湖南有色金属矿山企业政策性关闭破产问题研究

王小亮

（湖南省有色金属管理局，湖南长沙 410015）

·经营管理·

湖南有色金属矿山企业政策性关闭破产问题研究

王小亮

（湖南省有色金属管理局，湖南长沙 410015）

湖南有色金属行业先后对20户省属企业27个项目实施了政策性关闭破产，有效解决了债务等诸多历史遗留问题，同时由于多种原因在经济可持续发展、民生、社会稳定等方面也造成了一些新的问题。建议贯彻“两型”理念，采取科学系统的措施，推动转型发展。

政策性关闭破产；有色金属；两型社会；转型

政策性关闭破产是国家政策调整下的计划性关闭破产，破产企业清产核资后的所有资产收益优先用于补发拖欠职工的费用和职工安置，安置费用不足还可申请国家财政专项补助，其次才是清偿银行等债权人的债务。自1999年下半年起，湖南全面展开有色金属企业政策性关闭破产工作。十年间，在湖南省委、省政府和省国企改革领导小组的领导下，由原湖南省有色金属工业总公司（现湖南省有色金属管理局，以下简称省有色总公司）等部门组成的破产清算组（破产管理人）共申报和实施国家政策性关闭破产的有色金属企业20户27个项目，安置职工85 459人，基本实现扭亏脱困、调整经济结构的预期目标。与此同时，企业关闭破产后，也给当地留下了经济衰退、环境恶化、失业贫困人口增多、社会矛盾激化等一系列经济、社会和生态问题，威胁着其生存、稳定和发展。近年来，湖南省有色金属管理局积极探索、主动作为，科学解决企业关闭破产后的遗留问题，推动“四化两型”建设，收到良好效果，得到省委、省政府和国务院有关部门的充分肯定。笔者拟在借鉴该局成功做法的基础上，结合工作实践的体会和思考，以湖南为例对有色金属矿山企业政策性关闭破产问题进行探索性的研究，并提出一些对策建议。

1 有色金属矿山企业实施政策性关闭破产后面临的主要问题

1.1 民生问题突出，严重影响社会和谐稳定

1.住房问题。在关闭破产矿山企业，无房户和住房困难户很多，有些职工三代同堂、四代同堂，挤在狭窄的“干打垒”平房和棚房里，这些房屋大多建于上世纪五六十年代，年久失修，破旧简陋，且存在安全隐患，尤其是建在矿山采空区上的房屋安全隐患更为突出，随时都有发生塌陷的可能，如原桃林铅锌矿有212户居民的23 468 m2房屋建在采空区上面。据统计，省有色总公司原辖13个关闭破产企业社区共有32 149户家庭，其中无房户7 180户，占22.3%；住房困难户9 642户，占30%。

2.再就业问题。矿山企业职工在矿山关闭破产时，一部分人达到规定退休年龄正常退休；另一部分人通过享受国家给予资源枯竭矿山企业的特殊工种职工提前10年退休、再提前5年退养等特殊政策，提前退休、退养或协保；而剩下的大部分人则成为一次性安置对象，领取一笔少则几千多则几万的安置费或经济补偿金后，就变成了“失业人口”。

3.社会保障问题。由于缺乏配套政策和资金来源，关闭破产矿山普遍面临“社会保障不足”的问题。如养老保险、医疗保险难以接续；低保、失业保险覆盖面窄、标准低；退休人员养老金待遇偏低；退休人员统筹外费用、离休干部经费、抚恤人员费用等难以完全落实到位；“老工伤”问题还没有得到彻底解决，虽然国家出台政策将国有企业“老工伤”人员纳入工伤保险统筹管理，但对未进行工伤鉴定的“老工伤”人员要求进行工伤鉴定、落实相关待遇等问题仍然没有涉及等等。

4.社区公共设施维护问题。企业关闭破产后，社区的日常管理无人负责，水、电、路等基础设施常年维护费用没有资金来源，造成关闭破产企业社区居住环境较差，很多社区到处是污水横流、垃圾遍地的脏乱景象，道路坑坑洼洼，经常停水停电，犹如一片“贫民窟”。住户对此怨声载道、无可奈何。

这些实际问题与矿工们的生计生活息息相关，也对社会稳定产生了直接影响。很多职工本来在企业关闭破产的过程中其利益诉求就没有得到足够满足，企业关闭破产后又遇到住房困难、就业无门、没有生活保障、居住环境恶劣等问题的困扰，失落、不满的心理情绪容易得到放大和激化，进而引发不稳定事件。在推进政策性关闭破产的过程中，经常有职工聚集越级群访，甚至采取堵桥堵路等非理性的方式来维护其权益，危及社会稳定，给当地政府及行业主管部门增加了极大的维稳压力。

1.2 生态环境问题突出，严重威胁公共安全

关闭破产矿山生产历史长，在长期的矿山开采过程中，对环境造成了巨大破坏。一是形成了大量采空区。矿山长时间开采导致地质受损、矿区沉陷，由于缺乏资金进行充填，造成了许多采空区，有的面积还很大。据不完全统计，湖南省有色金属关闭破产矿山采空区共计约3 675万m3。这些已关闭破产矿山留下的采空区，如不及时进行充填处理，随时都有发生塌陷的可能，严重危及采空区地表区域内及周边居民的生命财产安全；二是形成了大量尾矿库。在湖南省实施政策性关闭破产的有色金属矿山企业中，历史遗留下来的大小尾矿库有30座，其中危库4座，险库4座，病库22座；其中省政府挂牌督办要求专项治理的严重危、险库8座。每当汛期来临，尾矿库的安全隐患非常突出，反坝、堤面溃沙、导流沟堵塞等现象十分严重，对尾矿库进行治理和维护刻不容缓；三是造成了严重的环境污染。矿山年复一年的开采所产生的废水、废渣、废气不断积累，形成“叠加效应”，对水源、土壤、空气造成了严重污染，对周边区域的生态平衡造成了严重破坏，并威胁到群众的生命财产安全。

1.3 矿山所在地方经济可持续发展受到严峻挑战

在我国很多矿产资源储量丰富的地方，都存在一种“矿城现象”，即因为发现一个矿，就建设一座城市或城镇，矿兴城兴，矿衰城衰。以云南省的东川为例，其曾因铜业立市，随着资源枯竭，企业破产，上个世纪末东川由一个地级市降格为一个县级区。湖南的冷水江市，资源丰富，有“有色金属之乡”、“世界锑都”的美誉，也是典型的矿业依托型城市。这些矿城的经济高度依赖采矿选矿及配套粗加工产业，财税收入主要靠矿山企业支撑，一旦矿山关闭破产对地方经济发展的冲击是无比巨大的。

2 有色金属矿山企业政策性关闭破产问题的成因分析

2.1 矿山企业在民生投入方面历史欠账较多

湖南实施政策性关闭破产的矿山企业，2000年以前，都是由中国有色金属工业总公司长沙公司管辖，属央企身份；2000年开始，下放湖南省管理，成为新成立的省有色总公司的下属单位，变为省属企业身份。虽然企业坐落在有关市州的县市区境内，但管理权却不在地方政府。长期以来，由于这种管理体制上的原因，从某种意义上讲，矿山就像一块“飞地”或一座“孤岛”。在当地政府进行的各项建设中，都不会考虑这些矿山企业，造成矿区建设处于一个“两不靠”的尴尬境地，与新农村建设不沾边，和城镇化建设也不搭界，事实上成为一个被遗忘的“真空地带”；此外，许多矿山企业在生产经营正常时期，受政策、观念等方面因素的制约，对于民生关心和投入较少，实施破产时又因政策、资金等方面限制而无力解决，导致积累了大量民生问题。企业关闭破产移交地方管理初期，由于机制建设滞后、责任意识不够、定位不准、投入不够，以及社会管理存在缺位、错位的现象，政策性关闭破产矿山企业的民生问题依然没有得到有效解决。

2.2 配套政策不完善，社会保障乏力

我国社会保障体系发展的进程相对迟缓，没有建成统一的、属地化管理的社会保障体系，覆盖范围和保障水平有限，与国有企业改革对外部环境的要求不相适应。国有企业改革政策体系也不完善，有的政策存在滞后性，有的政策已不适应新情况，有的政策缺乏配套政策，有些部门之间的政策缺乏协调，中央与地方的某些政策不能很好地衔接等。由于缺乏相关配套政策和资金来源，社会保障体系没有充分发挥保障关闭破产企业弱势群体的作用，造成退休人员养老金待遇偏低，职工走向社会后在续交养老保险、办理医疗保险、申请低保等方面碰到困难，新增抚恤对象费用、“老工伤”人员的一次性伤残补助金待遇和“老工伤”、职业病群体旧伤（病）复发治疗经费难以落实等问题一直没有得到彻底解决。

2.3 矿工自身的原因

矿山企业关闭破产后，之所以民生问题突出，矿工生活艰难，除了有历史欠账、政策体制等方面的原因外，与矿工们自身因素也密不可分。一是年龄普遍偏大。大部分是40～50岁年龄阶段的中年人，要到就业市场找到合适的工作非常困难；二是文化水平低。大部分是小学、初中、高中学历层次，综合素质较低，参与劳动力市场竞争能力较弱；三是技能具有单一性和专用性，且业务知识老化，大部分适应不了用人单位的岗位需要；四是身体状况较差。矿工们常年从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动和其它有害身体健康的工作，大多患有各种职业病，有的全部或部分丧失劳动能力，不仅难以再就业养家糊口，还要经常看病吃药，额外增加医药费开支；五是观念陈旧，不切实际。普遍存在“等、靠、要”的思想，期望值过高；六是自主创业的条件不足。矿工们一直生活在矿区，信息非常闭塞，人脉资源十分匮乏，常年低工资低福利造成家庭经济条件也较差，加上自身素质原因，自主创业非常困难；七是心理失衡。企业破产打破“铁饭碗”，职工们从“单位人”变成“社会人”，从强势群体变为弱势群体，心理落差较大，对未来生活缺乏信心、勇气和方向，而重组企业股权财富效应和社会上一些分配不均、贫富差距现象的显现，更加深了这些感受，这是不稳定因素的重要“助燃剂”。

2.4 矿山环境保护不够到位

长期以来，我国有色金属矿山的环境保护状况不甚理想，在很多方面做得不够到位。一是观念不到位。相当长一段时期，地方政府和矿山企业都没有充分认识到环境保护的重要性，或者说即使认识到了也出于自身利益的考虑而没有去为此充分努力；二是管理不到位。地方政府出于短期政绩冲动和地方保护主义，对矿山的环保监管大多流于形式；而企业则片面追求高产高效，采取粗放式生产方式，对生产过程中可能造成环境污染的关键环节也疏于管理，造成无证勘查和开采、乱采滥挖、浪费破坏矿产资源等现象非常普遍；三是投入不到位。无论是政府部门的环境污染治理政策引导资金，还是矿山企业的技改投入，都是远远不够的，造成环境污染问题得不到及时治理；四是技术不到位。由于采矿、选矿、冶炼以及相关环境污染治理等方面的技术瓶颈限制，以及缺乏技改资金投入等因素影响，矿山企业所采用的生产技术、生产工艺、生产设备比较落后，很多小型矿山采用手工掘进、巷道式采矿、直接排废等原始的工艺方法，采富弃贫，采易弃难，造成资源浪费现象严重，废水、废气、废渣等排放物不达标；五是机制不到位。矿山环境保护和污染治理的制度、机制和政策还有待完善，更加有待落到实处。

2.5 矿产资源逐渐枯竭

任何矿产资源都是不可再生的，都是有限的，开采到了一定时限就会枯竭。以湖南为例，经过长期大规模开采，在省内现有39座大中型重要有色金属矿山中，按现有的生产规模计算，服务年限在15年以上的矿山仅有10座，服务年限在5～10年的中等危机矿山7座，服务年限小于5年的严重危机矿山22座。湖南有色金属资源供给形势已经非常严峻，资源保障程度显著降低，后备资源严重不足，对经济可持续发展带来重大挑战。

2.6 矿山所在地方经济对矿山的依存度过高

长期以来，我国有色金属产业重矿山开采、轻再生利用，过度依赖矿山，产业形态过度集中于原始矿料开采，充当一个简单的初级矿产品提供商的角色，而精深加工、循环利用方面的产值所占权重极小，形成失衡发展的局面。矿山所在城市或城镇因矿而兴，产业结构单一，矿业和矿产品加工业一业独大，其它产业一般都不发达，多数地方第二产业在GDP中所占比重超过50%，有的甚至高达80%以上。而第二产业中又多以矿业和矿产品加工业为主。由于产业结构不合理，地方经济对矿业依赖程度极高，而因矿产品价格受国际市场行情影响波动较大，矿山企业上交地方的税收很不稳定，所以地方财政一般比较困难，地方经济缺乏持续稳定发展的动力。

3 化解有色金属矿山企业政策性关闭破产问题的对策

3.1 统筹规划，着力推进经济转型发展

1.推进兼并重组，优化资源配置。政府部门要积极支持具备条件的矿山企业在完成政策性关闭破产程序后，依法依规进行重组，成立新的企业，继续生产经营。在此基础上，通过市场化的手段逐步兼并周边的小型矿山企业，成立大中型企业集团，整合周边区域的矿产资源，统一管理、生产、销售、研发等环节，按照现代企业制度管理，着力提质增效，提升综合实力和核心竞争力，增强在矿产品市场上的话语权和影响力。同时，通过引导成立行业协会等形式，让矿山企业结成战略联盟，规范开采秩序，统一产品定价，从而有效解决乱采滥挖、无序竞争的问题，促使整个地区的矿产资源开发利用走上集约发展、良性发展的道路。

2.发展精深加工，延长产业链条。当前，关闭破产矿山所在地区可结合本地实际，抢抓国家航空航天等重大工程需求的历史性机遇，因地制宜大力发展有色金属精深加工产业，如以轻质、高强、大规格、耐高温、耐腐蚀、低成本为发展方向的铝、镁、钛等高强轻合金材料；以提高性能、降低成本为发展方向的高性能铜合金材料、铅锌镍各种合金及其它功能材料等等，延伸产业链条，挖潜增效，创造新的产业增长点，从而实现资源型经济的转型升级、二次腾飞。

3.利用再生资源，发展循环经济。日本东北大学的南条道夫教授于1988年提出一个叫做“城市矿山”的概念，比喻对废弃资源再生循环利用，指从废旧机电设备、电线电缆、家电、手机、汽车、金属等物品中，提取可循环利用的有色金属、钢铁等资源。据日本专业杂志《金属时评》公布的资料，从1 t废旧手机中可以提炼400 g黄金、2.3 kg银、172 g铜；从1 t废旧个人电脑中可以提炼300 g黄金、1 kg银、150 g铜以及近2 kg等其它稀有金属等。而天然的金矿在通常情况下，开采1 t金砂仅能提炼5 g黄金。可见与天然矿山相比，“城市矿山”资源品位更高，具有更广阔的发展前景。有色金属关闭破产矿山所在地区要充分发挥自身在技术、人才等方面的优势，大力发展循环经济产业，深入挖掘“城市矿山”资源，变废为宝，转害为利，消除企业关闭破产、资源濒临枯竭带来的负面影响，打造新的经济增长极。

4.加强资源勘探，储备接替资源。要加大投入，加强科技创新，组织相关科研院所、大专院校，加快对找矿尤其是危机矿山深、边部找矿关键技术的研发，形成可操作性强、成本较低的科技成果，广泛应用并大力推进危机矿山接替资源找矿工作。要积极申请并实施危机矿山接替资源找矿项目，在已关闭破产矿山的中深部矿区进行勘探，为关闭破产矿山企业所在地区经济转型增添新的资源筹码。

5.大力招商引资，发展替代产业。关闭破产矿山企业所在地区要加强基础设施建设，制定土地、税收、能源等方面的优惠政策，简化行政审批程序，转变工作作风，着力营造优良的经济发展环境。结合本地的资源条件和发展规划，有针对性地开展招商引资活动，引进一批实力雄厚、有战略眼光和社会责任感的企业，重点发展就业容量大的劳动密集型产业、生态型产业、高科技型产业、生产性服务业，如制造、批发和零售贸易、物流、交通运输、餐饮、娱乐、旅游、生态农业、科研服务等，逐步培育新的支柱产业和龙头企业，形成产业集群，多点支撑经济持续健康发展。

6.完善体制机制，保障转型发展。一要加强组织领导。建议国务院确定一个部门负责全国政策性关闭破产矿山企业所在地区经济转型工作，统筹安排各项相关工作，制定全国性的规划和必要的优惠政策；省级政府明确有色金属行业主管部门为全省政策性关闭破产矿山企业所在地区经济转型工作的负责部门，强化行业主管部门的服务和监管职能，如明确其主导或参与政策导向和发布、行业标准制定、产业准入审核、环境和安全监管等方面的职能，着力推动经济转型发展；二要加大政策支持。一是国家适当增加资源枯竭城市数量。目前全国共有资源型城市118个，列入资源枯竭城市范围的只有69个，并且分布不合理，如作为有色金属之乡和资源枯竭矿山大省的湖南省仅占5席（资兴市、冷水江市、耒阳市、涟源市、常宁市）。二是比照资源枯竭城市的政策，在替代产业发展、项目扶持、财政转移支付、税收优惠等方面，对未列入资源枯竭城市的政策性关闭破产矿山企业所在地区，进行倾斜支持。三是建立资源开采企业困难互助机制。从处于高产、稳产期的资源企业实现的利润中提取一定比例，设立企业转型发展互助基金，用于资源枯竭企业的转产补贴和政策性关闭破产矿山所在地区经济转型的引导资金。四是建立资源使用反哺机制。从大量消耗矿产资源的东部沿海地区的税收收入和高能耗企业缴纳的税收中提取一定比例，设立地区转型发展调节基金，支持中西部政策性关闭破产矿山所在地区经济转型发展。

3.2 扩大就业，着力减少矿区失业人口

一是积极培育和引进就业容量大的企业，如商贸、物流、社区服务、家政等，创造尽可能多的就业岗位，吸纳失业矿工再就业；二是抓好再就业技能培训。安排再就业补贴资金，组织对矿工进行免费、订单式的技能培训，让其掌握一技之长，同时引导转变就业观念，使其尽快重新上岗就业；三是抓好就业推荐。积极与用人单位进行需求对接，一方面尽量向本地企业推荐就业，另一方面主动联系外地企业、出国劳务派遣公司，积极组织劳务输出；四是增加公益性岗位。通过税费减免、工资补贴等方式向企业购买一批公益性岗位，同时拿出一批社区保安、保洁、托老托幼、交通协管员等岗位作为公益性岗位，面向政策性关闭破产矿山企业的特困职工招聘；五是扶持自主创业。制定支持下岗失业人员自主创业的信贷扶持、税费优惠等政策，协调解决小额贷款担保、税费减免等问题，扶持有创业能力和意愿的职工经商办企业。

3.3 完善政策，着力增强社会保障能力

一是完善政策性关闭破产矿山企业职工社会保障制度，降低职工接续基本养老保险的缴费标准，让职工交得起养老保险，同时逐步提高养老金待遇水平；提高职工参加城镇居民医疗保险的补助标准，增加看病就医尤其是大病的医药费报销额度；调整失业保险政策，扩大保障范围，提高保障标准；扩大最低生活保障政策对政策性关闭破产矿山企业职工的覆盖面，实现应保尽保；出台专门办法，解决职工子女就近入学的问题；二是矿山企业政策性关闭破产后续政策的制定应当充分征求各方面的意见，兼顾各方面的利益，坚持少而精的原则，做到上下统一、左右平衡、前后衔接。对明显不适应当前现实情况的老政策，要及时废除；对缺乏配套措施的政策，要充实内容；对存有瑕疵的政策，要修订完善。如对“老工伤”等遗留问题，要尽快出台完善的配套政策和实施细则，以早日妥善解决；三是积极推进社会分配制度改革，在二次收入分配过程中进一步向政策性关闭破产矿山企业职工等弱势群体倾斜，体现社会公平和公正。

3.4 加大投入，着力改善矿工生活环境

一是着力解决住房问题。大力支持推进保障性安居工程，给予一定数量的指标，给予相关税费减免政策，资金筹集采取向上级争取一些引导资金、地方政府解决一些配套资金、职工自筹部分资金相结合的办法，在原矿区或另行择址建设经济适用房、廉租房、公租房，或者组织团购商品房，逐步解决无房和住房困难职工的住房问题；二是着力解决基础设施问题。要积极争取项目和资金，改造水、电、路、环卫等公用基础设施，尽快妥善解决部分矿区水质不达标和缺水的用水问题、无法正常供电的问题、道路破烂的问题、卫生状况差的问题等；三是着力解决生活配套问题。要科学规划关闭破产矿山企业社区建设，合理设置幼儿园、中小学、敬老院、医院、超市等配套机构，确保居民生活便利、居住舒心。

3.5 科学治理，着力恢复矿区生态环境

一是摸清底数。深入实地调查，掌握矿区环境污染和破坏的具体情况，如采空区面积、尾矿库容量、水质和土壤污染程度等；二是科学规划。立足当前实际，着眼长远发展，制定出科学合理、切实可行的环境综合整治方案；三是争取支持。结合本地实际，抢抓政策机遇，积极争取国家对尾矿库、采空区、重金属污染等综合治理项目的优惠政策和专项补助资金；四是认真实施。有步骤、有秩序地开展环境整治，重点做好江河流域污染治理、尾矿库加固排险、采空区安全隐患治理、矿区植被恢复、矿区废弃地复垦开发等方面工作；五是抓好管理。严抓节能减排，加强监管力度，按照“谁污染、谁治理”的原则，对破坏环境的企业实行追偿生态补偿费用等惩罚性措施，对不符合环保标准的，要求整改、停产整顿甚至取缔；六是强化引导。对环境友好型企业给予税收优惠、信贷支持等方面的政策支持，并设立环保科研专项引导资金，支持企业开发和应用节能环保技术。

［1］ 李万青.国有企业政策性关闭破产必须解决的两个问题［J］.湖南人文科技学院学报，2006，5：25－28.

［2］ 陈天妮.我国政策性破产实施进程及遗留问题研究［J］.经济体制改革，2008，5：62－65.

［3］ 中国有色网.开发“城市矿山”发展循环低碳经济［J／OL］. http：／／www.cnmn.com.cn，2012－06－19.

［4］ 杨海如.再论矿业城市可持续发展问题［J／OL］.http：／／www.chinavalue.net，2005－05－25.

［5］ 边莉.中国资源型城市经济转型问题研究［D］.辽宁：辽宁大学，2011.

Research on the Problem s Caused by Im plementation of Policy-based Closures and Bankruptcies in Hunan Nonferrous M etals M ining Enterprises

WANG Xiao-liang
（Nonferrous Metals Administration Bureau of Hunan Province，Changsha 410015，China）

Twenty－seven projectswhich belong to twenty provincial enterprises have been implemented the policybased closures and bankruptcies in the field of Hunan nonferrousmetals，which has effectively solved many problems left over by history such as the problem of debt.However，the implementation of policy－based closures and bankruptcies has also brought some new problems related to sustainable economic development，people’s livelihood and social stability because of a variety of reasons.This paper iswritten to advise us to carry out the idea of“resourceeconomical and environment－friendly society”and adopt scientific and systematic measures to propel the development of transformation.

policy－based closures and bankruptcies；nonferrousmetals；resource－economical and environmentfriendly society；transformation

F271.1

：A

：1003－5540（2014）03－0077－06

2014－04－05

王小亮（1978－），男，研究生，主要从事关闭破产、信访维稳、机关党务工作。