以及对不合作国家和地区的评估标准。

2.通过国际货币基金组织和世界银行等国际性和区域性经济组织对其成员国进行施压，推动其成员国建立有效的反洗钱机制

除与FATF组织合作外，世界银行、国际货币基金组织以及其他国际性和区域性的经济组织也是美国借以推进反洗钱标准国际化的一股重要力量。这些组织在敦促其成员国加快金融改革，提高金融监管能力和金融交易的透明度，采取有效的反洗钱措施，识别、打击洗钱犯罪等方面做了诸多重要性的工作。

在《1999年国家反洗钱战略》出台前，美国已与部分国际金融机构就如何在世界范围内建立统一的反洗钱国际标准问题进行了磋商并达成共识。《1999年国家反洗钱战略》提出美国将通过G7平台，与国际经济组织就推动其他国家采取FATF的40项建议，建立有效的反洗钱机制的具体问题进行进一步的商讨。并支持IMF等国际经济组织在推动其成员国采纳反洗钱国际标准，建立反洗钱工作机制，加强监管的国际合作以及监管的透明度等方面所作的努力。《2001年国家反洗钱战略》再次指出:通过国际经济组织推动建立反洗钱国际标准的重要性，并将与国际经济组织合作的目标提高到工作有效性的建设上，督促IMF、世界银行等国际经济组织将40项建议纳入到其工作制度和对其成员国的评价体系中。

3.通过双边谈判或采取单边措施，对不合作的国家和地区进行施压

除了通过上述两个平台在全球范围内推动各国建立统一的反洗钱国际标准外，美国还通过对尚未采取有效反洗钱措施的国家和地区进行单边制裁的方式推动反洗钱标准国际化的建设。如在推动洗钱行为犯罪化问题上，美国认为洗钱行为犯罪化是建立有效的国际反洗钱体系的第一步实质性措施。在1999—2000年期间，美国通过打击国际有组织犯罪这个平台，积极推动各国扩大洗钱罪上游犯罪的范围。并将扩大洗钱罪上游犯罪的范围作为美国与其他国家在打击有组织跨国犯罪谈判中的重要内容。

(二)推动国际间反洗钱信息交换和反洗钱调查起诉工作的合作

1.通过G7和艾格蒙特组织加强与其他国家间的反洗钱信息交换工作

推行G7信息交换的10项主要原则。1997年在丹佛峰会上，G7领导人提出要加强各国执法部门和金融监管部门在打击严重的金融刑事犯罪方面的合作，并成立了工作组研究该问题。工作组在1999年向G7部长会议提交了《加强打击金融犯罪和监管滥用行为国际合作的主要原则》的报告(Key Principles for the Improvement of International Cooperation Regarding Financial Crime and Regulatory Abuse，以下简称《报告》)。该《报告》建议G7成员国采取有效措施加强各国执法部门以及监管部门在打击金融犯罪方面的信息交换。在1999年的科隆会议上，G7领导人提出不但要将《报告》提出的原则在G7范围内实施，还应将其在世界范围内推广。这项工作得到了美国的积极支持，《1999年国家反洗钱战略》要求司法部和财政部采取多边和双边谈判等措施推动该项工作的开展。

敦促G7成员国协调彼此的资金跨境交易规则，以便有效识别国际洗钱行为。G7成员国有各自独特的跨境资金交易规则，为有效识别跨国的洗钱行为，2000年美国提出G7成员国应进一步统一、协调跨境资金交易规则。为实现跨境资金交易规则的统一和协调，G7各成员国应鼓励各国金融机构开展广泛和深入的对话，对包括客户信息保存、客户隐私保护等问题达成一致意见。

通过支持和扩大艾格蒙特集团成员国的方式加强国际金融情报的交换工作。金融情报在反洗钱调查方面发挥着重要的作用，通过艾格蒙特组织扩展金融情报的获悉范围是美国国际反洗钱战略的一贯方针。美国在1999、2000、2001年的反洗钱国家战略中均提出要进一步支持其他国家加入艾格蒙特集团，扩大艾格蒙特集团成员国范围。

2.加强国际间的反洗钱调查、诉讼合作

对具有复杂性和跨国性的洗钱行为的成功调查和起诉，离不开国外相关部门的支持和帮助。国际合作是打击全球范围内洗钱问题的关键。在加强国际间反洗钱信息交流工作的基础上美国进一步提出要加强国际间反洗钱调查、诉讼工作的合作。

《2000年国家反洗钱战略》和《2001年国家反洗钱战略》均要求财政部、司法部以及相关部门继续与有关国家就法律互助、引渡、金融情报交换等方面开展合作和对话。并要求对现有的法律互助条约、引渡条约、金融情报交换备忘录等进行审查，以查看哪些条约未包含对洗钱犯罪分子的引渡或未在反洗钱调查方面作出全面合作规定。

“美国执法部门有权向国外提供与洗钱案件相关的协助，这种协助可以贯穿于洗钱案件从开始调查到最后审判终结的全过程，执法部门和法院会根据外国政府的要求向其提供与洗钱案件有关的证据。而且美国政府的相关部门甚至会和外国政府一起分配打击洗钱犯罪中没收的财产。”［2］《2001年国家反洗钱战略》提出了通过公平分配没收犯罪财产，加强反洗钱调查方面国际合作。实际上，在此之前美国司法实践中已经将该种措施作为加强打击国际犯罪合作的一项手段。1998—2000年期间，美国司法部通过国际资产共享计划，在打击国际犯罪方面共没收资产$389，229，323，其中 $169，397，853 与其他 26 个合作国家分享。1994—2000年，财政部与其他7个国家至少公分了2100万美元的犯罪所得。

(三)打击离岸金融中心的洗钱行为

金融链条的任何一个环节出现问题都可能产生极其严重的不良后果，国际反洗钱体系的强弱取决于其最弱的一环。一些离岸金融中心宽松的金融监管环境，影响了国际反洗钱机制作用的发挥，阻碍了国际上打击洗钱犯罪的统一步伐。与离岸中心相关的洗钱行为在20世纪90年代发展到非常猖獗的地步。“俄罗斯中央银行副行长指出，仅在1998年就有大约700多亿美元资金从俄罗斯的银行流向西太平洋的一个仅有10850人口的小国——瑙鲁。”［3］

离岸金融中心严格的银行保密法、宽松甚至是缺失的银行监管环境以及拒绝和其他国家的司法机关合作的态度，使其成为洗钱天堂。美国执法部门在遇到与这些地区相关的洗钱案件时，经常会走到死胡同，致使案件无法调查下去。最终的结果往往是案件还没开始调查，洗钱资金已逃往其他离岸中心了，离岸银行已成为应对美国反洗钱调查的一块盾牌。

打击离岸金融中心的洗钱行为是美国国际反洗钱战略的重要一环。在国际上，美国通过与巴塞尔银行监管委员等国际组织的合作，要求离岸金融中心采取恰当的银行监管措施和严格的反洗钱制度。支持国际金融稳定论坛(Financial Stability Forum，简称FSF)以及其他国际组织在敦促离岸金融中心落实国际条约中有关金融欺诈、税务欺诈、洗钱信息交换等方面所做的努力。

1999年5月在美国和G7其他成员国的支持下，FSF成立了由工业化国家和新兴经济体的政府官员、国际组织以及国际规则和监管组织的成员组成的“离岸金融中心工作组”，对离岸金融中心在国际经济体系中的地位、作用以及离岸金融中心在信息交换、监管规则方面对国际标准的遵守情况进行评估，促使离岸金融中心实施包括FATF的40项建议以及G7为打击国际金融犯罪和监管滥用所提出的信息交换10项主要原则在内的国际化的监管规则。

由美国财政部牵头，在1999年成立了一个跨部门工作的小组，研究如何根据他国的金融犯罪情况以及该国打击金融犯罪的措施对其进行评估以确定其是否属于金融犯罪天堂。2000年该小组完成了评估标准的制定。这些认定标准主要包括:该国的洗钱犯罪是否严重;是否是犯罪资金的重要来源地、中转地或目的地;根据该国的反洗钱立法及实施情况评估其是否建立了合理的反洗钱制度;如果该国还没有建立起完善的反洗钱制度，该国是否正在积极努力地改善该制度;如果该国还没有改善反洗钱制度，是否是由于缺少政治意愿所致;基于许多金融犯罪天堂既是侵害税收犯罪的天堂也是洗钱的天堂的事实，在评估时还要考虑该国洗钱犯罪与税收犯罪之间的关系。根据这些评估标准，2000年5月，美国确定了打击洗钱犯罪重点关注的国家和地区，并对这些国家和地区采取了相应的制裁措施。

在1999年重点关注离案金融中心洗钱问题的基础上，2000年美国向放松监管吸引洗钱的国家和地区施加了更大的压力，进一步扩大了打击范围。除继续与其他国家通过多边或双边关系平台打击金融犯罪天堂外，在《2000年国家反洗钱战略》中，美国提出将保留采取单边措施对洗钱天堂进行打击以维护美国国家和金融安全的策略。然而美国在打击国际金融犯罪方面还存在手段不足的问题，因此在2000年报告中美国提出要制定国际反洗钱法，同年，美国国会通过了《国际反洗钱和反腐败法》(International Counter-Money Laundering And Foreign Anticorruption Act)。《国际反洗钱和反腐败法》的出台丰富了美国财政部在打击国际洗钱犯罪方面的手段。

(四)推动国际反腐败斗争

“腐败和洗钱这两个孪生问题，影响了国家经济的发展、国际安全以及人类社会的发展。世界银行和IMF将腐败视为阻碍人们过上富裕生活的最大障碍。”［4］与其他非法犯罪所得一样，腐败所得也必须清洗。美国曾采取多项举措，旨在遏制腐败，包括与经合组织协商对在商业谈判中贿赂外国公职人员的行为进行打击，与美洲反腐败公约组织(the Inter-American Convention Against Corruption)欧洲理事会、联合国特设委员会等合作采取全球性和区域性的反腐败行动。

在2000年前，外国政府官员通过美国银行对其所收受的腐败资金进行清洗的行为在美国不属于犯罪，这无疑是立法的一项重大漏洞。2000年通过的《国际反洗钱和反腐败法》在反腐败方面做了重要规定。扩大了洗钱犯罪的上游犯罪范围，将外国政府公职人员的腐败行为纳入到洗钱犯罪的上游犯罪当中。允许美国政府对通过美国金融机构清洗腐败资金的外国政府官员进行起诉。

在国际上，美国政府一边敦促其他国家将腐败犯罪作为洗钱犯罪的上游犯罪。一边与国际组织合作，推动国际社会将反洗钱作为国际反腐败的一项重要措施。“通过美国政府的游说，世界银行、IMF、国际支付协会以及其他国际组织在20世纪90年代对腐败问题的看法发生了根本性的变化。”［7］13

《2000年国家反洗钱战略》提出财政部将与国务院、司法部开展跨部门合作，调查外国政府官员利用国际金融体系将公有资产用于私人使用的问题。同时要求财政部、国务院和司法部对识别、追踪、没收腐败资产方面的机制进行评估。

二、第二阶段(2001年以后)

本阶段(2001年以后)将打击恐怖融资作为反洗钱的一项重要内容。9·11事件后美国立即通过了《爱国者法案》为美国打击恐怖融资活动提供法律支撑，同时美国通过FATF组织、世界银行等国际组织在全球范围内进一步推进反恐融资国际标准在各国的采纳，通过加强恐怖融资信息交流，加强对哈瓦拉等支付方式的监管，公布涉恐人员名单，重点打击利用慈善机构，现金走私等方式进行恐怖融资的行为，切断恐怖融资渠道。

“2001年9·11事件发生后，美国的反洗钱战略发生了改变，这种改变虽非根本性改变，但确实是一次非常重要的变革。”①参见 Mark Pieth and Gemma Aiolfi，A Comparative Guide to Anti-Money Laundering——A Critical Analysis of Systems in Singapore，Switzerland，the UK and the USA ，Edward Elgar Publishing Limited，2004，p.347.9·11事件后，美国政府对恐怖融资在恐怖活动中的作用有了新的认识和看法。9·11事件发生后，布什总统在发表的公开讲话中将恐怖融资比喻成恐怖活动的血液，并警告全球金融机构如果与恐怖融资活动有染那就不要再想与美国发生任何交易。《2002年国家反洗钱战略》中首次从国家战略层面提出打击恐怖融资的问题。《2003年国家反洗钱战略中》在战略目标的排序上有所变化，第一次将国际战略放在诸战略之首，将打击洗钱和恐怖融资，维护国家安全作为首要战略目标。

(一)通过《爱国者法案》授予财政部打击洗钱和恐怖融资的特定权力

9·11事件发生后，美国国会在当年的10月26日立即通过了《爱国者法》。《爱国者法》第311条明确授权财政部长为保护美国金融系统的稳定，对给美国金融系统带来具体风险的特定国家、地区或特定的金融业务类型财政部长有权采取针对措施，并将其确定为首要关注的洗钱对象。这些措施包括:要求国内金融机构保存交易记录、报告交易关系，识别交易的最终受益人，从代理账户获取相关信息，在必要的情况下终止代理账户等5项特权。2002年1月，美国财政部即根据该授权，向国内金融机构发布公告，要求国内金融机构终结与瑙鲁国内空壳银行之间的代理银行关系，终结了与瑙鲁有关的400多家空壳银行之间的代理银行关系。

(二)推动FATF组织建立打击恐怖融资的国际标准

《2003年国家反洗钱战略中》提出要建立打击恐怖融资活动的国际标准，发挥长效机制，增强金融交易的透明度。美国在通过《爱国者法案》后，推动FATF组织对40项建议进行了修订，构建起打击恐怖融资活动的制度框架。建立国际标准仅是打击洗钱和恐怖融资的第一步，如果标准未能在全球范围内有效执行，洗钱和恐怖融资便会趁虚而入，将使前期的努力化为泡影。为此美国通过客观评估各国对反恐融资建议的采纳情况，对需要帮助的主要国家提供支持和帮助，对未能合理采取国际标准打击洗钱和恐怖融资的国家和地区采取制裁措施等方式推动建议在国际上广泛采用。《2007年国家反洗钱战略中》再次要求司法部、财政部、国务院、国土安全部等部门继续通过单边或多边条约推进FATF的40+9项建议的实施，打击洗钱和恐怖融资行为。

(三)推动反恐融资工作的全球评估

美国和G7成员国强调在国际金融领域统一采用反洗钱和反恐怖融资标准的重要性，并要求IMF和世界银行将反洗钱和反恐怖融资的国际标准纳入到其监管和评估工作体制框架内。①参见 Richard K.Gordon，Losin.Losing The War Against Dirty Money:Rethinking Global Standards on preventing Money Laundering and Terrorism Financing，Duck Journal of Comparative＆International Law，2011(21):503.9·11事件不但成为美国打击洗钱犯罪国际策略的重要转折点，也拉开了全球反洗钱和反恐融资的序幕。2002年IMF和世界银行将FATF的反洗钱和反恐融资特别建议纳入其评估体系，与FATF组织等一道在全球范围内大力推广反洗钱和反恐融资国际标准。对没有采纳有效反洗钱和反恐融资措施的国家和地区会采取严厉的制裁措施和限制措施。除利用G7平台推动反恐融资国际标准的建立外，美国还通过推动FATF组织的工作推进反恐融资国际标准在世界范围内建立的进程。

推动其他国家在反恐融资方面的能力建设。为了确保全球都能遵守反恐怖融资的国际标准，美国通过多边或双边合作的方式在立法、金融情报中心(FIU)的建设、执法队伍的培训、监管、调查等多个领域对其他国家提供帮助。如2003年美国对菲律宾反洗钱立法工作提供了支持。

(四)加强反恐融资信息交流

信息共享是打击洗钱和恐怖融资的关键。9·11之后，在美国的敦促下，艾格蒙特组织采取了一系列措施，充分利用、共享其收集的信息支持全球打击恐怖主义活动。2001年美国金融犯罪执法网络(FinCEN)主持了由艾格蒙特组织成员国参加的关于金融情报中心在打击恐怖主义中的角色的会议。与会各国在以下几个方面达成一致意见:一是要消除妨碍各国间信息交换的壁垒;二是要将恐怖融资行为纳入可疑交易报告的报告范围之内国;三是对可能被洗钱和恐怖融资利用的金融业务加强联合研究;四是在对已有案件进行处理的基础上将其作为教学案例，艾格蒙特组织将继续加强对其成员的培训以提高FIU员工分析可疑交易的能力。《2007年国家反洗钱战略》提出FinCEN将继续加强同其他国家FIU之间的合作，加大反恐融资和反洗钱信息的分享范围和力度。除此之外，“2001年9·11事件之后，美国国会要求总统加强在洗钱犯罪调查国际合作方面的谈判力度。”［2］374美国加强了金融情报中心、监管部门、海关、移民局、执法部门的国际合作以最大化地实现在打击恐怖融资和洗钱方面的信息共享。

(五)公布涉恐人员名单，切断全球恐怖主义融资渠道

识别和阻截恐怖分子的资产，是打击恐怖活动的一项重要手段。《2003年国家反洗钱战略》指出美国将继续致力于冻结恐怖主义支持者的资产和打击恐怖融资网络，公布恐怖分子名单。到美国发布《2003年国家反洗钱战略》时为止，美国政府已公布了315名恐怖分子和恐怖分子支持者的名单，认定了36个国际恐怖组织。并对13600万美元恐怖融资进行了冻结。美国公布恐怖主义分子名单的做法不仅起到了冻结恐怖融资的目的，而且关闭了恐怖主义资金通过主流金融机构进行转移的渠道，防止了其他人被恐怖分子利用从事恐怖融资活动，迫使恐怖融资分子使用成本更高或效率更低的非正式方式进行融资。

(六)加强对哈瓦拉(Hawala)等可替代的资金汇划系统①参见S.Selena Nelson，Regulation Money Laundering In The United Stated And Hong Kong:A Post 9 －11 Comparison，Washington University Global Studies Law Review.2007(6):723.可替代性资金汇划系统(Alternative Remittance System，ARS)是FATF对这种非正规资金汇划系统的统称，在美国称之为“Informal Value Transfer System”，香港称之为“Unrevlated Remittance Centers”也有称之为“underground bank”的。的监管

恐怖分子通常会利用金融市场上的各种手段进行恐怖融资，尤其是通过Hawala等非正规资金汇划系统汇划资金已成为恐怖融资的常规手段，②参见 Peter Lilley，Dirty Dealing:The Untold Truth About Global Money Laundering International Crime And Terrorism，Kogan Page Limited ，Third edition ，2006，p7.有许多证据显示，相比于利用传统的正规金融机构而言，恐怖分子利用非正规资金汇划系统进行洗钱的现象正在逐步增多。对此，美国政府认为必须要采取恰当手段打击恐怖分子利用这些非正规金融体系肆无忌惮地进行恐怖融资［3］。9·11恐怖袭击以来，通过 Hawala等可替代性的非正式汇款系统暗中转移大额资金的行为成为关注的焦点。这些非正式的汇款系统在南亚、中东、欧洲、北美的一些国家普遍存在。在一些国家Hawala是非法的，在一些国家这种业务不受监管。“这种非正规金融系统由于其游离于监管范围之外，很难对其金融业务规模进行估计。”［7］3632001年美国开始采取措施对Hawala等非正式的业务系统进行监管，在《爱国者法案》中对从事汇款业务的非正规金融机构提出了监管要求，“这是美国第一次以立法的方式规范从事汇款业务的非正规金融机构”［8］。要求所有从事汇款业务的非正规金融机构必须作为货币服务商(money services business，MSB)进行注册登记。这些机构需要履行可疑交易报告义务。根据《爱国者法案》的规定，如果上述机构的所有人或工作人员在明知交易资金属于犯罪所得或虽非犯罪所得但用于恐怖融资目的，仍为其办理业务的属于犯罪行为。对从事MSB业务但未向FinCEN登记的或者未取得营业许可证但仍从事该业务的也属于犯罪行为。《2003年国家反洗钱战略》中指出美国将通过双边和多边合作，在全球范围内加强非正规汇款系统的统一性和透明性。FATF之特别建议六也要求各国对非正规汇款系统进行登记和监管，并要求这些机构履行银行等金融机构应履行的反洗钱义务。此外，2002年在阿拉伯联合酋长国举行的关于哈瓦拉业务的会议上，与会的40多个国家签署了《阿布扎比宣言》，要求各国采取包括FATF第六项特别建议在内的规制措施，对哈瓦拉等非正规资金汇划系统进行监管。随后，阿拉伯联合酋长国宣布将哈瓦拉业务纳入监管范围。

(七)打击利用慈善机构进行的恐怖融资行为

遏制恐怖分子通过名义上的慈善机构进行恐怖融资是全球打击洗钱和恐怖融资犯罪的一项重要内容。2003年美国认定了包括圣地救济与发展基金会(Holy Land Foundation for Relief and Development)在内的23家慈善机构与基地组织或其他恐怖组织有关联，对其进行关闭，对相关责任人进行惩处。

在国际上，美国通过与主要国家签订双边协定和通过FATF组织与其他国家达成多边协定的方式打击利用慈善组织进行洗钱的行为。美国的号召得到了一些国家的响应，一些国家开始采取行动，加强对慈善组织的监管防止其被恐怖主义利用，关闭与恐怖组织有关的慈善机构。

三、结束语

以国际组织为战略平台，以多边和双边的战略合作为手段，在全球范围内逐步推行符合美国国家利益的国际反洗钱标准是美国打击国际洗钱犯罪国家战略的重要特点。美国打击国际洗钱犯罪的国际战略经历由单一目标向双目标的发展，是美国反洗钱国际战略走向成熟的标志。由单一的打击洗钱犯罪转向打击洗钱与恐怖融资并行的国际反洗钱战略，既是美国反洗钱国际战略的重要演变内容，也是国际社会反洗钱历史进程的一个缩影。

［1］William R.Schroeder.Money Laundering［J］J.FBI-Law enforcement bulletin，2001(70):5.

［2］Mark Pieth，Gemma Aiolfi.A Comparative Guide to Anti-Money Laundering——A Critical Analysis of Systems in Singapore，Switzerland，the UK and the USA［M］.Heatherley:Edward Elgar Publishing Limited，2004.

［3］Leach.Report Together With Dissenting Views To Accompany H.R［C］//International Counter-Money Laundering And Foreign Anticorruption Act.2000.

［4］David Chaikin，Sharman J C.Corruption and Money Laundering［M］.Basingstoke:Palgrave Macmillan，2009.

［5］Amos Guiora N，Brian J.Field，Using And Abusing The Financial Markets:Money Laundering As the Achilles’heel Of Terrorism［J］.Journal of International Economic Law，2007(29).

［6］Nelson Selena.Regulation Money Laundering In The U-nited Stated And Hong Kong:A Post 9－11 Comparison［J］.Washington University Global Studies Law Review，2007(6).