我国慈善机构组织涣散的表现及缘由

陈艳平

一、主题与核心概念

（一）主题

本文是对慈善机构组织涣散问题的研究。对于组织涣散问题，目前比较受关注的是一些基层组织，尤其是农村基层组织及基层党组织。实际上，慈善机构也存在组织涣散问题。本文将从以下方面对慈善机构的组织涣散问题进行分析：第一，组织涣散的表现；第二，组织涣散的原因。

（二）核心概念

本文的核心概念是对本文核心词汇的界定与说明，包括慈善机构及组织涣散。

第一，慈善机构。慈善机构即慈善组织，是非营利性组织中最有代表性的组成部分。按照英美法系对慈善机构的传统界定，慈善机构有四个主要目的：扶贫、发展教育、传播宗教和促进社会福利。在美国，作为一个慈善机构必须满足以下四个方面的要求：（1）必须以非营利为目的；（2）不得为个人谋取利益，即不给控制该慈善机构或能对该组织施加实质性影响的人提供任何不适当的利益；（3）不得参与竞选，即不支持或者反对任何公共职位的候选人；（4）不得参与实质性游说，即不对立法进行实质性的支持或反对[1]。

本文认为，慈善机构，作为慈善事业发展的重要载体，是指那些独立于政府组织之外的，以向公众提供扶贫济困、救灾助孤、发展教育等有利于公众福利为宗旨的非营利性、非政治性的团体和组织。

关于慈善机构的分类，众说纷纭，但比较一致的看法是按照慈善机构与政府的关系来划分，本文倾向于将慈善机构分为以下三种类型：

官方慈善机构，也就是完全行政化的慈善机构，其体制模式也完全依附于行政机构。基层县（市）、乡（镇、街道）的慈善机构多属此类。

半官方慈善机构，或称事业性慈善机构，其体制模式基本与全额拨款的事业单位相同，专职工作人员的编制、工资分别由国家编委核定和国家财政负担。与事业单位不同的是，机构的民间机制和行政机制基本参半，具有一定的“自治”成分。他们开展慈善活动的经济来源主要依靠向社会募捐，并严格按照施助者的意愿实施救助，建立了官办民营的运作机制[2]。在众多慈善机构中，半官方慈善机构是主流类别，数量上占绝大多数，作用上是其它慈善机构不可比拟的。半官方慈善机构的成立需经政府批准，领导人及资金来源与政府密切相关，其组织结构形式类科层化，与政府有着相似的运行逻辑。

民间慈善机构，或者称为草根慈善机构，这类慈善机构不具有官方背景，私人性质强，具有很大的随意性。

本文所研究的慈善机构特指半官方慈善机构，官方及民间慈善机构不在本文的研究范围内，为方便起见，本文将半官方慈善机构直接简称为慈善机构。

第二，组织涣散。涣散，指（精神、组织、纪律等）散漫，松懈，分散，不集中。毛泽东《反对自由主义》：“它是一种腐蚀剂，使团结涣散，关系松懈，工作消极，意见分歧。”

组织涣散可以理解为：组织内部不团结，缺乏组织发展目标与规划，活动不积极，从业人员松懈懒散、效率低下，组织功能没有得到充分发挥。

二、慈善机构组织涣散的表现

慈善机构的组织涣散问题不是凭空捏造的，而是对其诸多表现的总结与归纳。慈善机构的组织涣散问题主要表现在以下方面：

（一）组织不团结

慈善机构的不团结表现在两方面，首先是慈善机构间的不团结。慈善机构，作为有着共同追求的非营利组织，从理论上讲，彼此之间是可以合作的。而且，在国外，这是被证实行之有效的方式。目前，我国大大小小的慈善机构已达到相当可观的数目，可慈善机构联合开展的大型筹资项目、联合举办的大型慈善活动，非常罕见，或者说根本不存在。其次，慈善机构内部人心不齐。我国慈善机构的一个特色是组织的从业人员有相当一部分是从政府机关调派的，尤其是领导职位，基本都是从政府机关调任的。几千年的封建统治，导致目前我国大部分民众仍然认为政府机关是比其他组织高一等的，因此政府机关的从业人员自然比其他组织的从业人员更有优越感。而一旦从政府机关调离，无论其实际待遇有无变化，至少心里是不情愿的，这种不情愿导致对所任职的组织缺乏认同感，对新调任的岗位难以尽职尽责，而我国的慈善机构中普遍存在着这样的从业人员。

（二）组织目标不明确

我国各类慈善机构间缺乏明确的职责分工，所从事的慈善活动有相当程度的重复性，组织发展目标不明确，定位模糊。定位是人们大脑中形成的一个框架，这个框架限定了组织在一定时期提供什么产品或服务、为哪些人提供、在什么地方提供、提供的强度有多大等。而这些正是慈善机构所迷惑的。

我国慈善机构是依靠行政力量组建的，人员是政府调派的，至于组织为何组建、今后的发展方向与目标、组织的定位等都不清不楚。而慈善机构本身，也缺乏积极主动态度，懒于思考自身的发展方向与目标。方向与目标的缺乏，也导致慈善机构长期发展规划的缺失。就筹款机制而言，慈善机构一般是有了突发性灾难后，临时出来号召民众捐赠，筹资工作尚未形成长效机制。也就是说在慈善机构中没有形成长期性、一贯性的筹资机制，多是临时起意。可见，我国慈善机构的内部是松散的、缺乏规划性的。

（三）慈善机构依赖政府

我国的慈善事业，凡是社会认知度高、影响广泛的慈善活动大都是行政色彩浓厚的慈善机构主持实施和运作的。一些影响广泛的明星项目和主持机构如表1所示：

表1 明星项目与主持机构

表1中所列慈善机构与政府的关系如下：中国青少年发展基金会是从共青团中央分化出来的；中华慈善总会主要依托民政部，中国红十字会主要依托卫生部；中国儿童少年基金会由全国妇联领导；中国人口福利基金会脱胎于国家计划生育委员会。

虽然不能由此得出不依赖政府的慈善机构就不能获得较高的社会认知度的结论，但由此却可以看出我国慈善机构对政府的依赖，以及政府对慈善机构发展的巨大影响。

（四）慈善机构作用发挥不足

随着社会的发展，慈善机构的社会功能早已超出了扶贫济困的范畴，从捐资助学到大病救助，都已有了慈善机构的身影。但是，整体而言，慈善机构的发展还是难以满足社会的需求，慈善机构的作用与社会需求相比仍然存在较大差距。

就慈善机构的具体作用而言，同样存在发挥不足的问题。慈善机构承载着倡导慈善文化的功能，但是正因自身的组织涣散问题，使这一功能没有得到很好的发挥。我国慈善机构，依赖政府，资金的筹集一部分由政府拨款，一部分由政府以下文形式也就是以行政手段获得，真正靠自身力量，从社会中募得的善款相当有限（除非是在遇到重大突发事件时）。依靠慈善机构从社会中募得善款，也就意味着慈善机构必须开展慈善活动，不断向公众进行宣传，激起公众的善心，以成功获得捐款。这样的一个过程，其实也是培养公众慈善意识的过程，只有在不断的捐赠过程中，才能将捐赠行为习惯化，一旦捐赠行为习惯化，公众就会形成慈善捐赠是应该的这样一种潜意识。这种潜意识一旦在社会中普遍形成，浓厚的慈善捐赠氛围也将随之形成。尽管从20世纪90年代至今，我国公众的慈善意识有了很大的提高，这一点从以下几个表格中可得到证实，但是与国外相比仍然存在相当大的差距。在美国，民众个人捐款占善款总额的75%左右，2006年人均捐款达到983.4美元。而在我国，2002年私人捐赠人均只有0.92元人民币，中美人均收入比为1:38，而人均慈善捐款之比为1:7300[3]。

表2 对国内几项大型慈善活动的了解情况

表3 对媒体报道的慈善募捐是否捐赠

表4 帮助和照顾弱者、不幸者是谁的责任？

三、慈善机构组织涣散的外部原因

外部指的是组织以外的周围环境，包括与组织相关的政策、法律法规、文化等一系列大环境。外部原因指的是组织以外的周围环境给组织造成的困境，是难以通过组织内部的完善改变的。具体而言，造成慈善机构组织涣散的外部原因主要有以下几方面：

（一）特殊的体制保障

在中国特色社会主义背景下，我国慈善机构也具有自身特色：浓厚的官方背景。我国社团登记管理条例规定，社团登记必须要有登记管理机关及业务主管单位，无论是登记管理机关还是业务主管单位，它们都是政府机关或政府机关授权的组织，都与政府有密切联系。我国慈善机构多是在政府部门支持下建立的，慈善机构的经费、办公场所、从业人员等都有相应政府部门的支持，慈善机构与政府部门“一套人马、两块牌子”，有的慈善机构甚至只是政府部门内部的一个“科室”。我国政府与慈善机构之间存在天然的、密切的血缘关系，被人形象地称为“父子”关系。第一，慈善机构的募捐形式。我国慈善机构，尤其是具有官方背景的慈善机构，募捐多采用行政形式。由政府下文号召机关团体向慈善机构捐款，虽说是号召，但其实也可以说是“命令”，因为这种“号召”，对机关团体而言，是无法拒绝的。第二，慈善机构的人员配置。我国慈善机构的从业人员，有编制，参照国家公务员管理。国家公务员是指在中华人民共和国政府中行使国家行政权利、执行国家公务的人员。参照公务员管理，意味着慈善机构类似于政府机关。同时，我国慈善机构的负责人一般是从政府部门调任的。其他一些理事等领导人一般都是由政府机关的退休人员担任。这其实是有着深刻含义的，这部分来自政府机关的退休人员，其社会关系相对广泛，而且与政府有着密切联系，一旦有需要与政府联系的工作，这部分人就能发挥作用。第三，慈善机构的经费来源。慈善机构的主要经费来源之一是政府的拨款，而且这种拨款是不附加任何条件的，即使慈善机构本身没有任何作为，政府的拨款仍然不受影响。

（二）缺乏约束机制

一般而言，当无偿提供支持时，都存在监督与考核问题。政府无偿为慈善机构提供人力、物力支持，一般而言应对慈善机构进行考核与约束，以规范其行为。

实际并非如此，我国慈善机构的准入门槛相对而言是非常高的。《社会团体登记管理条例》是我国关于社会组织管理的基本规章，《社会团体登记管理条例》规定：成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并依照本条例的规定进行登记。这表明我国社会组织包括慈善机构的管理制度是实行双重管理体制，即登记管理机关及业务主管单位的双重管理。“国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织，是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”[5]可见无论是登记管理机关还是业务主管单位都与政府有着千丝万缕的联系，对于社会组织而言，同时找到以上两个单位是有相当难度的。

而入门之后，对慈善机构的管理及监督则是松散的。《社会团体登记管理条例》中对登记管理机关及业务主管单位的监督职责的规定是宽泛的，没有具体指标，实际的可操作空间很大，缺乏实际意义。条例中对慈善机构的绩效考核完全没有提及，事实上政府对慈善机构不存在考核机制，其他约束机制，例如排名评比机制，也是不存在的。可见，政府全力支持慈善机构，但是政府并没有对慈善机构进行考核，慈善机构运作的好坏，救助工作的成效，政府并不干涉。

一方面能得到政府的无偿支持，另一方面政府并不对其作为进行考核。在这种状况下，一个组织如果能充分发挥其功能，做到人尽其才，物尽其用，高效运作，那不能不说是创造了奇迹。一般而言，在这种背景下，组织的状况只能是效率低下，从业人员没有激情、没有目标、没有动力，管理松散，纪律松懈，组织涣散。

（三）缺失激励机制

激励通常是与考核伴生的，考核的目的一方面是促使人潜能的发挥，进而把工作做得更好，另一方面考核也是激励的依据，依据考核结果决定激励措施。政府对慈善机构不存在考核方式，同样的激励机制也就难以生存。

如果一个组织运作的好坏对其内部人员没有实质的区别，长此以往，组织的运作必然向坏的方向发展。

目前慈善机构就是这样的状态，政府不对组织运作的效果进行考核，也不存在激励。组织运作好坏的区别就在于，运作得好，可以获得更多的善款，救助更多需要救助的人群。从马斯洛的需求层次理论来看，获得的是最高层次的满足，即自我实现的需要。但当这种精神需要一直无法转化为物质及其他形式的激励时，这种自我实现需要的激励作用是不断减弱的，最终在惰性的作用下，基本失去激励作用。当然，一旦组织运作得非常成功，在向政府争取资源方面，或许会有一点优势。但是，向政府争取资源的影响因素是多方面的，不是单纯组织运作有效就能发挥作用的，政府在没有考核与激励机制的前提下，必须综合考虑各方面因素，再做出资源分配方案。一般而言，政府不会因为某一个慈善机构运作非常有效而对其增加拨款，更不会因为组织运作效率低下而减少拨款。也就是说，没有外部诱因促使慈善机构朝着健康方向发展。

综上所述，慈善机构在制度法规以及人力、物质资源方面都有来自政府的保障，而且这种保障是不附加条件的，是在没有约束机制下的保障。另外，政府没有应有的激励机制，组织运作的好与坏没有实质的区别。正是在这一系列条件的作用下，慈善机构养成了懒惰的习惯，一旦觉得自身有什么需要，不是通过组织内部的不断完善、充分利用其自身资源加以解决，而是习惯性的不断向政府要求进一步的人力、物质资源的保障。正是在这种惯性的作用下，组织内部的涣散逐步形成。

四、慈善机构组织涣散的内部原因

内部指的是组织的内部环境，包括组织内的人、财、物、规章制度等一系列的组织构成。内部原因指的是组织内部环境给组织造成的困境，是可以通过组织内部的完善加以改变的。具体而言，造成慈善机构组织涣散的内部原因主要有以下几个方面：

（一）采用行政方式组建，发展的内驱力不足

内驱力，驱使有机体产生一定行为的内部力量。与它相对应的概念是诱因。内驱力存在于机体内部，诱因存在于机体的外部，内驱力和动机往往被看作同义词[6]。企业的动机非常明确，采取各种手段，实现利润的最大化。草根慈善机构是基于共同的价值观、信仰和需求自愿主动参与形成的志愿性慈善机构，其动机是为共同的价值观、信仰和需求而奋斗。慈善机构的动机是什么呢？慈善机构首先肯定不是追求利润的最大化，其次它的组建不是自愿参与形成的，而是靠行政管理部门动用专门的物质和力量来组建的，也就是说内部人员不具备共同的追求，即慈善机构自身发展动力不足。

（二）慈善机构内部管理松散

我国慈善机构缺乏外部约束机制，没有政府组织明确的部门职责和考核标准，也没有排名评比机制，没有硬性指标，很多工作都是可做可不做。就慈善机构内部管理而言，也存在同样的问题。第一，对各项工作缺乏硬性指标。慈善机构内部管理采取的是宽松的方式，对各项工作任务没有量的规定，即没有硬性指标。第二，内部缺乏考核机制。政府对慈善机构没有建立激励与考核机制，同样的，慈善机构内部也不存在考核机制。一个组织要充满活力，紧张有序，仅仅靠考核是行不通的，但是没有考核也是达不到效果的。

（三）慈善机构对政府保障的依赖

由前文可知，慈善机构有来自政府的各方面保障，生存无忧。且在遇到困难时，可向政府请示报告。另外组织不以营利为目的，因此组织管理者对组织的经营相对有限，组织管理者更多考虑的是获取资源，而不是完善组织内部管理，增强组织凝聚力，获取组织持续发展的内部动力。

在宋朝，农民的基层组织很涣散。政府除了收税和征役之外，很少到达基层社会，基层的所有事情都由他们自己解决。这造成的结果是，农民的生活会形成一种很强的规律性，他们会安于现在的生活，不是迫不得已不会造反，但是相对的，它也会让农民很难作出改变，换句话说就是——“懒”。

同样，慈善机构在运作过程中，一遇到问题就向政府请示报告，长此以往，也会形成一种很强的规律性，它们会安于目前的运行状态，不是迫不得已不会改变自身的现状，同样不会改变的是一遇到困难就向政府求救的解决问题的思维方式。这是一种捷径，是比自己想办法解决更为迅速有力的方式，而且这也是一种习惯性的解决方式，组织已经很难对这种“现状”加以改变，或者说已经懒得改变。

这种懒得改变的组织管理方式，默认了这样一个潜规则：政府是慈善机构的靠山，是“衣食”的重要来源。这样的潜规则也导致其不愿意或者懒于依靠内部力量解决问题，内部力量的长期不动用，组织的长期不经营，带来的只能是人心的疲劳与涣散，进而导致整个组织的涣散。

总之，慈善机构外部环境优越，有来自政府的各方面保障，内部缺乏动力，体制没有理顺，一部分从业人员的归属未定，身兼数职；同时内部管理松散，对工作结果没有考核与监督，共同造成了组织的涣散问题。

[1]孙嘉.我国慈善组织的民事主体构造研究[D].华中科技大学优秀硕士学位论文，2007.

[2]姚建平.中美慈善组织政府管理比较研究[J].理论与现代化，2006，（2）.

[3]任振兴、江志强.中外慈善事业发展比较分析——兼论我国慈善事业的发展思路[J].学习与实践，2007，（3）.

[4]许琳.关于我国公民慈善意识的调查[J].南京社会科学，2004，（5）.

[5]中国注册会计师协会.社团登记管理条例[EB/OL].http://www.cicpa.org.cn/Legal_norms/Laws_regulations/200804/t20080428_3104.htm，2010-4-10.

[6]百度百科.内驱力[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/621703.htm，2010-04-10.

[7]杨方方.从依附到合作：中国慈善组织与政府关系[J].中国社会保障，2008，（11）.

[8]杨方方.发展现代慈善事业应该认识的几个基础性问题[J].社会科学，2004，（3）.