对进一步转变政府职能的思考

梁玉红

(中共江西省委党校 工商管理学教研部，江西 南昌 330003)

对进一步转变政府职能的思考

梁玉红

(中共江西省委党校 工商管理学教研部，江西 南昌 330003)

经过多次的政府机构改革，我国政府职能的转变已取得了显著成就，也在向着更加科学化、合理化的方向发展。但是，还存在着政府职能关系尚未完全理顺，职能行使过程中的公民参与不足等问题。新一轮的行政体制改革需要进一步推进政府职能转变:创新管理理念，强化政府公共服务职能;完善权力结构，进一步理顺职能关系;扩大公民参与权，增强履行政府职能的民主化。

政府职能;公共服务;权力结构;职能转变

十八大报告提出，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。转变政府职能是行政体制改革的核心内容之一，所谓政府职能转变，是指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。通过政府职能的转变，推动政府管理内容、管理方式以及组织机构的调整。政府职能转变不仅深化了行政体制改革，保障了市场经济体制改革的顺利进行，也促进了政府机构数量的精简，提高了市场、企业、社会和地方政府的积极性。但是，历经了30多年的改革，转变政府职能依然困扰着我们的各级政府。政府职能转变是一个历史过程，不同时期有着不同的内容。目前，我国正处于经济转型的关键期，社会矛盾的凸显期，新的历史使命需要我们党和政府审时度势适应时代的发展。转变政府职能不仅是经济发展方式转变的关键所在，也是构建和谐社会的必然要求，进一步推进政府职能的转变是新一轮行政体制改革的核心内容。

一、我国政府职能转变历程

改革开放以后，我国共经历了两次大的政府职能转变:第一次是1978年以后，由“政治职能”向“经济职能”为重心转移。第二次是2000年以后，实现了“以经济建设为中心”到注重“社会管理和公共服务”职能的转变。我国政府职能转变的具体内容大致经历了政府职能的初始转变、政府职能的外化以及政府职能的综合化过程。

1．政府职能的初始转变。为了巩固政权，建国之初我国采取了与计划经济相适应的高度集权的政治体制，中央的高度集权虽然保证了国家统一，但也出现了地方政府缺乏积极性等问题。改革开放以后，为适应经济体制改革的需要，重塑中央与地方政府之间的关系，我国在1988年和1993年分别进行了两次政府机构改革，政府职能也随之发生了一些转变。第一次政府机构改革(1988年)指出，“转变政府职能是机构改革的关键”，这是我国第一次明确提到“转变政府职能”这一概念。随着改革开放的不断深入，政府需要处理的事务也随之增多，政府机构也逐渐发展膨胀，所以，这次机构改革是按照“精简、统一、增效”的原则，精简机构，提高行政效率。1988年的政府机构改革把理顺中央和地方关系作为机构改革的重要内容，但此次政府机构改革并没有实现预期目标，转变政府职能效果并不明显，依然存在政府职能配置不清、机构设置较多，各级政府部门之间的职权划分缺乏科学性等一系列问题。随着社会主义市场经济体制的确立，行政体制改革势在必行，1994年政府机构改革的重点就是转变政府职能。通过改革，政府的职责权限虽然得到了合理划分，但二次改革主要是围绕政府机构本身的数量和结构做调整，难以从根本上抑制其再次膨胀，使得政府机构改革陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

2．政府职能的外化。主要表现为以政府为主导的一元结构向以政府、企业和社会为主导的多元结构的转变。随着社会事务的不断增加，政府已难以承担，因此将部分职能外移，让企业、社会承担更多经济事务与公共事务。历次政府机构改革都贯穿着扩大企业和社会自主权的思想，但限于渐进性的经济体制改革，政企不分、政社不分、政事不分的问题依然存在。政府职能外化让企业和社会获得了真正意义上的自主权，也为精简机构和缩减编制奠定了基础。政府的专业经济部门权力下放到企业，既调动了企业的积极性和主动性，也优化了政府的组织结构。20世纪90年代末，行政审批制度的改革也减轻了政府对企业的直接控制，进一步扩大了企业的自主权。对于国有企业，政府不再直接经营而是负责监管国有企业的盈亏状况及主要领导干部的考核和任免。政企分开是政府职能转变的根本途径。改革开放前，社会完全处于政府的控制之下，1998年政府机构改革后，政府与社会的关系发生了实质性的变化，实行了政社分开，充分发挥了社会中介组织的功能、作用，社会逐步走向了自治。与此同时，事业单位也加快了改革步伐。2001年，我国加入WTO，为适应外部环境的重大变化，我国进行了又一轮的政府机构改革。改革的目标是加强宏观调控和市场监管，实现与国际接轨，紧紧围绕政府职能，解决行政管理体制中存在的一些突出矛盾和问题，促使我国经济快速融入全球经济。

3．政府职能的综合化。主要表现在提高综合管理(包括宏观调控、社会管理等)和提供公共服务。实现了外化后，政府直接承担的经济管理职能领域逐步缩小。随着市场化程度不断加深，需要政府对市场的监管统筹规划。综合事务的不断上升，要求政府部门进行职能整合综合管理。政府不仅要为经济主体提供经济性的公共服务，还要行使以提供基本公共服务为重点的社会职能，让全民共享改革发展成果。2008年政府机构改革的主要内容是实现大部门体制，完善政府的公共服务职能。以职能整合为目标的大部门体制改革要求政府机构改变原有的细化管理，强化政府职能部门的整合。其实质是以职能整合带动机构整合，将一些相关的政府职能整合在大部门之中，以实现政府职能的协同效应。按照2008年《国务院机构改革方案》要求，“国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系”。2013年，党的十八届二中全会审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》围绕转变职能和理顺部门间职责关系，进一步扩大了大部门制改革的范围。与2008年不同的是，这次大部门制改革的重要特征是国务院机构改革同职能转变有机结合，强调机构改革服从于、服务于职能转变。

二、政府职能转变存在的问题

通过政府职能的转变，中央政府与地方政府、政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系发生了较大改变。但是改革不是一蹴而就的，它是一个不断完善的动态的渐进的过程。所以，在改革的过程中存在这样或那样的问题在所难免。

1．从职能关系上看，政府职能关系还未完全理顺。理顺职能关系是政府职能转变的重要途径。通过权力转移、权力下放可理顺政府之间、政企之间、政市之间、政社之间的职能关系，实现公共权力的合理配置。然而我国政府职能转变过程中，不同管理主体间的职责权限尚未完全明确。中央与地方政府的职能关系仍不明晰。如，事权的界定模糊不清，事权的划分过于笼统，导致职能交叉重叠、责任不明确。又如，财权划分不确定，支出责任不明晰。地方政府没有充足的财力解决地方公共事务，有时出现责任感缺乏。推进政企分开是政府职能转变的主要内容，但是政府对企业直接干预活动依然比较多。政府依然掌握着大量的有关企业活动的行政审批权限，特别是企业的设立、对外贸易和投资以及国有企业的领导的人事任免等方面。在社会主义市场经济体制完善过程中，政府与市场的关系得到了一定程度的改善，但是政府对市场的干预范围还是比较大，仍然存在着政府垄断市场的现象，如:行业垄断、地区垄断(地方保护)等。市场监管职能薄弱、公共产品或服务供给不足、公共投资供给严重缺位等等。随着政治民主化进程的加快、公民社会的发展，政府逐渐向社会放权，但还是“强政府，弱社会”的管理模式，社会管理权力主要集中于政府和上级部门的管理体制弱化了社会自治能力的提高。

2．从职能行使过程看，公民参与不足。建设民主法治型政府需要公民的参与，重视公民参与是政府职能转变的必然要求。公民参与能够有效监督和制约公共权力，有利于公共政策更加科学和民主，有利于公共利益的维护和实现。然而，在政府职能行使过程中，公民参与严重不足。这与公民参与动力不足和公民参与机制不完善密切相关。受中国传统政治文化的影响，公众很少愿意介入政治活动，很多人认为国家的决策与老百姓无关，不参与政府行政管理的观念根深蒂固，而政府部门的“顾客”意识还没有完全建立，使得公众在参与政府管理时缺乏动力。缺乏公众的使命感和责任感，被动地、强制地参与，或是为了实现特定的个人或集体利益而参与。参与动力的不足限制了公众参与能力的提高和经验的积累。公民参与机制不完善，包括公共信息公开制度、政府与公民双向沟通机制、公民参与决策的程序和规则设计以及非官方的政府政策分析机构建设等等，公民的参与不足导致公共决策不科学不民主，难以充分体现民意，实现公共利益。

三、进一步推进政府职能转变的对策建议

经过多次的政府机构改革，我国政府职能的转变已经取得了显著的成就，也正在向着更加科学化、更加合理化的方向发展。但也存在不少问题，还需进一步深化改革，进一步推进政府职能的转变。

1．创新管理理念，强化政府公共服务职能。任何改革都来源于理念上的转变。转变政府职能首先要革新执政理念。十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。政府职能的转变，不是简单的“管不管，管多少”的问题，而是紧紧围绕十八大报告中建设服务型政府这一主题，从实际出发，解决“怎么管”的问题。“管理就是设计和保持一种良好的环境，使人们在群体里高效地完成既定的目标”。温家宝在谈及政府职能时说:“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务。”党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》中用“改善和加强宏观管理”取代了原有的“加强和改善宏观调控”的提法，这说明新一轮行政体制改革中政府职能的转变将是从短期性的宏观调控走向综合性的宏观管理，从职责同构与过度集权走向宏观管理与微观管理的合理分工。随着我国服务型政府建设的逐步推进，迫切要求政府强化公共服务理念，政府职能重心应从“管制”逐渐向公共服务转变，政府角色定位也应从管理者向服务者转变，把为人民服务作为自身的执政理念和价值追求，通过履行政府职能提供优质、高效的公共服务。转向服务型政府，必须要有以公共服务为主要内容的政府绩效评估体系和行政问责制度。基本公共服务应该作为政府绩效评估指标纳入到政府绩效评估体系之中，并逐步加大其权重。对不能履行或不正当履行职责的地方政府要进行行政问责，并追究有关领导的行政责任。由于公共服务主要是由地方政府提供的，且地方政府的事权远远大于财权，所以要进一步深化财政分权体制改革，科学配置各级政府(包括中央政府与地方政府、上级政府与下级政府)的事权和财权。

2．完善权力结构，进一步理顺职能关系。我国一再强调政府职能转变，但如何优化行政权力结构尚未实质性破题。权力结构不合理主要表现为三个方面:一是部门间权力结构不合理。二是政府与市场、政府与社会的权力边界不清晰。三是部门内部决策权、执行权、监督权不分。理顺中央政府和地方政府职能关系的关键是中央和地方的适度分权。根据政府职能确定事权，以事权为基础划分财权。通过大部门制改革优化部门间权力结构，强化中央政府的经济战略职能、市场监管职能以及公共服务和社会管理职能。政府要向市场放权，做好市场不能解决或市场失灵的领域管理。进一步减少经济领域的行政审批权，包括减少对企业投资、生产经营的审批事项，减少资质许可和行政事业收费等。打破行政垄断，打破“铁门”、“玻璃门”和“弹簧门”，推动垄断行业向社会资本开放，并建立有效的公平的竞争机制。利用市场的竞争机制和价格的传导机制来促进投资方向、投资结构的转移。激励企业自主创新并成为经济转型的主体。政府要向社会放权。在多元利益主体、多元利益格局下，社会组织能有效化解社会矛盾。但我国社会管理方式主要是行政控制型，社会组织培育还面临着登记门槛过高、过于行政化等问题，应该改变“大政府、小社会”的管理模式，提升社会自我管理、自我服务以及自我协调能力。建立和完善社会管理体制，促进政府与社会的良性互动。转型与改革需要一个强有力的行政决策、行政执行和行政监督系统，而建立强有力的行政系统要求优化权力配置结构，使得决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，从而实现政府决策者对决策质量负责、执行者对执行效率负责、监督者对监督效果负责的责任政府。通过分权保证政府与社会上任何一部分人都不会掌握过多的资源和过大的权力。只有结构合理、程序严密、配置科学、制约有效的权力运行机制，才能最大限度地防止权力的滥用。

3．扩大公民参与权，增强履行政府职能的民主化。市场、社会、人民都需要法治政府，而法治政府必须是职能真正转变的政府。法治最大的难题是谁来监督执法者?谁来对执法者执法?如果执法者本身不受法律的约束，那么“法”只能是执法者用来管别人的工具。如何管住执法者，防止执法者成为法治的破坏者?这就需要民主的介入，民主最大的积极作用就是它能够管住执法者。构造民主法治社会必须要向公民分权，以公民权利制约公共权力是从公共权力的根源和基础上对其限制和制约。党的十七大报告明确提出:“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。”但我国的公民权利还是受到各方面的限制，以公民权利制约公共权力将是我国政治体制改革的重要方面。政府职能转变过程中，应该坚持公民参与原则，建立和完善公民参与体系，明确公民参与的规则和程序，以满足公民的合法利益诉求。习近平总书记指出，“要积极回应人民群众对深化改革的强烈呼声和殷切期待”。李克强总理也多次强调，要深入基层，了解老百姓对改革的诉求。对于涉及各方面利益的政府职能转变来说，公民的参与才能真正保证把人民赋予的权力用来为民众谋利益，才能符合社情民意，改革的成效才能让服务对象满意，社会主义民主政治才能焕发生机和活力。

责任编辑王家芬

D63

A

1008－6463(2014)03－0009－04

2014－04－20

江西省社会科学“十二五”规划项目“江西经济发展方式转变研究”(11YJ48)。

梁玉红，女，江西瑞金人，中共江西省委党校工商管理学教研部教授，博士，主要从事发展经济学、管理学研