论我国自然与文化遗产管理脱困对策

姚卿善

(华东交通大学 马克思主义学院，江西 南昌 330013)

我国自然与文化遗产(以下简称遗产)的保护与利用的核心问题就是改进管理的问题。改进管理必须先对遗产管理体制进行改革。目前学术界对此问题主要有如下观点：在管理模式上，有主张属地管理或中央直属管理；在利用与经营上，有主张遗产全部由企业来经营，遗产部门实施管理，或主张遗产部分即非遗产专业性经营部分归企业经营。除遗产管理体制问题外，创造良好的法治氛围，同时加强对遗产保护的思想建设，是解决我国遗产保护与利用问题的关键。

一 建立高效协作的管理体制

当下我国遗产管理弊端突出，主要是适用法律众多，执法不严、业务部门多，造成多头管理，尤其属地管理为主，导致地方破坏性开发。正如冯骥才先生发出的感叹：“我们的文化遗存真是祸不单行。在经历了摧毁式的建设性破坏的一轮之后，现在又开始遭受新的一轮——旅游性破坏了。”[1]

为了解决好遗产管理的问题，要对自然与文化遗产的概念进行界定。自然、文化遗产(狭义)指公认的、能为人提供生态、科研、文教等功能的、具备独特价值的、自然界演变的产物或人类社会发展的物质或精神产品。“公认的”意思在此指历史沿革下来的、为大众所称道的(遗产)，还可以指经相关专家鉴定的，即由政府聘任专家，在对全国进行遗产普查的基础上，由专家做出该事物是否属于自然与文化遗产的鉴定，并对遗产进行分级。如果没有“公认的”这个限定词，那任何的一草一木等都可属于遗产之列，这将使遗产数量多得管不胜管，从而影响其它珍贵遗产的保护。为此必须加上“公认的”这个限定词。

自然与文化遗产属于公共资源，管理主体毫无疑问应是政府，目前，我国涉及遗产的主管部门太多，有文化、旅游、环保、林矿等部门，主体分散，管理落不到实处。为此，可以考虑以主管文化遗产保护的文化部为主导，把涉及自然与文化遗产的主管部门文化部、旅游局、林业局合并，并吸收其他部委如城乡建设部、环境保护部、国土资源部等下属的涉及遗产管理的部门，精简重组成为一个统一的大政府机构(省市县对应设厅局)，实施对遗产的监管。之所以将这三个机构合并，理由有：其一，相对城乡建设部等部委，旅游局、林业局的职能较为单一(可参看两局的官方网站)，主要涉及自然、文化遗产的管理，文化部除主要负责文化遗产的管理外，还担负文化艺术的发展和文化产业的监管的职责。把这三者整合能够统一管理，责任也能落实到人(主管机构首长)，彻底从体制上破解多头管理，条块分割的痼疾；其二，这些部门具有遗产管理的专业经验，专门人才多，故这些部委的整合，也能在遗产的保护、监管等各方面起到强强联合的效果，如文化、林业部门在遗产保护方面相对更为擅长，而旅游部门在开发方面更为突出，三者的整合既利于发挥各自优势，弥补劣势，而且可以减少不必要的内耗；其三，文化部作为正部级机构，相对于旅游局和林业局副部级机构，更具有权威性。在机构改革中三者会存在政策资源竞争，但会比同级机构合并阻力更小；其四，目前中央政府正在进行机构改革，大部制是趋势，有识之士呼吁遗产机构的改革，也越来越强烈，可以说这是一个遗产机构改革的窗口期。我国现在工业和信息化部就是把以前的机械部、冶金部、信息工业部等工业部门重组而成的，这其中不乏几个正部级单位的重组。至于部门之间部分职能的划拨也是常有的，如邮政局由工业和信息化部划给了交通运输部。所以由文化部牵头的遗产机构接收其他部委的部分职能，也不能说是空谈。该机构的主要职能是全面负责遗产的管理，制定遗产保护、管理与可持续利用的制度、条例和规划，并监督实行。当然，原来这些机构的其他职责也由新的机构承担下来，为提高该部的权威性，中央应给予其适当地位和完全独立的执法权。对于一个跨及数省或数市的大遗产区，其管理应打破行政区划，由上级政府任命专门直属机构管理，全权负责对整个遗产区的保护与利用的各项事宜，至于该遗产区与所在省市的关系，可沿用中央直属单位与省市的关系来处理。这种协作体制的构建困难之处在于打破行业壁垒，机构改革涉及各部门的利益重组，但如今改革已进入深水期，需要有壮士断腕的勇气，通过学术界的争鸣与舆论推动，也有助于减少改革阻力。另外，如这种协作体制的构建不能一时达成共识，可考虑借鉴我国食品安全管理体制，即构建由副总理负责，由文化部主导协调各部门的遗产管理体制，作为过渡。这种方式是行得通的。待条件成熟，再考虑各部门的重组。

各地自然与文化遗产机构不受地方政府管辖，全权负责所辖区内的遗产保护与开发利用各项工作，对于涉及遗产安全的规划开发需经上级遗产部门批准实施，并报请上级人大专门委员会备案，接受检查监督，未经批准的规划一经实施，一律视为违法而追究责任。各地遗产部门的日常工作应定期接受上级人大、政协与同级人大、政协组成的专门委员会的监督和检查。遗产机构实行首长负责制，对于查出的问题，人大、政协专门委员会立即提出整改意见，由遗产机构遵照执行，对于出现严重的遗产毁损，人大可立即责成启动行政乃至司法程序，追究遗产机构首长的责任。人大应责成政府将遗产保护有关经费列入年度财政预算，并监督预算的实施，政府应在每年度的人大会议上，将遗产保护与利用的情况写入政府工作报告，提请人大审议，这应成为一个制度。为促使更多群众参与遗产事业，各遗产机构和各级人大、政协遗产专门委员会可利用网络技术，接受网民的监督和合理化建议。人大和政协专门委员会也可聘任相关专家以及公益组织，对遗产部门工作实行明察暗访，及时向人大、政协提供遗产监管工作的情况报告。总之，除了遗产部门自身的体制内监督，更着重于建立全社会的体制外的监督体系，以防止遗产部门变成独立王国。

对于地方政府或企事业单位违反遗产法规，擅自进行危及遗产的破坏性开发，遗产部门有责任第一时间予以制止。制止无效时，应立即向上级遗产机构和人大汇报，由人大追究地方首长的责任，或责成辞职或由遗产部门诉之以法律，启动司法程序。

按照政企分开的原则，遗产部门退出盈利性经营活动。遗产部门按照遗产管理的要求，以特许经营方式授权企业或个人，对遗产进行合理开发经营，并向经营者收取一定的特许经营费上缴国库，国家通过管理费适当返还。特许经营的范围仅限“为遗产旅游提供支持性服务的经营”(简称为“非遗产展示类旅游服务”) 。[2]非遗产专业性经营像食、住、行、娱、购等由企业经营，那是避遗产部门之短，扬企业之长，有助于实现双赢。特许经营必须在人大遗产专门委员会和公众的公开监督下，实行竞标。“遗产的旅游展示类服务”[2](又称遗产专业性经营)由于专业性强，涉及遗产的安全只能由遗产单位进行非盈利性经营。遗产部门必须脱离经营活动，对其下属企业按照国企改革的要求进行市场化改制，至于经营者与遗产机构的责、权、利的关系可通过人大制定的法规来决定。该法规的制定可考虑先由人大或政协(若由遗产部门主持，有碍公平)牵头主持召开有关遗产保护、监管、经营、开发规划等内容的听证会，听证会上，遗产部门代表不超过四分之一，相关地方代表不超过四分之一，余下代表由志愿者、专家等群众代表组成(基于遗产的公益性质，群众代表须半数)，听证会上讨论由遗产部门起草的有关遗产监管、开发规划等内容的文件草案，对争议内容可采取听证会代表票决的方式。在充分吸收各方意见后，草案送交人大审议，最后制定有关遗产监管、开发规划等内容的法规。遗产专业性经营也必须遵照遗产法规，在同等监督下进行。

二 创造良好的法治氛围

对于自然与文化遗产实施有效的保护，根本问题是两个：一个是刚性问题，即将自然与文化遗产保护纳入法治的范畴；二是软性问题，这个问题是将遗产保护纳入人们的意识范畴，即通过宣传教育，提高人们保护遗产的自觉意识问题。目前，这两个问题在全国来看解决都不是很好。从法治来看，主要是立法与执法。在立法方面，我国现在已加入四个涉及遗产保护的国际公约，如《保护世界文化和自然遗产公约》《保护非物质文化遗产公约》等，在履行国际公约的基础上，我国加快了立法的步伐，现涉及遗产保护的法律有《文物保护法》《环境保护法》及《风景名胜区管理暂行条例》等，然后根据国家的法律，各地也相应制定了各类保护条例，以配合法律的实施。从现行法律体系来看，一个遗产地有多类遗产，那适用法律会出现相互矛盾抵触的现象，有损法律的尊严。根据这种情况，应制定一部统筹遗产保护的法律即《自然与文化遗产保护法》，以这部法律作为基准法律。出台《自然与文化遗产保护法》，其实也是按照《保护世界文化和自然遗产公约》要求即“通过一项旨在使文化遗产和自然遗产在社会生活中起一定作用，并把遗产保护工作纳入全面规划纲要的总政策”[3]来履行缔约国的责任的。当然，对其他涉及遗产的法律进行梳理，只要不与《自然与文化遗产保护法》相抵触，也可作为补充，考虑到《自然与文化遗产保护法》有一个完善的过程，而且《自然与文化遗产保护法》也难免百密一疏，故而当适用《自然与文化遗产保护法》出现法律空白的时候，得以适用其他法律。

在执法方面，有法不依、徇私枉法的现象还时有发生。目前，涉及遗产保护的法规，适用范围有的还较窄，尤其打击力度较小，裁量的自由度较大，地方又干预司法，这形成执法难问题。当下，大多数污染企业因是利税大户，只需上缴区区几万或十几万的排污费来达到排污目的，处罚力度之小，无异于给他们颁发了许可证。为此，遗产部门独立监管，依法办事，将遗产保护与利用纳入真正法治轨道，是整个管理机制中的首要问题。当然为遗产的保护与利用创造一个良好的法治氛围，不是一个孤立的法制工程，它与目前我国的法制化进程息息相关，但考虑到大多数遗产的不可复制性，有必要对遗产保护与利用的法制化工作做出倾斜，加快遗产保护与利用的法制化进程。

三 增强全民保护意识，加强对遗产保护的思想建设

1.发挥主流媒体的作用，提高官员及普通民众遗产保护意识。

为遗产保护与开发利用立法，创建良好的法治环境，是遗产保护的制度性框架，是刚性的要素，但光有法治环境还不够，因为它无法充分发挥人们保护遗产的自觉性和积极性，如欧美发达国家遗产保护颇有成效，尽管政府对遗产保护的财政预算较多，但是即使在欧美发达国家，保护经费仍有相当的缺口。但这个缺口往往被普通民众或非政府组织以捐款、基金，购买彩票等形式得以补充。西方民众何以对遗产保护有如此巨大的热情呢？除了本身民众生活富裕，受教育程度较深，追求更多人格精神的自我完善外，还有就是全社会的遗产保护意识普遍较高。当然西方也曾经历过为了经济开发而破坏遗产的历史阶段，20世纪50年代，巴黎的老街区老建筑在开发大潮中面临拆毁，巴黎的有识之士写文章，办展览，宣传保护观点，这后来成为公民教育的一部分。这种努力造成了广泛的民意，挽救了遗产。但先开发后保护的模式，还是使西方民众感受到了深刻的遗产保护危机，决心亡羊补牢。所以西方走过的弯路是我国的前车之鉴，这已是国人的共识。如何化共识为广泛的民意，这是必须着力研究的。固然中西民众的保护意识存在差距的原因有很多，但首先是政府官员的保护意识的差异。中国地方官员把遗产作为摇钱树来看待，他们对遗产进行杀鸡取卵式地开发。这可从我国遗产地周围建满楼堂馆所得到印证。轻保护重开发这是中国许多地方官员的遗产保护意识。然而在西方，这种破坏性的开发是不可想象的，为了不使文化遗产科隆大教堂淹没于高楼之中，德国科隆市议会立法规定，城中所有建筑物高度不得超过教堂的高度，这种正反两方面的案例，突出地反映出中西官员遗产保护意识的巨大反差。所以提高民众的保护意识，先得增强官员的保护意识。增强官员的保护意识有二种途径：一是依法严厉处治对遗产保护不力的官员，以达到教育他人的目的；二是上级政府定期请一些专家为官员开办遗产保护与利用的学习班，重点讲述遗产保护的意义与相关的知识，交流一些地方遗产保护的经验，以便在官员中形成讲保护，谈经验的良好氛闱，以促进官员保护意识的觉醒与提高。

官员保护意识的增强对于普通民众来说具有风向标的意义。官员可以通过发挥主流媒体的宣传报道的作用来起到引导民众的作用。在我国，主流媒体具有最广泛的受众，因而也拥有最权威的声音，对普通民众最具影响力。中央电视台经常在《探索与发现》节目里，播放重要的遗产考古发现以及科考分析，语言浅显易懂，起到了教育受众的目的。但是在各地方的媒体里，常常只能听到或看到一些简短的遗产考古新闻，同时地方上也没有固定的栏目来宣传普及各类遗产保护的知识，尤其对当地各类遗产分布、保护与利用的现状的介绍，信息较少，几乎无法对民众的保护意识起引导作用。更好地启发民智，增强民众的保护意识是各地主流媒体责无旁贷的光荣使命，各地媒体应该采取鲜活的形式，丰富的内容，定期地向广大民众介绍普及遗产知识，揭露损毁遗产的丑恶现象，以引起各界对遗产保护的关心。

2.拓展各遗产场所的各项功能，教育好民众，尤其是青少年。

增强民众的保护意识，原本博物馆、纪念馆、风景名胜地等也是教育民众尤其是青少年的好地方。青少年预示着遗产的未来。但遗憾的是目前地方上的许多馆所提供的服务，形式较为单调，多是物品陈列，橱窗展示，配以图片文字说明。这种方式要求解说员须知识丰富，能生动介绍每一文物的来龙去脉及文化细节以引起参观者的兴趣，从而弥补这种方式的缺陷。但目前的主要问题之一是解说水平不高，解说乏味，无法调动参与者特别是青少年的兴趣和热情，从而达不到教育普及的目的。其实人人都有探险猎奇、追求新知的好奇心，人们来到博物馆、纪念馆等场所就是为了探索真知，实现与时间老人跨越时空、跨越文化的心灵对话，发现自然与文化遗产蕴藏的科学与人文真谛。但粗放的陈列，乏味的解说几乎扼杀了参与者深入其中的动机。现在是要考虑如何进一步发挥各类场所效益的时候了。

要充分发挥各类场所的效益，各地遗产部门应该对博物馆、纪念馆等场所进行一定的改革，提高服务品质。如我国各地的博物馆主要收藏名人字画、珍宝古玩，而缺乏区域民族特色，是否可以考虑博物馆主动与当地非物质文化遗产的传承人联系，把代表当地非物质文化遗产的民间工艺、民间艺术、民俗风物等在博物馆附设的展演厅里展示表演出来。同时鼓励参观者零距离参与到民间工艺、民间艺术、民俗风物等的演绎活动中，增强展示的趣味性，让参观者获得深刻难忘的体会。这对传承人和博物馆来说是互惠的事情，一来传承人的民间工艺、民间艺术等借助博物馆这个平台得以充分展示，其价值也得以实现(传承人得享有相应待遇)；二来博物馆通过引进传承人，带来各种非物质文化遗产，突出了地域民族文化特色，同时活化了遗产展示方式，一举两得何乐而不为呢？

合理利用数字化技术和网络技术来拓展博物馆等场所展示的时间和空间。博物馆等场所可建立自己的电子博物馆、电子纪念馆等，也可把相关的重大事件、文化背景、美景佳艺、民风民俗等通过数字化技术展示出来，如赣南老区可把反围剿斗争场景进行数字化重现，以吸引海内外参观者，并可考虑做成电子游戏，以达到寓教于乐的效果。网络技术还能起到意想不到的作用，用得好它可以起民主监督的作用，特别是地方主流媒体缺位的时候。地方主流媒体受地方宣传部门直接管辖。有时地方损毁遗产现象被认为有损当地形象，某些地方政府便阻挠各类媒体的采访和揭露，当地的媒体更是被禁止报道。在此情况下，网络可能成为唯一向外界传播真实情况的媒体。虎照门等都是由网络先暴光的，而非当地主流媒体。

另外，博物馆等场所应大力支持学术研究和学术交流。在保护遗产的前提下，可以举办定期研讨会的形式，鼓励本所或外地专家对馆藏文物、档案资料、地质构造等自然与文化遗产进行科学研究，这既可深入挖掘各类遗产的丰富内涵，又可促进学术交流，推动遗产事业的发展，带动本所专业人员水平的提高。同时通过专家的各类研究成果，把各类遗产的价值传播到世界各地，好比给遗产做了免费的广告，必然带来良好的社会经济效益。博物馆等场所要大力培养优秀的解说员，甚至要派专家来进行解说，尽快提高解说水准，让解说员妙“嘴”生花，使解说成为遗产华章中的点睛之笔。

3.发挥学校普及遗产知识、增强学生遗产保护意识的主阵地作用。

遗产保护意识的培养要着力从青少年抓起，而学校是培养青少年遗产保护意识，激发保护热情的主阵地。各地可以编写乡土教材，把当地的各类遗产，如名人名作、风土人情、风光美景、民间艺术等纳入教学内容，提高学生的文化素质，从小培养青少年对家乡各类遗产的热爱，增强对本民族的自豪感。各地还可利用重大节日的机会，定期集中组织非物质文化遗产的展示，如各地可利用地方剧、民歌，传统农作展示等生动形式来吸引广大群众参与进来，这是加强宣传教育、推介传承遗产的好途径。对民众进行遗产知识等宣传，不仅有利于培养民众的遗产保护意识，同时按照《保护世界文化和自然遗产公约》的规定“(一)本公约缔约国应通过一切适当手段，特别是教育和宣传计划，努力增强本国人民对本公约第一条和第二条中确定的文化和自然遗产的赞赏和尊重。(二)缔约国应使公众广泛了解对这类遗产造成威胁的危险和为履行本公约进行的活动”[3]，这也是缔约国应履行的责任。除了国际义务，还应看到民众遗产保护意识的提高，同时也能优化遗产保护的法制环境。体制建设、制度建设(含法制)与思想建设三者相互促进，相得益彰，三管齐下，形成合力，方能取得成效。

我国遗产保护及利用的问题，就是遗产的管理问题。就我国遗产管理来说，根本问题是理顺管理体制以及纳入法治的问题，要从制度建设入手，建立刚性的管理制度，同时，提高全社会的遗产意识，培育有利于遗产保护与管理的思想氛围，使整个社会形成一手抓体制、制度建设，一手抓思想建设的遗产管理的运行机制。只有这样，才能使我国遗产保护与利用的事业真正成为惠及当代、造福子孙的千秋大业。

[1]冯骥才.灵魂不能下跪[M].银川:宁夏人民出版社,2007：221.

[2]徐嵩龄.中国遗产旅游业的经营制度选择——兼评“四权分离与制衡”主张[J].旅游学刊,2003(4)：33.

[3]中国人大网.保护世界文化和自然遗产公约http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/26/content_5001720.htm.