农业转移人口市民化权益保障研究——以珠海市农业转移人口为例

周盛盈

（珠海市委党校，广东珠海519070）

农业转移人口市民化权益保障研究
——以珠海市农业转移人口为例

周盛盈

（珠海市委党校，广东珠海519070）

在新型城镇化进程中，如何保障农业转移人口市民化的生存权、教育培训权、发展权、参政议政权、社会保障权等权益，成为我们面临的新课题。对此，我们应以全新的思维，创新体制机制，制定相应的政策，完善相应的法规，加大权益保障实施的监督力度。

珠海市；农业转移人口；市民化；权益损害；保障

中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）指出，新型城镇化要以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化[1]。中国未来几年内城镇化的重点是促进约1亿农业转移人口落户城镇，实现市民化。随着珠海市西部生态城建设步伐的加快，珠海市人口的急剧增加，如何保障珠海市农业转移人口市民化过程中的生存权、教育培训权、发展权、参政权、社会保障权等权益，成为我们面临的新课题。

一、农业转移人口市民化过程中权益的损害及缺失

农业转移人口市民化是指，农业转移人口在新型城镇化过程中，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。主要包括离开本乡镇6个月以上的外出农民工以及在本乡镇内转移就业6个月以上的本地农民工[2]。

2013年3月，中国社科院城市发展与环境研究所等单位推出《中国城镇化质量报告》，首次尝试对城镇化质量状况进行系统的综合评价研究，同时推出“中国地级以上城市城镇化质量排名”。数据显示，目前珠海市城镇化率为87.7%，在城镇化质量方面，全国排名第28位。2013年底，珠海市常住人口为159.03万人，比上年末增加0.77万人，增长0.5%。人口城镇比87.9%。全市户籍人口108.57万人，增长1.9%。目前珠海市还有51万农业转移人口没有取得珠海户籍，融入到珠海城市生活中[3]。

现行的户口管理制度、土地管理制度、选举制度、社会保障制度等制度损害了农业转移人口迁徙自由权、经济权、就业培训权、参政议政权、社会保障权等权益的实现。

（一）户口管理制度阻碍了农业转移人口迁徙自由权的实现

公民的迁徙自由又称公民的迁徙权，其基本内涵是指公民在本国境内享有选择是否离开原居住地、移居异地并与移居地居民享受同等待遇的自由。这一基本人权已被许多国际公约和多数国家的宪法所确认[4]。1958年全国人大常委会通过的《户口登记条例》实施户籍管理制度，严格限制公民的迁徙自由，妨碍了农业转移人口迁移自由权的实现。而迁徙自由也是农业转移人口实现其他权利的重要条件，缺乏迁徙自由权会损害其他权利的实现。户籍是农业转移人口市民化的一个重要制约因素，依附在户籍上的相关政策制约了户籍改革。

在推进城镇化的过程中，让农业转移人口进城产生家的归属感，一直是珠海努力的一个方向。2010年，珠海出台了《珠海市外来务工人员积分入户实施办法》（以下简称《实施办法》），将入户对象范围进一步扩大到所有在珠海务工的外来务工人员，更加强调技能等人才要素的评价。该办法自2011年实施以来，三年共计6019名农民工入户。珠海市目前农业转移人口约51万，按照目前的进度和规模，需要200多年才能把现有的51万非户籍常住人口市民化，使其融入城市。因此，深化户籍管理制度改革，赋予农业转移人口与市民同等权利，分享同等利益，获得同等待遇，成为当务之急。

（二）土地管理制度损害了农业转移人口的经济权益

现有的农村集体所有制土地的管理存在一些问题：农村绝大部分土地没有确权，产权不够明晰；建设用地征收范围过广，补偿标准过低，被征地农民土地补偿款到位率不高，城市商品房价格过高，增加了农业转移人口的居住成本；农村收回承包地的规定提高了农业转移人口市民化的机会成本；包括宅基地在内的集体建设用地的流转限制，使农业转移人口无法获得土地及房产的增值收益。农村土地制度方面存在的问题，使长期在城镇工作和生活的农业转移人口难以在放弃土地权益时得到合理补偿。这既不利于他们顺利地融入城镇，也不利于农村土地的适度规模经营。

调查显示，珠海本地农业转移人口进城落户意愿不强。近年来，随着珠海西部生态城、珠海港区的建设，新青工业园、富山工业园、航空产业园等的崛起，大量的农村建设用地被征收，部分农业人口被“市民化”。由于他们文化素质较差，生存能力较低，城市生活不尽人意。而随着珠海西部农村集体经济发展壮大，城镇建设土地征用范围扩大和征用补贴提高，农业户口人员实际享有的利益（如农村土地山林承包经营、宅基地分配、村集体资产收益分配、征地拆迁补偿等）大大优于非农业户口人员享有的利益。斗门等地农业转移人口离土不离乡、进城不落户现象较普遍，而要求户口“非转农”的诉求越来越多，农业人口每年不但没有减少，反而每年在增加。

（三）社会保障制度损害了农业转移人口的生存权

生存权是指人的生命安全及生存条件获得基本保障的权利。在现实中，主要体现在农业转移人口生命权、健康权受威胁，就业权遭歧视和限制，劳动报酬权被侵犯，社会保障权缺失等等。尤其是在社会保障权方面，由于现行的社会保障实行城乡二元保障体系，基本养老保险、失业保险、医疗保险等社会保障制度仅适用于本地户口，这就严重损害了农业转移人口的生存权。

统计数字显示，2013年年末，珠海市参加城镇职工基本养老保险（含离退休）的有107.8万人，占珠海市常住人口159.03万的67.78%，即还有51.23万常住人口没有参加珠海城镇职工基本养老保险；参加城镇职工基本医疗保险的有107.9万人，占珠海市常住人口的67.84%，即还有51.13万常住人口没有参加珠海城镇职工基本医疗保险；参加失业保险的有87.4万人，占珠海市常住人口的54.96%，即还有71.63万常住人口没有参加珠海城镇职工失业保险（珠海市在编公务员及参公人员除外）。基本养老保险、失业保险、医疗保险的缺失，严重影响了珠海市农业转移人口的生存权。

（四）再就业培训制度限制了农业转移人口的发展权

由于农业转移人口相对年轻、受教育程度较低、缺乏必要的教育培训，加上体制上的各种原因，政府提供的培训很少覆盖到农业转移人口群体，因此，通常工作技能相对不足，由此限制了他们所能从事的职业和工种，工资收入较低，难以负担较高的城镇定居、生活和发展成本，这就严重影响到他们的发展权。

调查数字显示，珠海市农业转移人口有超过75%的人从事体力劳动。他们自身的职业并没有随着经济的发展而得到提升，仍然是日复一日年复一年地从事劳动力密集型工作。虽然他们当中有超过65%的人希望得到技能培训和学历的提升，但由于政府部门提供的培训很少覆盖到农业转移人口群体、针对农业转移人口教育培训的教育机构少且学费贵、企业自身的局限不愿意承担培训成本以及农业转移人口自身对培训认识上的误差，造成珠海市农业转移人口很少得到培训，能力上很难得到提升。

（五）政治权利的缺失限制了农业转移人口的参政权

农业转移人口流离于正式的城乡体制之外，他们只能在户籍所在地参加选举，不能在工作地和居住地参加选举，对当地的社会公共事务没有影响力和发言权，造成了实际政治权利的缺失。

农业转移人口参加户籍所在地的村委会选举形同虚设。调查显示，农业转移人口参与村委会换届选举的比例相当低，有超过70%的人没有参加老家最近一次的村委会选举。究其原因，主要是他们工作比较忙，回家参加选举的成本比较高，选举的意愿比较淡薄。

此外，农业转移人口基本上无缘参加所在社区的公共管理。调查显示，有超过60%的农业转移人口认为自己应该参加城市的公共事务和活动，但有超过80%的人从来没有参加过任何居住社区的公共事务管理。他们很少有机会参加党代表选举、人大代表选举、社区居委会选举以及城市规划建设听证、立法听证等活动。

在社会权利缺位的情况下，农业转移人口很难融入当地的政治生活，从而也就失去了参与社会管理的根本权利，包括选举权、知情权、参与权、监督权等宪法规定的公民的基本权利。

二、创新体制机制，完善政策法规，切实保障农业转移人口市民化的各项权益

农业转移人口市民化过程中各项权利的实现，需要我们以全新的思维，创新体制机制，制定相应的政策，完善相应的法规，加大权益保障实施的监督力度。

（一）推进户籍制度改革，保障农业转移人口迁徙自由权逐步得以实现

从国家层面来说，就是要修改现行的《宪法》，赋予公民迁徙自由权。从地方层面来说，就是要按照国务院出台的《规划》要求，改革现行户籍管理制度，逐步弱化社会待遇与户籍相联系的制度安排，有序推进符合条件的农业转移人口在城镇落户，享有与当地居民同等的就业、教育、住房、社会保障以及民主政治权利和待遇，有效推进农业转移人口市民化的进程。

广东省政协提出了广东应该“争取城乡户籍一元化登记管理”[5]的建议。珠海市可利用特区的立法权，根据珠海市的实际情况，以全局性的视野、创新性的理念、法治的思维加快户籍制度改革的步伐，加快修改现行的《实施办法》，积极调整积分入户政策，引导人口合理有序流动。

（二）深化土地制度改革，切实保障农业转移人口市民化过程中的各项经济权益

现行的土地管理制度严重滞后，必须尽快出台《珠海市集体建设用地使用权流转实施办法》，以珠海斗门农村综合改革试点为契机，逐步建立农村土地退出机制，健全耕地流转制度与机制。通过“确权颁证”，以法律形式确认农民对土地的长期经营权，允许农民根据情况，自愿将承包经营权依法转包、出租、互换、转让或以其他方式流转，促进规模经营；建立农地退出补偿机制，允许利用耕地入股分红、退耕补偿等经济手段引导农业转移人口与耕地脱钩。探索农村宅基地资本化模式，鼓励采取出让、作价出资或入股、抵押和置换等方式，进行宅基地资本化运作，提高农业人口进城定居的经济能力。

在具体操作层面上，可先以一个镇（如斗门白蕉镇）为试点，再在全市全面铺开。在明确界定集体产权的前提下，可以尝试推行土地股份制，让农业转移人口以土地折价入股，建立土地股份合作社或股份制农业企业，使农业转移人口取得其应有的股权与红利收入；建立土地承包权转让机制，允许农业转移人口将30年的土地承包权一次性转让给第三者或村委会使用，在达成协议后，付给农业转移人口转让费，作为其转化为市民后参与社会保障的启动资金；实行土地置换的办法，由政府建立土地置换公司，让农业转移人口将农村承包土地使用权与城市住房基地照一定比例置换。

（三）创新就业培训制度，切实保障农业转移人口平等的就业权和发展权

建议全国人大尽快修改现行的《劳动法》及相关法律法规，确立就业平等、禁止就业歧视的法律原则，保证农业转移人口与市民享有平等的就业权利；取消各种就业准入制度，逐步建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化的劳动力市场，使农业转移人口可以和市民一样在统一的劳动力市场上进行公开、公平、公正的就业竞争。

充分发挥珠海市职业院校的培训功能，构建有效的珠海市农业转移人口教育培训网络。以珠海市城市职业学院、珠海市技师学院以及珠海市第一、二、三职业学校等职业院校为珠海市农业转移人口市民化培训基地，明确培训专业和范围，确定培训内容和要求。在培训的资金上，以珠海市财政资金的投入为主，同时拓宽资金筹集渠道，充分吸收企业及其他各类资金，积极引导园区、企业、科研机构和工会、妇联、共青团等群团组织参与农业转移人口培训，逐步形成市、区、镇三级培训网络。

（四）完善社会保障制度，切实保障农业转移人口的生存权

积极探索新型城镇化的投融资机制，筹集长期的权益性资金，筹集农业转移人口社会保障基金，逐步建立农业转移人口的工伤保险制度、医疗和大病保障制度。与此同时，逐步建立有差别的社会养老保险制度。根据不同情况将农业转移人口纳入有差别的社会养老保险制度。对那些常年生活在外已经基本具备市民化条件的农民工，应纳入当地城镇职工基本养老保险体系；对那些离开本地常年外出就业、流动性较强的农民工，可探索建立“低费率、广覆盖、可转移”的过渡性养老保险。在方式的选择上，实行个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制模式，适当降低用人单位和农民工个人养老保险的缴费标准，实行低门槛进入、低标准享受。随着当地经济发展，逐步提高缴费基数和费率，增加缴费中计入社会统筹账户的比例，最终与城镇职工基本养老保险完全接轨。对那些季节性或间歇性在城镇务工“亦工亦农”的农民工，主要应参加新型农村社会养老保险。通过这种差别政策，逐步实现农业转移人口社会保障的全覆盖。

（五）进一步拓宽参政议政渠道，切实保障农业转移人口的各项政治权利

按照国务院《规划》的要求，应完善农业转移人口社会参与机制，推进失地农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。拓宽政治参与和权利行使渠道，推进农业转移人口参与城市政治事务和管理，完善他们参与选举的机制，使他们在城市享有选举和被选举权[6]。

珠海市基层党组织要把珠海农业转移人口的先进分子吸收进党组织，发挥党组织的政治优势，保障农业转移人口的政治权利。工会、共青团、妇联等各级群团组织也应将农业转移人口纳入到组织系统中，为农业转移人口获得利益表达机会和拥有合法权益提供组织保障。逐步提高珠海市党代会代表、人大代表、政协委员中农业转移人口的比例，积极引导他们参加党组织、工会和社团组织，引导他们有序参政议政和参加社会管理，切实保障农业转移人口参政、议政和监督的机会和权利。

[1]中央城镇化工作会议[EB/OL].http://baike.baidu.com/view/1172 8354.htm?fr=Aladdin,2014-05-19.

[2]金三林.以省内就近转移为重点有序推进农业转移人口市民化[N].中国经济时报,2013-10-14.

[3]珠海市统计局.2013年珠海市国民经济和社会发展统计公报[N] .珠海特区报,2014-04-01.

[4]王绿英.迁徙自由[EB/OL].http://www.calaw.cn/article/default.as p?id=3646,2014-05-21.

[5]雷辉.争取城乡户籍“一元化”登记管理[N].南方日报,2014-03 -31.

[6]杨云善.建立农业转移人口市民化促进机制[EB/OL].http://www. hnpopss.gov.cn/pro/t20131216_1871930.html,2014-05-21.

D912.1

A

1673―2391(2014)08―0074―03

2014-05-08责任编校：江流

珠海市社科“十二五”规划2013年度社科规划课题成果（立项编号为：201396）。