论公共政策工具在海洋环境保护中的有限性及其补救*

向友权，胡仙芝，王 敏

（1．国家海洋局海洋咨询中心 北京 100860；2．国家行政学院科研部 北京 100089）

论公共政策工具在海洋环境保护中的有限性及其补救*

向友权1，胡仙芝2，王 敏1

（1．国家海洋局海洋咨询中心 北京 100860；2．国家行政学院科研部 北京 100089）

频发的海洋环境污染事件在迫使我们对我国的环境保护机制进行反思的同时，也需要我们对公共政策工具本身的局限性进行思考。文章提出，海洋公共政策工具的有限性是由以下三点决定的：一是海洋的地理属性与公共政策的地域性相冲突；二是环境的流动属性与公共政策的静止属性发生矛盾；三是受限于属地化管理的海洋政策体制本身对海洋环境保护的效力限制。基于以上认识，文章提出了克服海洋环境保护公共政策局限的思路，即充分认识海洋环境资源的自然特性和客观规律，树立一体化和整体性的思维和观念；充分尊重海洋的地理国际性特点，运用更多的国际治理工具，构建较为完善有效的国家海洋政策工具体系；针对我国现有海洋政策体制存在的弊端，逐步优化我国的海洋政策体制及机制；大力发展海洋环境科学和技术，加强环境保护的公民教育和公民行动，扩大公民和社会组织对海洋公共政策的参与。

公共政策；海洋环境保护；公民参与

1 海洋环境保护日益成为管理难题

海洋是指地球上连成一片的海和洋的总水域，包括海水、溶解和悬浮于水中的物质、海底沉积物以及生活于海洋中的生物。海洋环境是指地球上海和洋的总水域，按照海洋环境区域可分为河口、海湾、近海、外海和大洋等，按照海洋环境要素可分为海水、沉积物、海洋生物和海面上空大气等。海洋环境是一个非常复杂的系统，这个系统和人类活动发生着千丝万缕的联系。随着人类活动的逐步开展，随着科学和技术的不断进步，人类开发海洋资源的规模越来越大，对海洋的依赖程度越来越高，同时海洋对人类的影响也日益增大。在古代，人类只能在沿海捕鱼、制盐和航行，主要是向海洋索取食物；到现代，人类不仅在近海捕鱼还发展了远洋渔业，不仅捕捞鱼类还发展了各种海产养殖业，不仅在沿岸制盐还发展了海洋采矿事业，此外还开发了海水中各种可用的能源，如利用潮汐发电等。虽然海洋具有巨大的自净能力，污染物进入海洋后在物理、化学、生物和地质的综合作用下不断地被扩散、稀释、氧化、还原和降解，但是人类消费和生产活动过程中排出的污染物或经河流的迁移、或通过大气的沉降进入海洋，或由于人类在海洋上活动 （如船舶倾倒废物、油船事故、海底矿产开采）直接进入海洋，超过了海洋的自净能力，就会造成某些海域的污染。海洋污染使海洋生态平衡遭到破坏，并且不断发生危及人类健康的事件，海洋保护越来越引起人们的重视。

2 公共政策作为海洋管理主要工具的局限

公共政策（Public policy）是政府施展其职能的主要手段，属于一种公共物品。公共政策往往指的是政府、执政党或其他社会公共权威部门在特定时期为解决公共问题所采取的政策、选择，主要以政府的法律、法规、决策和行动表现出来。从其属性上讲往往具有合法性、权威性和价值相关性，这就要求公共政策应该通过法定程序获得合法性，这种法定程序可以由立法机关通过，或者经过得到立法机关明确授权的有关部门的认可；公共政策的权威性与强制力相联系；多数公共政策都涉及对以利益为核心的社会价值的分配。显然，公共政策的特征都是基于一个主权国家内部、在其国内具有至高无上的法力效力基础上的，也就是说政府在有效管辖地域范围内，公共政策才得以借助强制力获得其彻底而有效的执行。然而，海洋管理及其环境保护的本身特性却与这个公共政策的作用前提发生了冲突，因此，公共政策作为海洋管理主要工具其有效性受到了以下几个方面的挑战。

2.1 海洋的地理属性与公共政策的地域性相冲突

作为特殊的地球组成部分，海洋和陆地有着不同的地理特征。首先，“海”是指这样的一些水体部分，一般邻靠陆地，水深在2 000 m或3 000 m以内，盐度、水温受大陆影响，有显著季节变化，透明度小；没有独立的潮汐系统，潮汐一般从大洋传来，涨落显著，沉积物多为砂、泥沙等；由于不断沉积和受到侵蚀，海底形态变化较大。 “洋”一般远离大陆，面积广阔，水深在2 000 m或3 000 m以上，盐度、水温不受大陆影响，季节变化小，透明度大，有独立的潮汐系统和强大的洋流系统，沉积物多为深海特有的钙质软泥、硅质软泥和红黏土；世界上有太平洋、大西洋、印度洋和北冰洋四大洋，它们的总面积约占海洋总面积的89%。从地理位置看，很多海尤其是洋并不是存在于一个主权国家之内，往往是国与国之间的交叉部分，有的甚至不属于任何一个国家，成为“公海”。所以，海洋的跨国和国际属性往往与公共政策的国内属性形成冲突，使海洋管理的公共政策在执行和效力方面产生不足。

2.2 环境的流动属性与公共政策的静止属性存在矛盾

环境既包括以空气、水、土地、植物、动物等为内容的物质因素，也包括以观念、制度、行为准则等为内容的非物质因素；既包括自然环境，又包括人文环境。海洋环境往往指的是一种特殊的自然环境。自然环境亦称地理环境，是指环绕于人类周围的自然界，包括大气、水、土壤、生物和各种矿物资源等。具体而言，海洋环境指的是地球上广大连续的海和洋的总水域，包括海水、溶解和悬浮于海水中的物质、海底沉积物和海洋生物；海洋环境是生命的摇篮和人类的资源宝库，随着人类开发海洋资源的规模日益扩大，已受到人类活动的影响和污染。

人类活动对整个环境的影响是综合性的，而环境系统也从各个方面反作用于人类，其效应也是综合性的。人类与其他的生物不同，不仅仅以自己的生存为目的来影响环境、使自己的身体适应环境，而且为了提高生存质量，通过自己的劳动来改造环境，把自然环境转变为新的生存环境。这种新的生存环境有可能更适合人类生存，但也有可能恶化，在这一反复曲折的过程中，人类的生存环境已形成一个庞大的、结构复杂的、多层次、多组元相互交融的动态环境体系。

作为一种环境系统，海洋环境与人类以及其他系统之间的互动和交换是综合的、复杂的，对于环境的管理往往需要有负责的知识和行为指导系统。而事实上，相对于环境变化来说，公共政策所依赖的知识和制度还非常有限，而且政策和制度本身的相对静止和僵化与环境的变化和互动存在矛盾，使很多公共政策在预防环境问题方面无能为力。

2.3 受限于属地化管理的海洋政策体制本身对海洋环境保护的效力限制

主权国家内政府的管理体制在很大程度上决定这个国家的公共政策体制，因此该国的公共政策往往会具有该国政策体制的特征。在我国公共政策体制下，我国海洋政策体制主要由我国海洋管理职能机构为主要构成，包括主要负责领导整个决策机构的运作，通过政策制定、执行、实施以及评估来完善整个海洋决策系统的政策中枢机构；通过组织机构，运用各种物质资源，经过宣传、协调、监控等各种互动保证政策目标实现的政策执行机构；通过政策问题分析、政策未来预测、对政策方案进行设计论证、反馈政策信息等一系列活动为公共决策提供咨询服务的政策咨询机构；通过其专业知识，在其获取的数据资料的基础上，运用科学的方法技术，得出正确预断的政策研究机构；依据一定的标准，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断，从而获得相关信息，作为决定政策变化、政策改进及制定新政策的依据的政策评估机构。

从上述构成及其运作的实际情况看，我国的海洋政策体制有以下特点：① 海洋政策体制自成系统。政策系统内的各个部门、各个机构都能各自承担相应的责任。② 整个政策体系中重在执行，而其他环节相对较弱。③ 海洋政策系统的开放性不够。在整个政策制定过程中，决策系统较为封闭，缺少相应的参与机制。④海洋政策的专业分化程度不高。我国的海洋管理机构在职能设置方面界限不够清晰，相互之间专业分化和互补效应还未能充分发挥出来。⑤对外回应方面不足。政策组织没有对组织外部公民以及相关组织的需求和意见做及时的回应，具有较强的主导性，缺乏与公众的有效互动。

3 克服海洋环境保护公共政策局限的思路探讨

针对传统思维中的海洋公共政策面对的各种局限，必须创新思想，更换理念，充分认识海洋环境及其资源的自然特性，认识和把握海洋环境管理的客观规律，突破海洋环境管理的工具局限，创新管理方式和方法，寻求并构建新形势下海洋环境保护和海洋环境开发的新的治理工具及其体系。

3.1 树立一体化和整体性的思维和观念

自然界物质的能量守恒和环境资源自然变化的相互依赖性告诉我们，海洋环境不是独立的分割的一个系统，而是与陆地系统、人类活动、地矿系统等有着密不可分的联系。因此，海洋环境的管理也不可能是分裂的、只顾局部的简单管理，而是一个复杂的相互依赖和转化的互动系统。针对海洋环境保护中遇到的问题，要充分认识影响海洋环境的各种因素，建立陆地、河流、海洋等相统一的水资源管理系统，树立一体化的垃圾处理、资源开发利用、农牧渔、交通航运等综合管理思想，转换观念，充分了解环境资源的整体性和相关性，树立资源管理一体化的理念，遵循可持续发展原则，经济、社会、生态效益完整性原则，公平性兼效率性原则，科学性原则等环境资源共同管理模式的基本原则，从新的高度来认识和设计我们的海洋环境资源管理体制和海洋管理开发体系，使我国的海洋管理公共政策具有更强的开放性和辐射力，确保海洋公共政策具备更高层面的科学性和作用空间。

3.2 构建较为完善有效的国家海洋政策工具体系

相对于其他一般的国内公共政策而言，由于海洋中发生的各种自然现象很多不受国界限制，海洋政策就显示出了独特的国际性。我们要根据这个客观规律，从丰富和完善公共政策体系上下工夫。在实际管理中，海洋管理不仅是依靠一个主权国家的国内公共政策来实现的，更多起作用的是一些国际海洋法、国际海洋公约和国家间关于海洋管理的一些多边及双边条约。因此，要实现海洋环境保护的有效管理，需要更多地利用外交手段，通过一定方式、一定范围的协商，在不同的海洋区域和不同的主权国家之间形成特定有效的磋商机制，实现特定海洋的有效治理。国际性的海洋公共政策方面，一是要探索有利于我国海洋事业发展的国际海洋管理规范和政策；二是要利用外交手段实现各主权国家间的合作，实现海洋治理的合作共赢；三是要利用国际舞台和国际合作平台，有效维护我国的海洋权益。

3.3 逐步优化我国的海洋政策体制及机制

针对我国现行海洋公共政策制定和执行系统相对封闭、民众参与度不高、执行系统存在效力难题以及政策评估系统不够等弊端，需要从改造其内部结构入手，提升其组织功能，同时辅以加大投入、理顺出口、优化环境等措施，全面系统地提升和优化我国海洋政策决策体制和执行回馈系统，从而实现我国海洋公共政策的质量优化和海洋行政管理效能的有效提升。具体而言主要有以下几个方面。

一是建立综合化、开放性、科学化的海洋政策决策体制。结合海洋管理政策的综合性、关联性、政治性等特点，针对我国海洋政策体制弊端，研究认为，我国现行海洋政策体制需要建立一个具有较高开放性、综合化、科学化的海洋政策决策体制。综合化主要是指各行业政策相互衔接，形成一个高层次、高效力的全方位的综合性海洋政策；开放性主要是指国内海洋政策与国际海洋政策相互呼应、各地区海洋政策相互协调，保证利益矛盾和纠纷在开放性的决策体制中得到解决；科学化的决策体制意味着完善专业化的决策体制和外围决策支持系统，建立高智能化的决策模拟系统，全面提升决策体制的效能。

二是建设和优化我国海洋政策研究咨询系统。加强海洋政策研究机构的建设和人才的培养，大力发展海洋政策研究咨询事业；加强海洋政策信息的开放性，为政策研究和咨询提供较好的知识、信息条件；建立开放竞争的海洋政策研究咨询机制，使海洋政策的研究咨询主体多元化、多背景化，提倡海洋政策研究咨询的独立性和自主性。

三是建立和完善我国海洋政策评估及修正系统。充分提高对评估工作及其意义的认识，在这个基础上建立相对独立的评估组织体系，保证其自主性；在评估组织体系中建立完善的政策评估信息系统，做到充分的信息公开；把政策评估和新政策的制定结合起来，使其形成一个有机的闭合循环，实现政策修正和创新，优化政策质量和政策执行力。

3.4 大力发展海洋环境科学和技术，加强环境保护的公民教育和公民行动，扩大公民和社会组织对海洋公共政策的参与

环境权是地球上的每一个人有在适宜于人类健康的环境中生活以及合理开发利用环境资源的权利，包括良好的环境权和环境资源开发利用权两个方面。环境权的权利和义务主体包括各国的公民以及作为各国公民整体的人类，其第一位的义务主体是政府，第二位的义务主体是公民［2］。环境权是每一个地球公民所享有的基本权利，也是每一个国家公民不能推卸的责任。保护环境、呵护海洋，必须从每一个公民做起。为此，要充分重视和发挥非政府组织的作用，要发挥每一个公民的作用，让每一个公民都学习、掌握海洋环境保护的知识，形成合理养殖、合理航运、保护环境的行为习惯，在生产和生活中自觉进行海洋环境的有效保护。要重视和充分发挥非政府组织的作用，在发动和教育公民方面多做行动，为海洋环境保护营造良好的社会氛围。从科学认识入手，着力积累科学知识，致力于科技创新，实现海洋环境保护和管理的内源式动力。目前，在科学发展观的指导下，以人为本、可持续发展的理念已经深入人心，国家应在环境保护和资源管理科学研究和技术创新方面多加投入，争取更多适用成果来有效应对挑战和解决问题，逐步提高我国海洋环境保护和资源管理的科学水平［3］。

总之，在全球环境逐渐恶化的今天，海洋环境污染需要得到越来越多的重视。如果自我净化能力非常强的海洋都成为不可治愈的污染区，那么我们的地球就会在未来的某一天不再适合人类居住。我们应该提前关注海洋污染的治理，自觉保护海洋环境。这不仅是一个国家、一个政府、一个机构的责任，更是关系到每一个国家、每一个政府、每一个地球公民。为此，应该加强对海洋环境的认识和规律研究，加强对环保意识和良好行为习惯的培养；国家相关部门要加大执法力度，通过相关法律法规等硬性措施来加强对海洋环境的保护，做好海洋环保方面的工作，为发展海洋环境事业、为人类的共同明天履行责任、作出贡献。

［1］ 王灿发，黄婧．康菲溢油事故：反思海洋环境保护法律机制［J］．行政管理改革，2011（8）．

［2］ 周习芳．环境权论［M］．北京：法律出版社，2003：19，120，57，230．

［3］ 胡仙芝，喻匀，何深思．我国传统环保管理体制面临的挑战［J］．经济，2011（6）．

国家海洋局海洋咨询中心 “中国海洋管理哲学研究课题——海洋公共政策研究专题”成果．